深化改革，激發活力，促進注冊會計師行業健康發展

——《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》解讀之六

注冊會計師行業是現代專業服務業的重要組成部分，是完善我國社會主義市場經濟體制、維護市場秩序和社會公眾利益的重要力量之一。注冊會計師行業管理工作是我國會計管理工作的重要內容。扎實推進注冊會計師行業各項改革，充分激發會計服務市場活力，服務經濟社會發展大局，是貫徹落實《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）的重要舉措，也是推動我國注冊會計師行業健康規范可持續發展的必然要求。

一、深化改革，激發活力，促進注冊會計師行業健康發展的重要意義

《規劃綱要》以“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局為統領，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，緊緊圍繞經濟社會發展和財政中心工作，將注冊會計師行業管理作為會計管理的重要組成部分，對大力發展會計服務市場、推動注冊會計師行業健康發展作出了重大的全局性的規劃和安排。

（一）推進注冊會計師行業健康發展是完善社會主義市場經濟體制，維護經濟秩序的有力保障。

注冊會計師是市場經濟的產物。作為我國經濟監督體系的重要一環，注冊會計師通過審計鑒證等活動能夠有效提高國民經濟信息特別是會計信息的透明度和可信度，對維護市場秩序和經濟金融穩定、優化社會資源配置具有重要的促進和保障作用。市場經濟既是信息經濟，也是信用經濟。市場經濟越發展，注冊會計師行業越重要，對行業發展與監管的要求也就越高。自1980年我國恢復重建注冊會計師制度以來，伴隨著《注冊會計師法》及系列配套規章制度的頒布實施，特別是經過20世紀90年代末的脫鉤改制和2009年《國務院辦公廳轉發財政部關于加快發展我國注冊會計師行業若干意見的通知》（國辦發〔2009〕56號）（以下簡稱國辦56號文件）的發布及做大做強戰略的實施，我國注冊會計師行業基本制度體系、行業管理規范體系和行業發展戰略體系不斷完善，行業管理不斷走向制度化、規范化和科學化，行業綜合實力和國際影響力顯著提升。注冊會計師行業已經成為推動我國經濟社會發展的重要專業力量。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，需要注冊會計師行業在現有基礎上進一步做強做實，激發活力，充分發揮保障服務作用。

（二）推進注冊會計師行業健康發展是落實黨中央、國務院重大戰略部署的現實要求。

黨的十八大以來，國務院在加強資本市場建設、強化審計工作、發展服務貿易、增強外貿競爭新優勢、推進大眾創業萬眾創新、深化國有企業改革、加快自貿區建設等文件中對注冊會計師基礎服務作用的發揮提出了新的更高要求。例如：2014年12月，李克強總理在接見全國審計機關先進集體和先進工作者代表時發表重要講話，強調要“引入社會力量參與審計，增強審計的公信力”；《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）提出，“支持會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所、資產評估機構等依法對企業財務、納稅情況、資本驗資、交易行為等真實性合法性進行鑒證，依法對上市公司信息披露進行核查把關”；《中共中央國務院關于構建開放型經濟新體制的若干意見》提出“強化對國有和國有控股企業走出去經營活動的監督與管理，加強經營狀況審計，完善國有企業境外經營業績考核和責任追究制度，確保國有資本的安全與效益，防止國有資產流失”；《國務院關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》（國發〔2015〕30號）提出“建立行業自律與政府監管相結合的管理體系，完善中介服務執業規則與管理制度，提高中介機構服務質量，強化中介服務機構的責任”；《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發〔2014〕63號）提出，在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權責發生制政府綜合財務報告制度，建立健全政府財務報告審計和公開機制。為貫徹落實上述政策、精神，注冊會計師行業需要進一步轉變思想，健全完善相關體制機制，強化市場監管，不斷提高執業質量和社會公信力，為各項經濟改革保駕護航。

（三）推進注冊會計師行業健康發展是提升行業整體實力實現轉型升級的有力支撐。

“十一五”和“十二五”時期，注冊會計師行業管理牢牢把握貫徹落實國辦56號文件的工作主線，在創新行業管理體制機制、服務行業做強做大、提升行業地位影響等方面實現了一系列突破，推動了大中小型會計師事務所的協調發展。截至2015年底，全國共有會計師事務所8300多家（含分所），執業注冊會計師101221人，行業從業人員超過30萬人。2015年，全行業實現總收入656億元，“十二五”時期實現增長75%，年收入超過20億元的事務所達6家，過10億元的事務所達12家。在規模實力增強的同時如何做到更強，如何充分調動各方面的積極性和主動性，激發會計服務市場活力，推進事務所在服務全面小康建設和供給側改革過程中實現轉型升級和跨越發展，是“十三五”時期行業面臨的重大課題，需要在現有基礎上繼續探索、發展，著力解決制約行業轉型升級的深層次矛盾和體制機制障礙。

二、深化改革，激發活力，促進注冊會計師行業健康發展面臨的風險挑戰

雖然注冊會計師行業在“十二五”時期取得巨大進步，實現了加快發展。但是由于起步較晚、基礎薄弱、外部環境欠佳等多種原因，我國注冊會計師行業創新能力不足、國際競爭力不強等問題仍然突出，一些制約行業發展的風險因素仍然存在，行業發展的潛力活力還沒有充分釋放，行業發展和管理與經濟社會發展需求相比仍有一定差距，需要繼續大膽探索，奮發作為。

（一）會計師事務所專業服務領域有待進一步拓展。

會計服務屬于高端服務業，是現代服務業的重要組成部分。加快服務業發展已成為產業結構優化的重要標志。相對于其他服務行業的發展，會計服務市場的活力尚未全面有效激發，仍存在巨大的拓展提升空間。隨著我國改革開放的不斷深入和資本市場的發展，注冊會計師審計鑒證等傳統業務的市場容量不斷擴大，同時也衍生出大量新型的經濟鑒證、社會監督和咨詢服務需求，拓展了注冊會計師的業務領域。雖然部分會計師事務所在新業務領域作了一些有益的探索，但總的來看，我國注冊會計師行業抓住機遇、主動作為的意識還不強，對新業務的研究和開發力度欠缺，在一定程度上還存在“等靠要”的思想。事務所審計業務、企業業務比重畸高的狀況尚未根本改變，不僅制約了業務創新和提質增效，而且抑制了注冊會計師服務效能的更大體現和更廣認同。如何擺脫低端傳統業務的制約，盡快開拓新業務、闖出新天地，是事務所轉型升級、跨越發展的關鍵所在。

（二）會計師事務所布局和內部治理有待進一步優化。

會計師事務所作為鑒證和增信機構，采用合伙組織形式是國際慣例。經過“十一五”和“十二五”時期的大力發展，我國會計師事務所已基本形成大中小會計師事務所協調發展的合理布局，合伙所占比逐年提升，由2010年的37%提高到目前的44%，但離合伙所作為行業主流的預期仍有較大差距。由于歷史原因和多方面因素，目前有限責任會計師事務所和普通合伙會計師事務所在規模、業務執行等諸多方面存在重疊，既未充分發揮合伙組織形式的優越性，也造成了因責任承擔方式不同而形成的不公平競爭。近年來，隨著合伙組織形式和合伙文化的大力推廣，部分事務所在內部治理方面進行了有益的探索，內部治理和一體化管理水平有了較大飛躍。但整體來看，與國際事務所以及行業發展需求相比仍有較大差距，制約了事務所的健康發展，需要下大力氣予以解決。

（三）注冊會計師人才隊伍建設有待進一步加強。

自財政部實施會計人才培養工程以來，我國注冊會計師行業人才綜合素質不斷提升。但是由于一些歷史和現實原因，我國注冊會計師人才隊伍仍然存在著結構性失衡現象，復合型、創新型、國際型人才仍不能滿足行業需求。與此同時，近年來會計師事務所人才流失問題突出。據統計，目前年均凈增注冊會計師905人，大體相當于每8家事務所年均凈增1人，而同期行業人才流失率多在15%-20%，有的事務所高達30%左右。注冊會計師是行業發展的最大“資本”和核心“資產”，長此以往，行業發展的人才基礎和發展后勁將受到影響。

（四）會計師事務所國際化建設與監管有待進一步強化。

在做強做大“走出去”戰略的引領推動下，我國注冊會計師行業的國際化程度和國際影響力有了顯著提升，但仍明顯滯后于中國資本“走出去”腳步，海外市場拓展能力明顯不足，與“一帶一路”戰略實施后日益增強的國際商業需求形成明顯反差。注冊會計師行業整體收入水平雖明顯提高，但對品牌建設的投入和關注度不夠，本土會計師事務所尚不具備參與國際會計服務市場競爭的絕對實力。隨著我國會計服務市場開放的不斷深入，將會有越來越多的外籍中國注冊會計師加入我國會計師事務所，參與事務所經營管理，為我國事務所國際化發展提供重要人力基礎和業務拓展渠道，相應也帶來了監管風險。如何在推動國際化的同時有效規避市場開放可能帶來的新風險新挑戰，維護國家和行業利益是未來一段時期行業管理工作必須面對和解決的重要問題。

三、深化改革、激發活力，促進注冊會計師行業健康發展的目標任務和措施要求

針對新時期注冊會計師行業面臨的風險挑戰，《規劃綱要》提出了“十三五”時期促進行業健康發展的六大主要任務。

（一）加強注冊會計師行業法律法規體系建設。

具體任務包括：推動《注冊會計師法》修訂；加緊完成《會計師事務所審批和監督暫行辦法》（財政部令第24號）的修訂，制定非注冊會計師擔任特殊普通合伙會計師事務所合伙人管理辦法、事務所組織形式轉換暫行規定等配套文件，同時做好現有規范性文件的清理和修訂工作；完善注冊會計師考試、注冊、職業保險等制度，提升行業法規制度建設質量。

《注冊會計師法》自1993年頒布實施以來，為整個行業的恢復重建和規范發展提供了重要保障。隨著我國市場經濟體制的不斷完善和各項改革的不斷深入推進，許多新情況、新問題逐漸涌現并積累，制約了行業的進一步發展，迫切要求我們從法律層面予以研究解決。2014年8月，全國人大常委會配合行政審批制度改革對《注冊會計師法》進行了修訂，取消和下放了部分行政審批項目。但這一有限修訂遠不能滿足行業發展與監管的需要。在前期工作的基礎上，結合十八大以來黨中央和國務院對注冊會計師行業的新要求，我們將繼續加大對注冊會計師職能、地位、業務執行、管理體制等問題的研究，推動《注冊會計師法》的全面修訂。《會計師事務所審批和監督暫行辦法》（財政部令第24號）的修訂目前已近尾聲，待提交部務會審議通過后即可發布實施。配合實施工作，我們正在抓緊制定非注冊會計師擔任特殊普通合伙會計師事務所合伙人管理辦法、事務所組織形式轉換暫行規定等配套文件。24號令修訂通過后，我們還將對現有的行業規范性文件進行清理，保證相關條款清晰一致，便于執行。此外，我們還將適時研究完善注冊會計師考試、注冊、職業保險、特種業務執行等制度，規范注冊會計師行為，提高審計質量，為行業持續健康發展提供法制保障和政策支持。

《規劃綱要》各項任務目標的實現離不開政府部門、行業協會、會計師事務所和注冊會計師的共同努力。各級財政部門要配合做好修法基礎研究，深入了解本地區注冊會計師行業發展歷史、現狀和趨勢，梳理制約行業發展的關鍵因素，探索促進行業發展的有效措施，為修法提供建設性意見建議；還要未雨綢繆，加強領導，通過廣泛宣傳、現場解答、政策解釋、跟蹤實施效果等多種方式，認真組織好本地區24號令的宣傳培訓和貫徹落實工作。會計師事務所要牢固樹立法制觀念和規則意識，根據24號令及其配套文件的要求，主動排查問題，依法依規執行業務，不斷增強執業責任意識和風險控制水平，在守法的基礎上實現自身品牌的跨越發展。

（二）大力拓展注冊會計師業務領域。

具體任務包括：不斷拓展會計師事務所業務領域，支持會計師事務所拓展涉稅服務、管理會計咨詢、司法會計鑒定等新型業務；研究建立公共部門注冊會計師審計制度；研究制定政府購買注冊會計師專業服務制度等。

近年來，按照黨中央、國務院部署要求，財政部大力推動注冊會計師行業開拓新業務、新領域，在企業內控審計與咨詢、醫院高校基金會審計、管理會計咨詢、預算績效評價等方面取得積極進展，但與經濟社會發展要求和行業自身發展需求相比還有較大差距。為此，一要結合國家戰略和財政中心工作，抓緊研究建立以政府綜合財務報告為主線的公共部門注冊會計師審計制度，增強配套制度安排的嚴肅性和約束力，從法制體系和體制機制上破除注冊會計師實施公共部門審計的準入障礙；二要細化落實政府購買注冊會計師專業服務管理制度，拓寬服務領域，規范購買程序，夯實經費保障；三要切實加強注冊會計師專業勝任能力建設，做好人才隊伍儲備，鼓勵和引導會計師事務所加大研究培訓力度，提高技術和專業服務能力。

各級財政部門要加大對注冊會計師行業技術創新和產業升級的政策扶持，推動行業拓展高端型、高技術含量、高附加值業務，實現執業范圍逐步覆蓋經濟社會重點領域。同時，根據當地情況制定完善有利于事務所吸引和留住優秀人才的政策措施，提高事務所核心競爭力。會計師事務所要在鞏固做好傳統審計鑒證業務的基礎上開拓新的業務領域，加大新業務研究與開發力度，密切關注經濟轉型和產業升級對專業服務的需求，不斷優化服務產品結構，提升專業服務供給能力，同時切實履行行業人才培養義務和社會責任，培養招攬高端復合型注冊會計師人才，加大人才建設投入，培養高素質專業團隊。

（三）完善會計師事務所組織形式。

具體任務包括：大力推廣合伙組織形式，推動大中型會計師事務所廣泛采用特殊普通合伙組織形式，鼓勵小型會計師事務所優先采用普通合伙組織形式；適當、適度限制有限責任會計師事務所從事關系公眾利益的高風險業務，維護市場公平競爭環境，保障社會公眾利益。

根據《合伙企業法》和國辦56號文件精神，我部自2010年開始推動大中型會計師事務所采用特殊普通合伙組織形式。截至2013年底，40家證券資格事務所全部轉制為特殊普通合伙組織形式。實踐證明，特殊普通合伙組織形式有利于事務所做強做大、優化治理、增強風險意識和提高執業質量，符合大中型事務所持續健康發展的需要，已得到行業和社會普遍認可。為推動大中型事務所廣泛采用特殊普通合伙組織形式，正在修訂的24號令在原普通合伙和有限責任的基礎上正式增加了特殊普通合伙組織形式，明確了申請條件和審批程序，預計將有相當數量的中型事務所采用或轉制為特殊普通合伙組織形式。與此同時，根據《注冊會計師法》第二十四條有限所設立相關規定，依據風險與責任承擔相匹配的原則，擬適當適度限制有限所業務范圍，如不能從事證券服務等關系公眾利益的高風險業務等。

各級財政部門一是要繼續大力宣傳合伙制，引導和鼓勵新設事務所采用合伙組織形式；二是要根據我部正在制定的轉制細則做好有限責任事務所轉制為特殊普通合伙或普通合伙組織形式相關工作，符合轉制條件的，要提供便利、加快辦理，保證事務所業務和經營的連續性；三是要加大對合伙所的政策扶持，形成重大業務優先選擇合伙所的市場氛圍。會計師事務所要根據自身定位和發展需要，從戰略高度認真選擇組織形式。有限責任轉制為合伙的，不僅是形式的轉換，更是管理理念和模式的轉換，要結合轉制契機大力培育人合、事合、心合、志合的合伙文化，不斷優化治理，提高執業水平。

（四）優化大中小會計師事務所協調發展合理布局。

具體任務包括：指導會計師事務所加強內部治理和總分所一體化管理，完善大中小會計師事務所合理布局，進一步推動大型會計師事務所做強做大，促進中小型會計師事務所健康、規范發展。

歷經改革開放尤其是近年來的政策引導和加快發展，我國注冊會計師行業已經形成大中小事務所服務對象和執業領域各有側重的協調發展局面。在此基礎上，大體形成證券所與非證券所有序發展、齊頭并進的競爭格局。在證券所行列，包括“四大”在內的11家H股資格事務所和其他證券所之間又呈現出新型競爭關系。隨著行政審批制度改革的推進以及合伙制的推廣，當前以證券資格為標志的競爭格局將發生一定變化，需要我們及早謀劃，做好政策引導。一是繼續扶持大型會計師事務所做強做大。要進一步加強對H股資格事務所的后續管理，給予一定政策傾斜，鼓勵大型事務所以從事H股審計業務為契機，不斷提升綜合實力和品牌知名度；二是積極促進中型會計師事務所健康發展。中型事務所是行業穩定與發展的重要基礎，要穩步擴大中型所數量和規模，在行業內形成200家左右具有較高專業勝任能力和綜合服務水平的第二梯隊；三是科學引導小型會計師事務所規范發展。引導和督促小型事務所規范管理運作、嚴格質量控制，創新發展模式、服務方式和技術手段，深化專項領域服務，使小型事務所成為面向小規模企事業單位提供優質服務的主體力量。

各地事務所的規模數量與本地經濟發展水平密切相關，各級財政部門在做好促進本地區大中小事務所協調發展、公平競爭的同時，要有大局意識，對在本地執行業務的外地事務所或外地事務所在本地設立的分所一視同仁，做好監管與服務。會計師事務所要進一步強化質量控制和內部管理，全面加強總分所一體化管理，切實做到在人事、財務、業務、技術標準和信息管理等方面的實質性統一。

（五）加強注冊會計師行業行政監管。

具體任務包括：落實行政審批制度改革和簡政放權要求，簡化會計師事務所設立審批和變更備案，健全會計師事務所退出機制；研究探索改進會計師事務所選聘方式和審計費用支付方式，著力增強獨立性；改進中央企業審計輪換制度，探索大型企業集團“主審+參審”審計模式；適應金融改革和多層次資本市場發展要求，完善會計師事務所從事證券期貨審計業務管理制度；加強政策協調，研究解決對會計師事務所多頭檢查、重復檢查等問題，探索聯合監管機制，形成監管合力，提高監管效能。

我部高度重視注冊會計師行業監管工作，多年來財政部門和行業協會相互配合，形成了一套較為完備和科學的涵蓋事務所設立退出及業務執行全過程的監管制度，有力推動了行業的規范發展。十八大以來，改革開放的不斷深入對行業監管提出了更高要求，需要監管部門狠抓落實。一是配合行政審批制度改革，進一步簡化事務所審批和備案事項，激發市場活力。2014年以來，我部已取消境外事務所設立代表處審批，下放境外事務所臨時執業審批，下一步擬取消事務所跨省遷移審批、放寬準入條件、大幅簡化審批和備案材料，嚴格事中事后管理。二是強化獨立性要求，提高執業質量和行業社會公信力。研究探索改進事務所選聘方式和審計費用支付方式，確保事務所獨立于被審計單位，公平公正發表審計意見。著力研究改進中央企業審計輪換制度，在保證獨立性的前提下，適時、適當延長審計輪換期，降低輪換成本，保證執業質量。同時探索對大型企業集團試點“主審+參審”審計模式，鼓勵適當充分競爭。三是改進完善事務所從事證券服務業務監管。配合金融改革和多層次資本市場發展要求，全面加強對會計師事務所和注冊會計師從事證券服務業務的全過程監管，進一步完善證券審計業務監管體制機制，探索建立首席合伙人主體責任和簽字合伙人（注冊會計師）登記管理制度，持續提升行業誠信度和公信力，維護經濟金融穩定。四是協調有關部門解決事務所多頭監管、重復檢查等問題。理順事務所監管體制，分清各部門監管責任，探索建立聯合監管機制，形成資格管理和業務監督，行政監管與自律管理相互配合，各有分工的監管網絡，形成監管合力，提高監管效能。五是升級完善財政會計行業管理信息系統，提高行業管理信息化水平。繼續完善系統對內的審批、備案等日常管理業務功能，強化系統對外的查詢、業務申辦等功能，滿足服務對象和信息公開需求。探索利用現有系統建立完善注冊會計師、會計師事務所誠信檔案，相關記錄通過適當方式納入全國信用信息共享平臺。

各級財政部門要根據誰審批誰監管的原則切實發揮監管職責。一是嚴格市場準入。按照行政許可法和行業法規要求，切實履行合伙人（股東）、會計師事務所及其分支機構資格管理職責，認真做到程序合法、過程公開、結果透明，通過多種方式暢通與當地工商部門的聯系，嚴格防范未取得事務所執業許可進入市場的情況。二是強化后續監管。切實扭轉“重審批，輕監管”現象，轉變管理理念，改進監管方式，強化事務所事中事后監管。要充分利用行業信息管理系統，做好對事務所的動態監管，提高日常監督的針對性和有效性。三是嚴格執法。加大實地檢查力度，對事務所執業資格、執業質量、一體化管理等開展日常及專項檢查，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究，加大懲治力度，主動公開檢查結果，接受社會監管。

（六）推進會計服務市場開放。

具體任務包括：堅持平等互利原則，抓好雙邊、多邊會計服務市場開放談判和跨境審計監管合作；鼓勵會計師事務所開展跨境服務，規范會計師事務所跨境執業行為，發揮會計師事務所在中國企業、中國資本“走出去”過程中的積極作用；指導支持會計師事務所以成員所模式為主流構建國際網絡、參與國際競爭，重點扶持大型會計師事務所創建民族品牌國際會計網絡或在加盟的國際會計網絡中日益發揮重要影響。

多年來，我部秉持平等互利、合作共贏的原則認真開展會計服務市場對外開放和磋商談判，不斷深化注冊會計師行業國際交往與合作，維護行業和國家利益。我國會計服務市場開放較早，且開放水平較高，但進出失衡，國際市場空間拓展不足等問題依然存在。為此，一是在會計服務市場開放談判磋商中積極爭取優惠或保障政策，暢通我國會計師事務所“走出去”途徑，不斷拓展國際市場；二是協調相關部門繼續研究完善支持會計師事務所“走出去”的系列配套政策，在專業人員流動、外匯、稅收等方面提供便利，引導國內“走出去”企業優先選擇國內事務所；三是按照“準入前國民待遇+負面清單”的原則，允許取得中國注冊會計師資格的境外人員來境內執業并擔任會計師事務所合伙人（股東），支持其在中國發展興業；四是繼續支持大型事務所以成員所模式構建國際網絡、參與國際競爭，提升民族品牌；五是深入跨境審計服務研究，規范跨境審計服務與監管。經濟全球化和會計國際化趨勢下，跨境審計業務的數量和形式日益增多，既包括國內事務所跨境執行的審計業務（如為國內企業境外上市提供服務），也包括境外事務所跨境執行的審計業務（如來境內臨時執業），需要分類研究，加強監管，保護國家經濟信息安全和投資者合法權益。

各級財政部門一是要嚴格按照《境外會計師事務所在中國內地臨時執行審計業務》和《會計師事務所從事中國內地企業境外上市審計業務暫行規定》開展審批、備案和后續監管工作，并做好相應的統計分析和上報工作；二是認真開展外籍中國注冊會計師在境內設立事務所或成為事務所合伙人（股東）相關事宜的審批和備案工作，強化后續監管，維護有序競爭市場秩序；三是鼓勵和支持本地事務所與具有地緣優勢的境外事務所依法依規開展業務合作，提升國際化水平。會計師事務所要苦練內功、固本強基，在做強做大國內所的基礎上謀劃全球網絡布局，認真做好戰略籌劃和人才儲備，打造民族品牌，同時要注重與“走出去”企業及其他專業服務機構，如律師、信用評級機構的業務協同，切實為中國企業走出去提供優質服務。

深化改革、激發活力，促進注冊會計師行業健康發展，是一項長期而艱巨的任務。各級財政部門和會計師事務所一定要按照《規劃綱要》及解讀的要求，認真抓好各項目標任務和政策措施的貫徹落實，不斷更新管理理念、創新管理方式、提高管理效能，推進我國注冊會計師行業全面進步，為繼續深化改革、服務國家建設而不懈努力！