正保會計網校編輯注：根據國家稅務總局令第23號文件規定，本文失效。

各省、自治區、直轄市稅務局，各計劃單列市稅務局，沈陽、長春、哈爾濱、南京、武漢、成都、西安、廣州市稅務局：

　　經國務院批準，財政部于1993年12月23日頒發了《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。為使《辦法》更具可操作性，便于貫徹實施和開展宣傳，根據《辦法》的授權，國家稅務總局制定了《〈中華人民共和國發票管理辦法〉實施細則》（以下簡稱《細則》），并編寫了《〈中華人民共和國發票管理辦法〉宣傳提綱》（以下簡稱《宣傳提綱》）。現將《辦法》轉發給你們，《細則》和《宣傳提綱》一并下發，并就貫徹實施《辦法》的有關問題通知如下：

　　一、提高認識、加強領導。《辦法》是我國第一部由國務院批準發布的發票管理行政法規。《辦法》的頒布，標志著我國發票管理在規范化、法制化方面邁上了一個新臺階。它統一了我國現行的發票管理制度，強化了稅務機關的發票管理職能，規范了發票管理程序，加重了對發票違法行為的處罰力度；同時，嚴格了對稅務機關行使職權的約束，體現了對印制、使用發票單位和個人合法權益的保護。這不僅有利于進一步健全稅收征管法規體系，切實加強發票管理工作，更好地發揮稅收的監控職能，而且有利于維護市場經濟秩序，促進公平競爭，推進改革開放和經濟建設持續、快速、健康地發展。因此，各級稅務機關和廣大稅務干部務必提高認識，統一思想，不僅要看到《辦法》的頒布對于加強稅收征管，提高發票管理水平的重要意義，還應充分認識到它在社會主義市場經濟體制建立過程中的重要作用。各地要把《辦法》的貫徹實施當成一件大事來抓，切實加強領導，抓緊制定出貫徹實施的具體意見和措施，及時向當地黨政領導匯報并與有關部門溝通，以利各方面的支持與配合，確保這項工作扎實有效地進行。

　　二、認真組織學習培訓，廣泛開展宣傳教育。各地稅務機關要積極組織力量，認真抓好《辦法》及其《細則》的學習，培訓和宣傳工作，根據國家稅務總局的部署，結合征管法和新稅制的學習、培訓、宣傳工作，有重點地舉辦發票培訓班，組織廣大稅務干部和印票，用票單位和個人認真學習《辦法》、《細則》，掌握其基本精神和內容，明確各自的權利（力）和義務，為《辦法》和《細則》的貫徹實施做好準備。同時，要充分利用廣播、電視、報刊等宣傳工具以及各種宣傳手段，開展廣泛深入的宣傳教育活動，增加社會對發票管理法規的了解，增強依法使用發票的社會意識，強化發票領域的社會監督，為提高發票管理質量打下堅實的群眾基礎。

　　三、建立健全發票管理制度。根據《辦法》及其《細則》的有關規定，各級稅務機關應結合具體情況，對本地區原有的發票管理制度進行認真的清理，該廢止的要廢止，該修改的要修改，該重新制定的要重新制定，從而建立健全發票印制、發票工本管理費、發票保證金，發票購領用存等各項管理制度，形成一個從上到下完整的發票管理法規制度體系，使得發票管理的每個環節都有章可循。

　　四、嚴格發票印制管理，不斷改進防偽措施。發票印制企業的選擇要嚴格按照《辦法》和《細則》中確定的條件和標準、堅持集中統一的原則，引入競爭機制，通過招標投標選擇定點。對已經確定的印制企業，必須按規定建立相應的管理制度，加強監督檢查；凡出現問題又不積極改正的，要及時取消其印制發票資格，以確保發票印制的質量和供應要求。同時，針對假發票泛濫、擾亂經濟秩序、敗壞社會風氣的突出問題，要充分利用先進的防偽技術和設備，在全國統一發票防偽措施，增強發票的綜合防偽性能，最大限度地減輕以至根治假發票這一頑癥帶來的危害。

　　五、密切部門配合，集中力量打擊發票領域里的嚴重違法犯罪。《辦法》和《細則》的頒布，為進一步打擊發票違法行為提供了法律依據。各地稅務機關在加強對發票購、領、用、存等各環節監督檢查的同時，應不失時機地抓好與公安、檢察、法院、工商行政管理等部門的配合和協作，在重點地區有針對性地開展打擊私印、私售、倒買倒賣、偽造變造發票等違法犯罪活動的專項斗爭，對情節嚴重、構成犯罪的，要及時移送司法機關懲處，以保證明年1月1日增值稅憑發票注明稅款抵扣制度的順利推行，推動《辦法》的正確貫徹實施，促使市場經濟秩序更加有條不紊。

　　六、關于新舊法規的銜接問題。根據《辦法》和《細則》的規定，財政部1986年8月19日頒布的《全國發票管理暫行辦法》（以下簡稱《原辦法》）和原國家稅務局1991年12月27日頒布的《關于外商投資企業和外國企業發票管理的暫行規定》（以下簡稱《原規定》），從《辦法》發布之日起廢止。對于《辦法》發布之日后正在查處或者新發現的以前的發票違法案件和違法行為的處理，原則上適用《原辦法》、《原規定》。但是，為便于操作，凡屬于辦案、復議等程序方面的規定，一律適用《辦法》及其《細則》。

　　七、加強上下聯系。為了及時掌握《辦法》和《細則》的貫徹落實情況，各地稅務局要指定專人負責，及時將本地區的宣傳貫徹情況及存在的問題反饋給我們，以便統一研究、協調、解決；各省、自治區、直轄市稅務局和計劃單列市稅務局制定的發票管理制度和辦法要報國家稅務總局備案。兩套稅務機構分設前的發票管理工作，仍按現行體制集中統一管理。

　　以上各點，請結合實際，認真貫徹執行。

　　附件：（一）《中華人民共和國發票管理辦法》

　　（二）《〈中華人民共和國發票管理辦法〉實施細則》

　　（三）《〈中華人民共和國發票管理辦法〉宣傳提綱》

中華人民共和國發票管理辦法實施細則

　　第一章　總　則

　　第一條　根據《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第四十四條規定，制定本實施細則。

　　第二條　全國統一發票監制章是稅務機關管理發票的法定標志，其形狀、規格、內容、印色由國家稅務總局規定。除經國家稅務總局或國家稅務總局省、自治區、直轄市稅務分局和省、自治區、直轄市地方稅務局（國家稅務總局省、自治區、直轄市稅務分局和省、自治區、直轄市地方稅務局以下統稱省級稅務機關）依據各自的職責批準外，發票均應套印全國統一發票監制章。

　　第三條　發票種類的劃分，由省級以上稅務機關確定。

　　第四條　發票的基本聯次為三聯，第一聯為存根聯，開票方留存備查；第二聯為發票聯，收執方作為付款或收款原始憑證；第三聯為記賬聯，開票方作為記賬原始憑證。增值稅專用發票的基本聯次還應包括抵扣聯，收執方作為抵扣稅款的憑證。

　　除增值稅專用發票外，縣（市）以上稅務機關根據需要可適當增減聯次并確定其用途。

　　第五條　發票的基本內容包括：發票的名稱、字軌號碼、聯次及用途，客戶名稱，開戶銀行及賬號，商品名稱或經營項目，計量單位、數量、單價、大小寫金額，開票人，開票日期，開票單位（個人）名稱（章）等。

　　有代扣、代收、委托代征稅款的，其發票內容應當包括代扣、代收、委托代征稅種的稅率和代扣、代收、委托代征稅額。

　　增值稅專用發票還應當包括：購貨人地址、購貨人稅務登記號、增值稅稅率、稅額、供貨方名稱、地址及其稅務登記號。

　　第六條　在全國范圍內統一式樣的發票，由國家稅務總局確定。

　　在省、自治區、直轄市范圍內統一式樣的發票，由省級稅務機關確定。

　　本條所說發票的式樣包括發票所屬的種類、各聯用途、具體內容、版面排列、規格、使用范圍等。

　　第七條　有固定生產經營場所、財務和發票管理制度健全、發票使用量較大的單位，可以申請印制印有本單位名稱的發票；如統一發票式樣不能滿足業務需要，也可以自行設計本單位的發票式樣，但均須報經縣（市）以上稅務機關批準，其中增值稅專用發票由國家稅務總局另定。

　　第二章　發票的印制

　　第八條　《辦法》第七條所稱“增值稅專用發票由國家稅務總局統一印制”，是指由國家稅務總局指定的企業統一印制。

　　第九條　印制發票企業和生產發票防偽專用品企業應當具備以下條件：

　　（一）設備、技術水平能滿足印制發票和生產發票防偽專用品的需要；

　　（二）能夠按照稅務機關要求，保證供應；

　　（三）企業管理規范，有嚴格的質量監督制度；

　　（四）有專門車間生產，專用倉庫保管，專人負責管理；

　　（五）能嚴格遵守發票印制和發票防偽專用品生產管理規定。

　　第十條　發票準印證和發票防偽專用品準產證由國家稅務總局統一制發。

　　稅務機關應定期對印制發票企業和生產發票防偽專用品企業進行監督檢查，對不符合條件的，應取消其印制發票或生產發票防偽專用品的資格。

　　第十一條　印制發票企業和生產發票防偽專用品企業應建立以下制度：

　　（一）生產責任制度；

　　（二）保密制度；

　　（三）質量檢驗制度；

　　（四）保管制度；

　　（五）其他有關制度。

　　第十二條　發票印制或發票防偽專用品生產前，主管稅務機關應下達發票印制或發票防偽專用品生產通知書，被指定的印制或生產企業必須按照要求印制或生產。

　　發票印制通知書應當載明印制發票企業名稱，用票單位名稱，發票名稱、種類、聯次、規格、印色、印制數量、起止號碼，交貨時間、地點等內容。

　　發票防偽專用品生產通知書應當載明生產發票防偽專用品企業名稱，發票防偽專用品名稱，主要技術指標和質量要求，年計劃產量等內容。

　　第十三條　印制發票企業和生產發票防偽專用品企業印制、生產完畢的成品，以及印制發票企業購進的發票防偽專用品，應按規定驗收后專庫妥善保管，不得丟失。次品、廢品應報經稅務機關批準集中銷毀。

　　第十四條　不定期換版的具體時間、內容和要求由國家稅務總局確定。

　　第三章　發票的領購

　　第十五條　依法不需辦理稅務登記的單位需要領購發票的，可以按照《辦法》的有關規定，向主管稅務機關申請領購發票。

　　第十六條　申請領購增值稅專用發票的單位和個人，提供《辦法》第十六條規定的證明時，應當提供加蓋有“增值稅一般納稅人”確認專章的稅務登記證（副本）。非增值稅納稅人和根據增值稅有關規定確認的增值稅小規模納稅人不得領購增值稅專用發票。

　　第十七條　《辦法》第十六條所稱稅務登記證件是指稅務登記證（正、副本）、注冊稅務登記證（正、副本）。

　　第十八條　《辦法》第十六條所稱購票申請應載明單位和個人的名稱，所屬行業，經濟類型，需要發票的種類、名稱、數量等內容，并加蓋單位公章和經辦人印章。

　　第十九條　《辦法》第十六條所稱經辦人身份證明是指經辦人的居民身份證、護照、工作證以及其他能證明經辦人身份的證件。

　　第二十條　《辦法》第十六條所稱財務印章是指單位的財務專用章或其他財務印章。

　　第二十一條　《辦法》第十六條所稱發票專用章是指沒有（或者不便使用）財務印章的單位和個體工商戶按稅務機關的統一規定刻制的，在領購或開具發票時加蓋有其名稱、稅務登記號、發票專用章字樣的印章。“發票專用章”式樣和使用辦法由省級稅務機關確定。

　　第二十二條　稅務機關對用票單位和個人提供的財務印章和發票專用章的印模應留存備查。

　　第二十三條　《辦法》第十六條所稱發票領購簿的內容應包括用票單位和個人的名稱、所屬行業、經濟類型、購票方式、核準購票種類、發票名稱、領購日期、準購數量、起止號碼、違章記錄、領購人簽字（蓋章）、核發稅務機關（章）等內容。

　　第二十四條　《辦法》第十六條所稱購票方式是指批量供應、交舊購新或者驗舊購新等方式。

　　第二十五條　稅務機關在發售發票時，應按核準的收費標準收取工本管理費，并向購票單位和個人開具收據。工本管理費應專款專用，不得挪作他用，省級稅務機關應制定具體管理制度。

　　第二十六條　凡需向稅務機關申請開具發票的單位和個人，均應提供發生購銷業務，提供接受服務或者其他經營活動的書面證明。

　　對稅法規定應當繳納稅款的，稅務機關應當在開具發票的同時征稅。

　　第二十七條　《辦法》第十九條所稱保證人，是指在中國境內具有擔保能力的公民、法人或者其他經濟組織。國家機關不得作保證人。

　　保證人同意為領購發票的單位和個人提供擔保的，應當填寫擔保書。擔保書內容包括：擔保對象、范圍、期限和責任以及其他有關事項。

　　擔保書須經購票人、保證人和稅務機關簽字蓋章后方為有效。

　　第二十八條　《辦法》第十九條第二款所稱“由保證人或者以保證金承擔法律責任”，是指責令保證人繳納罰款或者以保證金繳納罰款。

　　第二十九條　提供保證人或者交納保證金的具體范圍，以及在本省、自治區、直轄市內跨市、縣從事臨時經營活動提供保證人或者交納保證金的辦法，由省級稅務機關規定。

　　第四章　發票的開具和保管

　　第三十條　《辦法》第二十條“特殊情況下由付款方向收款方開具發票”是指收購單位和扣繳義務人支付個人款項時開具的發票。

　　第三十一條　向消費者個人零售小額商品或者提供零星服務的，是否可免予逐筆開具發票，由省級稅務機關確定。

　　第三十二條　《辦法》第二十二條所稱不符合規定的發票是指開具或取得的發票是應經而未經稅務機關監制，或填寫項目不齊全，內容不真實，字跡不清楚，沒有加蓋財務印章或發票專用章，偽造、作廢以及其他不符合稅務機關規定的發票。

　　第三十三條　填開發票的單位和個人必須在發生經營業務確認營業收入時開具發票。未發生經營業務一律不準開具發票。

　　第三十四條　開具發票后，如發生銷貨退回需開紅字發票的，必須收回原發票并注明“作廢”字樣或取得對方有效證明；發生銷售折讓的，在收回原發票并注明“作廢”字樣后，重新開具銷售發票。

　　第三十五條　單位和個人在開具發票時，必須做到按號碼順序填開，填寫項目齊全，內容真實，字跡清楚，全部聯次一次復寫、打印，內容完全一致，并在發票聯和抵扣聯加蓋單位財務印章或者發票專用章。

　　第三十六條　開具發票應當使用中文。民族自治地方可以同時使用當地通用的一種民族文字。外商投資企業和外國企業可以同時使用一種外國文字。

　　第三十七條　《辦法》第二十四條“機外發票”是指經稅務機關批準，在指定印制發票企業印制的供計算機開具的發票。

　　第三十八條　對根據稅收管理需要，須跨省、自治區、直轄市開具發票的，由國家稅務總局確定。

　　省際毗鄰市縣之間是否允許跨省、自治區、直轄市開具發票，由有關省級稅務機關確定。

　　第三十九條　《辦法》第二十七條所稱規定的使用區域，包括《辦法》以及國家稅務總局和省級稅務機關規定的使用區域。

　　第四十條　《辦法》第二十八條所稱發票登記簿的式樣和使用辦法，以及發票使用情況報告的形式和期限，由省級稅務機關確定。

　　第四十一條　使用發票的單位和個人應當妥善保管發票，不得丟失。發票丟失，應于丟失當日書面報告主管稅務機關，并在報刊和電視等傳播媒介上公告聲明作廢。

　　第五章　發票的檢查

　　第四十二條　《辦法》第三十三條所稱發票換票證僅限于在本縣（市）范圍內使用。需要調出外縣（市）的發票查驗時，應與該縣（市）稅務機關聯系，使用當地的發票換票證。

　　第四十三條　發票的真偽由稅務機關鑒定。

　　第四十四條　收執發票或保管發票存根聯的單位，接到稅務機關“發票填寫情況核對卡”后，應在十五日內填寫有關情況報回。“發票填寫情況核對卡”的式樣由國家稅務總局確定。

　　第六章　罰　則

　　第四十五條　稅務機關對違反發票管理法規的行為進行處罰，應將處理決定書面通知當事人；對違反發票管理法規的案件，應立案查處。

　　對違反發票管理法規的行政處罰，由縣以上稅務機關決定；罰款額或沒收非法所得款額在1000以下的，可由稅務所自行決定。

　　第四十六條　下列行為屬于未按規定印制發票、生產發票防偽專用品的行為：

　　（一）未經省級稅務機關指定的企業私自印制發票；

　　（二）未經國家稅務總局指定的企業私自生產發票防偽專用品、私自印制增值稅專用發票；

　　（三）偽造、私刻發票監制章，偽造、私造發票防偽專用品；

　　（四）印制發票的企業未按“發票印制通知書”印制發票，生產發票防偽專用品的企業未按“發票防偽專用品生產通知書”生產防偽專用品；

　　（五）轉借、轉讓發票監制章和發票防偽專用品；

　　（六）印制發票和生產發票防偽專用品的企業未按規定銷毀廢（次）品而造成流失；

　　（七）用票單位私自印制發票；

　　（八）未按稅務機關的規定制定印制發票和生產發票防偽專用品管理制度；

　　（九）其他未按規定印制發票和生產發票防偽專用品的行為。

　　第四十七條　下列行為屬于未按規定領購發票的行為：

　　（一）向稅務機關以外的單位和個人領購發票；

　　（二）私售、倒買倒賣發票；

　　（三）販運、窩藏假發票；

　　（四）向他人提供發票或者借用他人發票；

　　（五）盜取（用）發票；

　　（六）其他未按規定領購發票的行為。

　　第四十八條　下列行為屬于未按規定開具發票的行為：

　　（一）應開具而未開具發票；

　　（二）單聯填開或上下聯金額、增值稅銷項稅額等內容不一致；

　　（三）填寫項目不齊全；

　　（四）涂改發票；

　　（五）轉借、轉讓、代開發票；

　　（六）未經批準拆本使用發票；

　　（七）虛構經營業務活動，虛開發票；

　　（八）開具票物不符發票；

　　（九）開具作廢發票；

　　（十）未經批準，跨規定的使用區域開具發票；

　　（十一）以其他單據或白條代替發票開具；

　　（十二）擴大專業發票或增值稅專用發票開具范圍；

　　（十三）未按規定報告發票使用情況；

　　（十四）未按規定設置發票登記簿；

　　（十五）其他未按規定開具發票的行為。

　　第四十九條　下列行為屬于未按規定取得發票的行為：

　　（一）應取得而未取得發票；

　　（二）取得不符合規定的發票；

　　（三）取得發票時，要求開票方或自行變更品名、金額或增值稅稅額；

　　（四）自行填開發票入賬；

　　（五）其他未按規定取得發票的行為。

　　第五十條　下列行為屬于未按規定保管發票的行為：

　　（一）丟失發票；

　　（二）損（撕）毀發票；

　　（三）丟失或擅自銷毀發票存根聯以及發票登記簿；

　　（四）未按規定繳銷發票；

　　（五）印制發票的企業和生產發票防偽專用品的企業丟失發票或發票監制章及發票防偽專用品等；

　　（六）未按規定建立發票保管制度；

　　（七）其他未按規定保管發票的行為。

　　第五十一條　下列行為屬于未按規定接受稅務機關檢查的行為：

　　（一）拒絕檢查；

　　（二）隱瞞真實情況；

　　（三）刁難、阻撓稅務人員進行檢查；

　　（四）拒絕接受《發票換票證》；

　　（五）拒絕提供有關資料；

　　（六）拒絕提供境外公證機構或者注冊會計師的確認證明；

　　（七）拒絕接受有關發票問題的詢問；

　　（八）其他未按規定接受稅務機關檢查的行為。

　　第五十二條　《辦法》第三十七條所稱“非法攜帶、郵寄、運輸或者存放空白發票”，包括經稅務機關監制的空白發票和偽造的假空白發票。

　　第五十三條　《辦法》第三十八條所稱倒買倒賣發票，包括倒買倒賣發票、發票防偽專用品和偽造的假發票。

　　第五十四條　《辦法》第三十六、三十七、三十八、三十九條所稱沒收非法所得，是指沒收因偽造和非法印制、生產、買賣、轉讓、代開、不如實開具以及非法攜帶、郵寄、運輸或者存放發票、發票監制章或者發票防偽專用品和其他違反本細則規定的行為所取得的收入。

　　第五十五條　對違反發票管理法規造成偷稅的，按照《中華人民共和國稅收征收管理法》處理。

　　對違反發票管理法規情節嚴重構成犯罪的，稅務機關應當書面移送司法機關處理。

　　第五十六條　《辦法》第四十條所稱“可以依法向上一級稅務機關申請復議或者向人民法院起訴”，是指依照《中華人民共和國稅收征收管理法》規定的期限和程序申請復議或者向人民法院起訴。

　　第七章　附　則

　　第五十七條　《辦法》第四十二條“專業發票”是指國有金融、保險企業的存貸、匯兌、轉賬憑證、保險憑證；國有郵政、電信企業的郵票、郵單、話務、電報收據；國有鐵路、民用航空企業和交通部門國有公路、水上運輸企業的客票、貨票等。

　　上述單位承包、租賃給非國有單位和個人經營或采取國有民營形式所用的專業發票，以及上述單位的其他發票均應套印全國統一發票監制章，由稅務機關統一管理。

　　第五十八條　《辦法》和本實施細則所稱“以上”、“以下”均含本數。

　　第五十九條　《辦法》實施前發生的發票違法行為，依照當時有效的法律、行政法規、規章的規定處理。

　　第六十條　本實施細則由國家稅務總局負責解釋。

　　第六十一條　本實施細則自《中華人民共和國發票管理辦法》施行之日起施行。各部門原有關規定與《辦法》和本實施細則相抵觸的，按《辦法》和本實施細則執行。

《中華人民共和國發票管理辦法》宣傳提綱

　　為了加強發票管理，強化稅收征管，維護正常的經濟秩序，經國務院批準，財政部于1993年12月23日頒布了《中華人民共和國發票管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。認真學習和貫徹《辦法》，對于加強發票管理和財務監督，保障國家稅收收入，促進社會主義市場經濟體制的建立和發展，都具有重要的意義。

　　一、制定《辦法》的必要性和重要性

　　發票作為經濟交往中基本的商事憑證，是財務會計核算的原始憑證和稅務稽查的重要憑據。建國以來，發票一直由稅務機關統一管理，十年動亂期間被當作“管、卡、壓”砍掉了，黨的十一屆三中全會后得以恢復；1986年財政部根據《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》（以下簡稱《征管條例》）的規定，制定頒布了《全國發票管理暫行辦法》（以下簡稱《原辦法》），各省、自治區、直轄市也據此制定了具體的實施辦法，并采取積極措施，加強發票管理。但隨著我國改革開放的不斷深入和經濟體制的轉軌需要，原有的辦法和措施已難以完全適應——

　　一是原有的管理手段和方式難以有效地遏制發票違法行為。目前，一些單位和個人不按規定開具和使用發票，隱瞞收入，擴大成本，亂攤費用，偷逃稅收的現象屢禁難止；一些不法分子私印私售、偽造變造、倒買倒賣發票，利用發票騙取出口退稅、走私販私、侵吞國家財產的違法犯罪活動猖獗。這種狀況如不改變，勢必造成國家財政收入的大量流失，嚴重干擾市場經濟秩序。

　　二是原有的規定不適應將要實行的新稅制的需要。在我國即將實行的新稅制中，發票的意義和作用將發生很大變化，集中表現在增值稅憑發票注明稅款抵扣制度上。這就要求對增值稅專用發票視同稅票嚴加控制，并在發票的印制、領購、填開等諸環節上作出比《原辦法》更加嚴密的規定。

　　三是原有的管理制度內外不統一。內資企業按《原辦法》執行；外商投資企業和外國企業按原國家稅務局1991年頒布的《關于外商投資企業和外國企業發票管理的暫行規定》（以下簡稱《原規定》）執行。這不利于進一步對外開放，不利于內外資企業公平競爭。

　　四是《原辦法》與現行稅收征管基本法律不配套。隨著《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《征管法》）的，以《征管條例》為依據制定的《原辦法》，也隨著《征例》的廢止而廢止，不再具有法律效力。發票管理迫切需要的規范加以調整。基于上述種種客觀形勢的變化和管理的需要，國務院批準財政部頒布《辦法》是非常必要的。《辦法》是與《征管法》配套的、適應社會主義市場經濟發展要求的一項行政法規。它的頒布，標志著我國發票管理工作在規范化、法制化方面邁上了一個新臺階。它統一了我國的發票管理制度，強化了稅務機關的發票管理職能，規范了發票管理程序，加重了對發票違法行為的處罰，同時更加嚴格了對稅務機關執法行為的約束，進一步體現了對印制、使用發票單位和個人合法權益的保護。這將有利于健全稅收征管法律體系，更好地發揮稅收的監控職能，維護市場經濟秩序，服務于改革開放，促進社會主義經濟建設持續、快速、健康地發展。

　　二、制定《辦法》的依據和原則

　　《辦法》是依據《征管法》，以《原辦法》和現行涉外發票管理的規定為基礎，結合有關財務會計制度的規定，總結近幾年來發票管理工作的成功經驗，吸收國際上發票管理的有益做法而制定頒布的。

　　《辦法》的制定堅持和遵循了以下原則：

　　（1）維護經濟秩序和便利商品流通相結合。根據這一原則，《辦法》把發票管理范圍集中在對經濟秩序和稅收秩序影響較大的經營性憑證上，即在購銷商品、提供或者接受勞務服務以及其他經營活動中開具、收取的收付款憑證；而對企業單位內部的結算憑證，行政事業性收費收據等不再納入發票管理的范圍。這樣，既方便企業單位內部非經營性商品或產品的流通和核算，避免發票管理中的重復和交叉，又便于稅務機關集中力量對影響經濟秩序和稅收秩序的經營性憑證加強管理。

　　（2）集中統一與因地制宜、照顧歷史習慣相結合。集中統一是加強發票管理的需要，但對各地區、各部門的一些特殊情況又需要靈活處理，要將發票管理的一般性與特殊性結合起來。據此原則，《辦法》作出了“對國有的金融、郵電、鐵路、民用航空、公路和水上運輸等單位的專業發票，經國家稅務總局或者省、自治區、直轄市稅務局批準，可以由國務院或者省、自治區、直轄市人民政府有關主管部門自行管理”的特殊規定。

　　（3）加強管理與簡化手續相結合。《辦法》在規范發票管理程序和規定各項加強發票管理措施時，力求簡化手續。如《原辦法》規定因業務上的特殊需要，用票單位須持設計好的發票式樣，“向稅務機關提出印制發票的書面報告，經批準后，到指定的印刷廠按規定印制”，這樣，用票單位既要設計票樣、報經批準，又要聯系廠家，不僅手續繁雜，環節也多，而且極易出現紕漏。為此，《辦法》規定，發票印制由稅務機關統一管理；業務上有特殊需要須印明單位名稱的用票單位，由稅務機關統一安排，不必再與印刷廠家聯系。因而既可減少用票單位的事務，又可減少出現漏洞的環節。

　　三、《辦法》的適用范圍

　　《辦法》明確規定：“中華人民共和國境內印制、領購、開具、取得和保管發票的單位和個人必須遵守本辦法”。今后無論是內資企業單位和個人，還是外商投資企業、企業以及來華投資或者經營的其他單位和個人，只要其使用發票，均適用《辦法》。

　　四、《辦法》的結構和特點

　　《辦法》是根據發票管理的基本要求，按照發票管理的工作流程設置結構的，即按發票的印制、領購、開具、保管、檢查及處罰設立章節，明確發票的范圍，對發票的印、領、用、存、查、罰等各環節的各種行為進行規范。這對于稅務機關和印制、使用發票的單位與個人掌握發票管理的基本要求和運行程序，了解各自的權利（權力）和義務十分便利，有利于發票管理法規的貫徹執行。

　　與《原辦法》等發票管理規定相比，《辦法》主要有以下特點：

　　（1）統一了對內對外的發票管理制度。《辦法》作為《征管法》的配套行政法規，在適用范圍上與《征管法》是一致的，無論是內資企業單位和個人，還是外商投資企業，外國企業以及來華投資或者經管的其他單位和個人均適用。從而，使內、外適用不同發票管理制度的做法成為歷史。這將有利于發票的集中統一管理，有利于新稅制特別是增值稅憑發票抵扣稅款制度的正確貫徹執行，有利于促進公平競爭，擴大對外開放。

　　（2）強化了稅務機關的發票管理職能。針對當前發票管理存在的問題和稅務機關發票管理職能弱化的現狀，《辦法》在發票的印、領、用、存、查、罰等各環節都強化了稅務機關的管理職能，如發票印制權限集中到稅務機關，增加了稅務機關對外省、自治區、直轄市來本轄區臨時從事經營活動的單位和個人實行領購發票提供保證人或者保證金制度，賦予稅務機關采取發票防偽措施和進行檢查的權力，并使之具體化，等等。這些規定必將有效增強稅務機關強化發票管理的能力。

　　（3）規范了發票管理程序。《辦法》作為一部兼具實體法和程序法性質的行政法規，對稅務機關和印制、使用發票的單位和個人在發票印、領、用、存、查、罰等各個環節的管理和被管理行為都進行了嚴格的規范，明確了各自的義務、權利（權力）以及應當承擔的法律責任。

　　（4）加重了對發票違法行為的處罰。《辦法》對發票違法行為作了較具體的劃分，對各類違法行為的處罰都較《原辦法》更為嚴厲；特別是對私印私售，偽造變造、倒買倒賣發票等行為罰款的上限從原來的5千元提高到5萬元，同時規定下限為1萬元，而且對有兩種以上違法行為的可以分別處罰。

　　（5）增強了對稅務機關執法行為的約束和對印制、使用發票單位和個人合法權益的保護。《辦法》對稅務機關的執法行為規定了嚴格的程序制約，以保證其執法的客觀、公正、正確。同時賦予印制、使用發票單位和個人以訴權，即對稅務機關的處罰決定不服，可以直接向人民法院起訴，以司法監督的形式保證稅務行政的規范。

　　五、發票的印制管理

　　發票印制管理是發票管理的基礎環節，在整個發票管理過程中具有很重要的地位。《征管法》第14條明確：“發票必須由省、自治區、直轄市人民政府稅務主管部門指定的企業印制；未經省、自治區、直轄市人民政府稅務主管部門指定，不得印制發票。發票的管理辦法由國務院規定”。《征管法》沒有對發票管理的其他環節具體規定，而唯獨對發票的印制管理作出具體規定，足以說明發票印制管理在整個發票管理中的關鍵作用和重要意義。因此，《辦法》根據《征管法》的規定精神，進一步強化了對發票印制的管理——

　　一是實行準印證制度。《辦法》規定，省、自治區、直轄市稅務局應當按照集中印制、統一管理的原則，嚴格審查印制發票企業的資格，對指定的印制發票的企業發放發票準印證。

　　二是采用發票防偽專用品。《辦法》規定，發票防偽專用品由國家稅務總局指定的企業生產，禁止偽造、倒買倒賣發票防偽專用品。三是套印全國統一發票監制章。《辦法》規定，發票應當套印全國統一發票監制章。全國統一發票監制章的式樣和發票版面印刷的要求，由國家稅務總局規定，并實行不定期換版制度。禁止偽造發票監制章。

　　四是限制發票印制地。《辦法》規定，各省、自治區、直轄市的發票，應當在本省、自治區、直轄市內印制；確有必要到外省、自治區、直轄市印制的，應當由省、自治區、直轄市稅務機關商印制地省、自治區、直轄市稅務機關同意，由印制地稅務機關指定的印制發票的企業印制。為加強對增值稅專用發票的印制管理，《辦法》還規定，增值稅專用發票由國家稅務總局統一印制。禁止在境外印制發票。

　　五是印制發票必須嚴守管理規定。印制發票的企業，應當按照稅務機關批準的式樣和數量印制發票；并按規定建立發票印制管理制度和保管措施，對發票監制章和發票防偽專用品的使用、管理實行專人負責制。印制發票使用的文字，應當為中文。民族自治地方可以加印一種通用的民族文字。有實際需要的，也可以同時使用中外兩種文字印制。

　　六、發票的領購

　　發票領購是用票單位和個人取得發票的法定程序。對發票領購程序的規范，有助于稅務機關加強管理，方便用票單位和個人使用發票減少發票的流失。為此，《辦法》對發票領購程序作了嚴格的規范——

　　一是對于依法辦理稅務登記的單位和個人規定了以下領購程序：

　　（1）在領取稅務登記證件后，向主管稅務機關提出領購發票申請，同時提供經辦人身份證明、稅務登記證件或者其他有關證明以及財務印章或發票專用章的印模。

　　（2）主管稅務機關在對其領購發票申請及有關證明材料審核后，發給發票領購簿。

　　（3）憑發票領購簿核準的發票種類、數量以及購票方式，向主管稅務機關領購發票。

　　二是對于臨時到本省、自治區、直轄市以外從事經營活動的單位和個人，應當憑其所在地稅務機關的證明，向經營地稅務機關申請領購經營地的發票。經營地稅務機關可以要求其提供保證人或者根據所領購發票的票面限額及數量交納不超過1萬元的保證金，并限期繳銷發票。按期繳銷發票的，解除保證人的擔保義務或者退還保證金；未按期繳銷的，由保證人或者以保證金承擔法律責任。稅務機關收取保證金，應當開具收據。

　　三是對于其他單位和個人，實行申請填開制度。即需要發票時，可以直接到稅務機關申請開具。

　　七、發票的開具和保管

　　發票的開具和保管是發票管理中至關重要的兩個環節，它們與企業單位的財務管理和稅務機關的稽查監督密切相關。因此《辦法》對這兩個環節的不同方面作了具體的規定——

　　一是對于填開發票單位和個人的要求：

　　（1）在銷售商品、提供服務以及從事其它經營活動對外收取款項時，應向付款方開具發票。特殊情況下，由付款方向收款方開具發票。

　　（2）開具發票應當按照規定的時限、順序，逐欄、全部聯次一次性如實開具，并加蓋單位財務印章或發票專用章。

　　（3）使用計算機開具發票，須經稅務機關批準，并使用稅務機關統一監制的機外發票，開具后的存根聯應當按照順序號裝訂成冊。（4）發票限于領購的單位和個人在其所在的省、自治區、直轄市內開具；超出此范圍經營的，應當開具經營地的發票。省、自治區、直轄市稅務機關可以規定跨市、縣開具發票的辦法。

　　（5）開具發票的單位和個人稅務登記內容發生變化時，應當相應辦理發票和發票領購簿的變更手續；注銷稅務登記前，則應當繳銷發票領購簿和發票。

　　二是對于取得發票單位和個人的要求：

　　（1）所有單位和從事生產、經營的個人，在購買商品、接受服務以及從事其他經營活動支付款項時，應當向收款方取得發票，但不得要求變更品名和金額。

　　（2）對于不符合規定的發票，不得作為報銷憑證；任何單位和個人有權拒收。

　　三是用票單位和個人應當按規定保管發票。開具發票的單位和個人要建立發票存放和保管制度，設置發票登記簿，并定期向稅務機關報告發票使用情況；已開具的發票存根聯和發票登記簿應當保存5年，保存期滿報經稅務機關查驗后銷毀。

　　四是禁止任何單位和個人倒買倒賣發票、發票監制章和發票防偽專用品；未經批準不得跨規定使用區域攜帶、郵寄、運輸空白發票。禁止攜帶、郵寄、運輸空白發票出入境。

　　八、發票的檢查

　　發票檢查是稅務機關依法對印制、使用發票的單位和個人執行發票管理規定情況的監督活動，是發票管理制度的有機組成部分。它對于保證印制、使用發票單位和個人嚴守發票管理規范，維護經濟秩序和稅收秩序具有十分重要的意義。《辦法》不僅明確了稅務機關的發票檢查權，而且使之具體化、規范化，以確保發票檢查權的行使和對被檢查人合法權益的保護。

　　一是明確稅務機關在發票檢查中的權力和職責。稅務機關在發票檢查中可以行使以下權力：

　　（1）檢查印制、領購、開具、取得和保管發票的情況；

　　（2）調出發票查驗；

　　（3）查閱、復制與發票有關的憑證、資料；

　　（4）向當事各方詢問與發票有關的問題和情況；

　　（5）在查處發票案件時，對與案件有關的情況和資料，可以記錄、錄音、錄像、照相和復制；

　　（6）對被檢查人從境外取得的與納稅有關的發票或者憑證有疑義的可以要求其提供境外公證機構或者注冊會計師的確認證明。

　　稅務機關在進行發票檢查時應當履行以下職責：

　　（1）檢查人員進行發票檢查時，應當出示稅務檢查證；

　　（2）需要將已開具的發票調出查驗時，應當向被檢查人開具發票換票證。需要調出空白發票查驗時，應當開付收據；經查無問題時應當及時退還。

　　二是規定被檢查人在發票檢查中的義務：

　　（1）接受稅務機關依法進行的檢查，如實反映情況，提供有關資料不得拒絕、隱瞞；

　　（2）提供境外公證機構或注冊會計師的發票或者憑證確認證明；

　　（3）收執發票或發票存根聯的單位，要如實填寫稅務機關發出的發票情況核對卡，并按期報回。

　　九、發票違法行為的處罰

　　發票違法行為是違反發票管理制度應受法律制裁的行為。《征管法》第48條規定，非法印制發票的，由稅務機關銷毀非法印制的發票沒收非法所得，并處罰款。《征管法實施細則》根據這一規定精神對為納稅人、扣繳義務人提供發票，導致未繳、少繳稅款或者騙取出口退稅款的，明確“稅務機關除沒收非法所得外，并可以處未繳、少繳或者騙取的稅款一倍以下的罰款”。《辦法》在《征管法》及其細則的基礎上，進一步具體規定了對發票違法行為的處罰——

　　一是對有以下行為之一的單位和個人，稅務機關可責令其限期改正，沒收非法所得，并可以處以1萬元以下的罰款：

　　（1）未按照規定印制發票或者生產發票防偽專用品的；

　　（2）未按照規定領購發票的；

　　（3）未按照規定開具發票的；

　　（4）未按照規定取得發票的；

　　（5）未按照規定保管發票的；

　　（6）未按照規定接受稅務機關檢查的。

　　有上述兩種或者兩種以上行為的，可以分別處罰。

　　二是對非法攜帶、郵寄、運輸或者存放空白發票的，由稅務機關收繳發票，沒收非法所得，可以并處1萬元以下的罰款。

　　三是對私自印制、偽造變造、倒買倒賣發票、私自制作發票監制章、發票防偽專用品的，由稅務機關依法予以查封、扣押或者銷毀，沒收非法所得和作案工具，并處以1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　十、新舊法規的銜接

　　根據《辦法》的規定，財政部1986年頒布的《原辦法》和原國家稅務局1991年頒布的《原規定》，從《辦法》發布之日起廢止。對于《辦法》發布之后正在處理或者新發現的以前的發票違法案件和違法行為的處理，原則上適用《原辦法》、《原規定》。但是，為便于操作，凡屬于辦案、復議等程序方面的規定，一律適用《辦法》及其《細則》。

　　總之，《辦法》是我國發票管理的基本法規，是維護社會主義市場經濟秩序和稅收秩序的重要法律武器。各級稅務機關要認真組織稅務人員學好、用好《辦法》；同時，要向社會廣為宣傳，以取得各方面的理解和支持，使《辦法》在促進具有中國特色社會主義市場經濟體制的建立與完善中發揮應有的作用。