李金華審計長曾指出：“目前，審計工作中存在的問題還很多。最大的問題是，審計任務繁重與審計人員自身力量不足之間的矛盾。審計力量不足不僅僅是數量意義上的問題……更重要的是審計資源沒有得到充分利用。”可以預見，隨著社會經濟的持續高速發展，審計機關的任務將日益繁重，審計力量不足的矛盾也將日益突出。緩解矛盾的出路，就在于整合資源，充分發揮社會審計力量的作用。本文結合基層審計機關實際，對組織社會審計力量的可行性、必要性及其方法途徑等問題進行粗淺的探討，旨在整合社會資源、擴展審計功效。

　　一、組織利用社會審計力量的必要性與可行性

　　審計機關作為政府的職能部門，肩負著政府宏觀監督的職能，對財政性資金的使用和效果以及關系到人民群眾切身利益的各項基金的運行安全負有監督職責。李金華審計長曾指出“審計不能包打天下”，作為國家財產的“守護神”，審計機關的基本職責是“摸清家底，揭露問題，促進發展”，這與審計法關于“真實、合法、效益”的審計定義是一致的。但是，國家審計對象約有百萬之多，資產規模極為龐大，要有效履行三項基本職能，困難是不言而喻的。

　　隨著法制社會的不斷建立與完善，民眾的法制意識不斷增強，參與政務管理、維護合法權益的意識越來越強，對審計監督的期望值也越來越高。因此，審計工作面臨各方面的壓力，任務越來越重。在資源有限的情況下，審計監督面臨嚴峻的挑戰和發展機遇。

　　目前，基層審計機關的現狀：

　　一是審計力量不足嚴重制約審計作用的發揮。統計資料顯示：省轄市審計機關審計人員編制大多為50--80人，縣級審計機關一般編制為25—30人，城區審計機關則只有6—8人。扣除領導干部和綜合部門人員，一線審計人員僅占一半。市級審計機關每年審計項目一般在80至120個之間，審計資金總量達200多億；縣級審計機關每年審計項目一般在50至80之間，審計資金總量達60多億；城區審計機關每年審計項目一般在15至25之間，審計資金總量達10多億。除此之外還要承擔大量政府交辦任務，行使相應公共職能。基層審計機關如同高速運轉的機器，審計人員常年處于滿負荷運轉狀態。

　　二是知識結構不合理與審計發展要求不相適應。在現代社會，審計工作的綜合性更加突出，涉及政治、經濟、文化、社會等各個領域，涵蓋法律、金融、建筑、環保等多方面的專業知識。面對繁重的審計任務，審計機關往往難以開展相應的交流培訓，難以保證審計人員及時集中學習新知識、新技術、新方法，致使審計人員在業務上只能“吃老本”，基礎業務知識薄弱，綜合分析能力欠缺，知識結構不盡合理的現象比較普遍。另外，由于歷史的原因，基層審計人員往往出身財會專業，視野相對狹窄，知識相對單一，業務水平亟待提高。

　　由此可見，目前基層審計機關的審計力量的數量與質量狀況已成為制約基層審計機關發展的“瓶頸”，在整體上不僅嚴重制約審計工作的自身發展，而且嚴重制約了審計機關為地方經濟建設保駕護航功能的發揮。因此，審計部門如何從單一的、微觀的財務收支審計業務中“解放”出來，突破瓶頸，轉變職能，更多地圍繞政府和社會公益性、保障性資金（基金）的管理及使用效率，提供宏觀決策，促進政府及部門加強管理，完善制度等方面發揮作用。按照目前國家機關機構改革的要求，審計機關大幅度的增加編制，顯然是不可能的，完全依靠自身力量去完成審計任務，既無審計力量也無知識儲備。而社會蘊藏著巨大的審計力量，無論是專業人才，還是技術經驗等都可以滿足國家審計各方面的需求。基層審計機關完全可以不求所有，但求所用。因此，組織利用社會審計力量開展審計工作正是解決這一難題，突破瓶頸制約的有效途徑，不僅必要，而且可行。

　　二、組織利用社會審計力量的方法與途徑

　　在國外，將審計項目外包給具有資質的中介組織實施，或聘請專業人士參與審計工作早已是一種普遍作法。如美國洛杉磯聯合學區審計辦，由于每年基本建設投資的項目較多，而審計人員有限，他們主要是聘請注冊會計師來做，簽定合同后，按小時或按工程量付費，但審計報告由會計師事務所單獨出，向社會公布，承擔審計風險，而審計辦則實施全過程的審計質量監督控制，以保證其工作質量符合審計部門的要求。新西蘭的效益審計經驗告訴我們，僅憑會計技術不能充分實施效益審計，采用聘請顧問的方式，把非會計人員引入審計小組，審計人員在計劃階級中便可得到顧問的咨詢，這樣，更有利于在編寫審計報告中得到幫助。聘請的顧問一般來自公營部門和私營部門的管理當局。

　　在我國，組織社會審計力量開展審計的做法正在一些地方積極償試，所取得行經驗也日臻成熟，并具有推廣應用價值。現階段可供基層審計機關組織利用社會審計力量選擇的方式主要有：

　　一是特需聘用法。審計機關遇到專業性比較強，又不是經常審的項目，可根據審計工作涉及的專業領域，采用聘請相關專家或臨時調用技術力量的方法進行審計。專家或調用的專業人員應具備與承辦任務相適應的專業技能和資質，在本行業具有一定的權威性和信譽度。專家可常年接受審計部門的業務咨詢，可被邀請參與審計項目，可參加有關會議，發表意見，幫助審計部門對某些特定事項進行專業判斷。此辦法可解決審計機關專業人材缺乏的問題，比較適合績效審計、環境審計及對特殊行業的審計等專業要求高的項目。

　　二是定向委托法。審計機關與中介機構合作多年，已掌握了部份信譽高、質量好、配合默契、有專業特色的中介機構。審計機關可根據項目要求，定向指定相應的中介機構，采用全權委托的方式，將審計項目交與中介機構實施，由中介機構向審計機關出具審計報告，審計機關與中介機構之間是一種契約關系。此辦法程序簡單，方法靈活，可解決審計機關人員少任務重的問題，主要適合時間要求緊、工作量比較大、專業要求比較特殊的項目。

　　三是協審組織法。以國家審計為主，采用審計機關牽頭，參審人員完成基礎核實工作，國家審計人員擔任審計組長或主審，要審計過程中做好統一協調把關工作，最后由審計機關出審計報告的方式。此方法從單槍匹馬搞審計轉到既依靠自身力量，又充分發揮社會中介機構在審計中的作用，做到以我為主，優勢互補，比較適合政府公共工程審計、財務收支審計等項目。

　　四是公開招標法。對中介機構的選擇，引入招投標機制，通過招投標方式，讓技術力量強、實踐經驗豐富、社會信譽好的中介機構參與審計。這種方法可以較好地促使中介機構考慮政府委托人的目標，約束中介機構的行為偏差，也能節約政府部門的監控成本。適合政府公共工程審計、財務收支審計、績效審計等項目。

　　組織社會審計力量開展審計的方法多種多樣，但對中介機構選擇的評定標準，不能簡單的只從有否違紀記錄、納稅情況、辦公場所、從業人員數、注冊資金、成立時間等表面情況去審定，往往不能保證參審人員質量，不能保證審計質量，容易導致審計風險。

　　三、組織利用社會審計力量的難點和風險

　　組織利用社會審計力量開展審計，有利于審計機關在更多的領域發揮作用；有利于推進審計機關創新管理，提高工作效率；有利于審計人員學習新知識，研究和解決新問題，提高服務宏觀質量。但組織利用工作并非易事，面臨許多困難和風險，組織者要有所預見，有所關注。

　　1．關于經費問題。今年，審計署、財政部聯合下發了審辦發[2007]41號文件，就如何切實保證地方審計機關經費問題作了進一步明確，并指出，地方審計機關根據同級黨委、政府交辦的經濟責任審計和投資審計等任務的情況，按照同級財政部門預算編制的有關要求，可向同級財政部門申請必要的聘請外部人員和專家經費。審計署雖然幫助各級審計機關在經費上爭取到了財政的支持，但在實際執行中仍存在一些問題，需要加以研究解決。

　　一是標準的問題。目前組織利用社會審計力量方式很多，審計項目的工作量、難易程度不一，參審人員的專業、層次、酬金存在差異，制定付費標準有一定的難度。

　　二是預算的問題。目前審計機關執行部門預算制度，在每年10月份左右就需對下年度經費安排進行綜合預算。但組織利用工作由于存在很多不確定因素，很難測算下年度有多少個項目需組織社會審計力量，工作量是多少，需支付多少費用。因此，對組織利用社會審計力量開展審計所需經費難以預算。

　　三是經費保障的問題。基層審計機關尤其是經濟欠發達地區的縣級審計機關的審計工作經費比較緊張，甚至有的難以維持正常工作，對組織利用社會審計力量經費更是無法保證。

　　2．關于質量控制問題。目前的中介市場良莠不齊，社會審計人員長期遵從的行業準則、作業習慣等與國家審計的要求存在一定差異，基層審計機關在組織利用社會審計力量時，應注重防范審計風險。

　　一是審計質量控制方面。國家審計在審計過程中有一套嚴格的程序和規范要求，中介機構在實施審計時不習慣按國家審計工作程序和作業規范進行操作，參審人員對執行國家審計規范往往不到位，有的由于參審人員經常變動，對審計規范不了解，有可能造成審計風險。

　　二是審計重點把握方面。中介機構看問題的角度往往比較狹窄，存在著“就審計而審計”的觀念，抓不住審計重點，要么眉毛胡子一把抓，要么撿了芝麻丟了西瓜。不注重對管理中存在的問題進行分析，不注重發現的案件線索。有些中介機構拿到工程項目后，通常將土建、安裝、水電、裝修、附屬等進行分塊審核，包干到人，各自為戰，沒有人總體把關，復核工作形同虛設，容易導致質量缺陷。

　　3．關于人員管理問題。國家審計人員是國家公務員，擔負著為國家、為社會公眾提供高質量的、可以信賴的審計信息、揭露違法違紀事件、保障國家經濟穩定安全運行的神圣職責。審計人員素質的高低，特別是職業道德素質、廉潔從業水平的高低，是影響審計工作質量的關鍵。而組織利用社會審計力量，由于人員管理模式不同，質量要求不同，執業規范不同。因此，決不能忽視對參審人員現場管理。

　　中介機構人員管理松散，流動性大，國家審計任務與其自身業務存在矛盾，參與審計的人員遠遠低于投標承諾投入的人員，有的隨意變更參審人員，有的還聘請臨時人員參與審計，造成審計進度難以保證，審計效率不高。

　　此外，中介機構是以盈利為目的的，因此往往只注重業務的盡快完成，對審計質量的要求不高，對審計反映問題的深度不夠。參審人員往往就事論事，透過現象分析問題本質不夠，為宏觀決策、加強管理提出科學的、高層次的建議不夠。

　　上述難點與風險，我們認為是基層審計機關組織利用社會審計力量的難點，也是重點，只要我們積極做好深入細致的工作，就能化被動為主動，就能更好地利用社會審計力量為國家審計服務。

　　四、組織利用社會審計力量的管理制度與措施

　　李金華審計長曾強調：“引進會計師事務所我們必須抓住幾條，一條就是信譽高的、業績好的，第二個，引進來以后，他必須按我們的審計標準，按照我們的審計程序去進行審計”。審計署頒布《審計機關審計項目質量控制辦法》后，對我們如何科學有效的規避審計風險，保證審計質量也有著極大的啟發。在實踐中，基層審計機關在組織利用社會審計力量時應大膽探索，大膽創新。對經費的問題應積極爭取當地政府和財政部門支持，對委托經費的來源，支付標準等內容作出規定。同時對組織社會審計力量開展的審計項目應加強計劃管理，對所需力量、專業技能要求以及所需的經費要精心策劃和安排。對管理中存在的難點及風險，基層審計機關應建立健全相應的管理制度，以促進組織利用社會審計力量參與國家審計工作的規范化。

　　一是建立定期培訓制度。為保證審計質量，防范和降低審計風險，規范參審人員行為，讓參與項目審計的單位和個人了解、接受、執行審計質量控制、管理與審計紀律的要求，基層審計機關應定期對中介機構參審人員進行培訓。中介機構執業人員只有經過審計機關統一組織的國家審計規范培訓，取得合格證書后才能參與國家審計項目。培訓內容可包括：國家審計準則、國家審計紀律、審計職業道德及其他參審要求等。同時，可對培訓人員建立個人培訓情況電子檔案，并根據形勢發展及法律、法規變動情況，適時對參審人員進行后續培訓。通過培訓，達到審計管理規范有序，審計質量真實可靠，審計紀律落實到位，審計資源優化配置，監管機制行之有效的目標。

　　二是建立質量信譽機制。質量是國家審計的命脈，也是中介機構質量信譽的根本，基層審計機關應對中介機構參與國家審計的質量及國家審計規范執行情況進行評估，在媒體上定期公布中介機構參審質量較好或審計質量信得過的中介機構名單，建立與形成這樣一種機制，讓質量信譽可靠單位，得到政府和社會的認可，讓講質量、講信譽、守紀律、作業規范中介機構在與國家審計合作中獲益，讓協審的中介機構加強審計人員管理，珍惜自己的聲譽。同時審計機關應建立社會中介機構審計質量信譽資料庫，把各單位參與的項目、投入力量、審計質量、審計紀律執行、被審計項目在社會的反響等必要數字資料進行管理。

　　三是建立競爭淘汰機制。對參審的中介機構及其參審人員的不良行為予以記錄。凡參審機構或參審人員涉及不良記錄的，停止相關審計業務，通過再次培訓，恢復協審資格。恢復資格后再次出現不良記錄的，終身取消其參審資格。參審中介機構或參審人員發生情節特別嚴重、影響惡劣的不良行為，不受次數限制，直接取消其參與國家審計資格。

　　四是建立責任追究制度。對參審中介機構及其參審人員被發現有違反國家審計準則、審計紀律、職業道德及參審要求等不良行為的，取消參審資格，并向有關行業主管機構建議吊銷其相關執業資格，觸及法律的移送司法機關依法查處。

　　五是建立審計質量督查制度。審計機關應適時對參審質量進行抽查、復核、評估，形成完備的質量評估體系。對在審計年度內完成參審項目的中介機構，通過中介自評、審計組初評、審計機關考評的三級考評程序，具體從參審中介的組織管理、工作進度、審計質量、職業道德等方面進行量化打分，考核評估結果一定范圍進行公布，以考核評比優劣，以考核促進質量管理。