一、金融危機的產生及其原因

　　（一）金融危機簡述

　　2007年最先爆發于美國的刺激住房抵押貸款危機迅速蔓延和深化，極大的沖擊了全球實體經濟，世界各國經濟發展出現了整體性的滑坡。追其根源，美國從2000年持續至2004年的低利率政策導致了房地產行業的繁榮，也推動了次級住房抵押貸款市場的過度競爭和相關刺激抵押貸款衍生品的出現。次級房貸操作過程是，金融機構通過向還款能力一般（甚至較差）的客戶提供浮動利率的抵押貸款，再將該類高風險貸款以住房按揭貸款證券化的方式、甚至以高金融杠桿的方式（如債務擔保證券）出售給其他投資人，從而實現了金融風險的轉移和擴散，并通過杠桿效應得到放大。

　　但2004年至2007年，美國政府為應對通貨膨脹等問題連續數次加息，使許多次級抵押貸款的借款人陷入資不抵債的困境。加之美國金融監管當局放松監管，尤其是放松對高風險的金融創新監管，導致貸款違約率持續上升，美國最大的兩家住房抵押貸款機構相繼被政府接管。高度的全球經濟一體化和美國在世界經濟發展中的核心地位，使得金融危機迅速蔓延至其他國家，并逐漸侵蝕實體經濟，引發了失業、股市低迷、經濟衰退，全球經濟陷入蕭條。

　　（二）金融危機原因

　　分析美國爆發金融危機的深層次原因，主要有以下幾點

　　1、虛擬經濟與實體經濟脫離

　　虛擬經濟是一個涵蓋金融業的概念，虛擬經濟產生于實體經濟發展的內在需要，并以推進實體經濟的發展為基本目的，虛擬經濟和實體經濟應該是互相促進、互相制約、互相平衡的。全球大量資金涌入美國，造就了美國金融業的繁榮，也為美國實體經濟的發展提供了便利條件。然而，過去數年中，金融資產和金融交易活動成倍增長，金融資產規模增長遠遠超出實體經濟的增長，國際資本流動的增長遠遠高于貿易的增長，虛擬經濟的過度繁榮動搖了實體經濟正常運行的秩序和信用基礎。經濟虛擬化程度不斷提高，致使過度信用透支和濫用金融權利問題日益凸顯。

　　2、未正確處理好金融創新和金融監管的關系

　　所謂金融創新是指金融業務各種要素的重新組合，表現形式有金融機構、金融業務、金融工具、金融制度等的創新。金融創新在轉移分散風險的同時，帶來了新的金融風險，也對金融監管提出了更高的要求。金融創新是金融發展的動力，但要發揮好這把“雙刃劍”的作用，就必須利用金融監管將其規范化。然而，美國存在多種類型和多種層次的金融監管機構，隨著金融創新的發展和風險的快速傳遞，這種監管體制無法全方面監督風險。

　　3、美國的過度消費和其他國家的過度儲蓄

　　長期以來，美國國內儲蓄一直處于較低水平，對外經濟貿易長期逆差。而中國、日本等國家則是高額儲蓄，長期貿易順差，積累了大量美元儲備。過度儲蓄的深層次原因是全球有效需求的不足和生產能力供應過剩，也就是說充足的儲蓄資金找不到合適的投資項目。于是，其他國家的儲蓄回流到美國，使美國長期利率保持在降低水平，促使受利潤驅動的投資者購買越來越多的金融產品，而美國金融系統沒有控制風險并引導資金流入高收益經濟領域中，并為此付出了沉重代價。

　　二、金融危機對經濟安全的影響

　　（一）對美國經濟的影響

　　起源于美國的金融危機在迅速波及世界各國的同時，也給美國本土經濟的發展帶來了一系列不利影響，導致了金融市場的震蕩和房地產市場的衰退。從金融經濟層面上看，2008年起，華爾街主要投資銀行陸續被收購或者轉型為銀行控股集團，以投行業務為代表的傳統意義上的“華爾街”從此消失。美國銀行業的破產速度創下了1992年以來的最高水平，2009年美國破產銀行總數達140家，美國政府認為有超過700家的銀行存在嚴重的經營困境。同時，股市震蕩使大量上市公司市值大幅縮水。這對于一直以來靠著強大的金融經濟支撐經濟發展的美國來說，負面作用是極其巨大的。從實體經濟層面上看，作為金融危機的源頭，美國房地產市場經歷了十多年來最嚴重的衰退，據美國商務部2010年3月份發布的數據顯示，美國2010年2月份新屋開工數較1月份下降5.9%，創下近期的最大降幅。

　　（二）對我國經濟的影響

　　在世界各國實體經濟大幅下滑的背景下，我國經濟自然也不能獨善其身，2008年我國經濟增長率從13%下降到9%，一年間下滑4個百分點，這是近年來罕見的。這次金融危機對中國的影響是多重的，直接影響到中國持有的美元資產縮水、海外投資虧損、出口下降。市場需求不足、成本上升、效益下滑，已影響到企業的投資意愿和能力，進而制約消費增長。目前，實體經濟中的房地產、鋼鐵、電力、汽車、有色化肥等重要行業均出現大幅下滑甚至虧損。沿海發達地區的中小企業更是紛紛陷入困境甚至出現倒閉。

　　在這場危機中，我國經濟發展中的矛盾也進一步顯現出來。一是經濟增長方式存在問題，中國經濟發展過于依賴投資和出口。作為中國經濟發展三駕馬車之一的出口是經濟增長的主要動力，在國際金融危機背景下，國際市場有效需求普遍下降，出口大幅下降，拖慢了國民經濟增長。據國家統計局數據顯示，2009年全年貨物出口比2008年下降16%，拉低了去年GDP的總體增長水平。二是金融業發展滯后于實體經濟的發展。目前，我國持有8890億美元美國國債，為美國最大債權國。至2009年末，外匯儲備達23992億美元。一方面多余的資金在美國這樣一個經濟增長緩慢且資產泡沫明顯的國家尋找投資機會，另一方面，我國每年還要引進大量的國外直接投資項目，支付高額資本報酬給外國投資者。三是金融監管方面仍存在一些問題。我國現有的金融監管責任主體是“三會一行”（銀監會、證監會、保監會、人民銀行），這種監管體系不能有效監督金融行業，防范金融風險，原因主要有以下幾方面：我國金融監管一直以來依靠自上而下的行政管理，缺乏有效的法律手段，依法監管不到位；銀監會與央行職責分工并不明晰，影響職能發揮，存在各自為政的現象；金融監管和控制手段遠遠落后于金融創新趨勢，不能緊跟金融創新工具進行有針對性的監管。

　　三、應對金融危機的措施

　　（一）美國應對金融危機的經驗

　　美國是這次金融危機的起源地，也是最早采取措施應對金融危機的，其應對措施大體上經歷了四個階段：

　　1、為應對次貸危機和經濟滑坡，于2008年2月13日通過了《2008經濟刺激法案》，主要包括貸款政策（提高貸款上限）和稅收政策（減稅規模達1680億美元）。

　　2、為應對2008年8、9月份金融形勢的惡化，通過了《2008年緊急經濟穩定法案》、《2008能源促進與（優惠）延長法案》和《2008延長稅收（優惠）和最低選擇稅減免法案》，推出了約7000億美元的金融救援計劃（收購不良資產）和1100億美元的減稅計劃。

　　3、2009年2月13日，通過了規模約7870億美元的財政刺激方案《2009美國復興與再投資法案》。主要通過擴大公共基礎設施投資、給居民和企業減稅來鼓勵投資和消費，刺激經濟復蘇。

　　4、為控制財政赤字規模，2010年財政年度（2009年10月1日至2010年9月30日）預算案中，提出壓縮部分政府開支和對高收入者和大企業增稅計劃。

　　美國應對金融危機的做法，主要有兩個特點：一是圍繞刺激經濟增長的核心目標，通過促進投資、刺激需求和創造就業三個方面作為政策實施的著力點。二是財政政策和貨幣政策相結合。除積極運用貨幣政策維護金融市場秩序外，采取有針對性的刺激經濟增長的一攬子財政政策，特別是稅收政策，減稅措施幾乎成為不可或缺的組成部分。

　　（二）我國應對金融危機的措施

　　我國降低金融危機給經濟發展帶來的不良影響的政策導向是非常明確的，即處理好經濟平穩較快發展，結構調整、轉變發展方式和管理通脹預期三者之間的關系。自從去年年底開始推行“雙松”政策，并推出了一攬子經濟刺激計劃，旨在出口馬車失靈時，依靠加大投資和擴大消費來推動經濟增長。具體的講，主要包括以下內容：

　　1、積極的財政政策

　　財政部副部長丁學東指出，積極財政政策可以概括為“三加一減一優化”。“三加”是指擴大政府公共投資，增加對低收入群體的補貼，大力支持科技創新和節能減排；“一減”是指實施結構性減稅政策；“一優化”是指調整財政支出結構，向保障和改善民生傾斜。為刺激內需增長，國務院擬在2010年之前投資4萬億元用于鐵路、公路等基礎設施和節能環保、社會保障等民生工程的建設。“結構性減稅”是積極財政政策的重要組成部分，從拉動內需效果上看，減免稅種首推增值稅，2009年起全面實施的消費型增值稅，允許企業抵扣其購進設備所含的增值稅，促進企業增加自主創新和技術改造投入，據測算，僅該項減稅措施就可以減輕企業年稅負約1200億元。其他的減稅措施還包括統一取消和停征100項行政事業性收費、調整部分產品出口退稅率、降低證劵交易印花稅等，預計這些措施將減輕企業和居民負擔3800億元。

　　2、適度寬松的貨幣政策

　　為減少信貸緊縮對經濟的負面影響，2009年我國制定了寬松的貨幣政策，有效刺激經濟增長的同時使信貸高速增長，增加了通貨膨脹的壓力。今年以來，貨幣當局及時調整思路，采取了一系列有針對性的組合措施。1、2月上調存款準備金率，凍結了6000億元資金；2010年全年新增貸款目標定為7.5億元，對銀行信貸投放節奏進行靈活控制。

　　四、金融危機背景下對國家審計的需求

　　（一）對國家審計工作的要求

　　當前，金融危機給中國帶來的不良反應遠遠沒有消除，我國經濟社會正處于經濟結構調整期、資源環境改變期、社會矛盾凸現期和各項改革攻堅期，影響發展的體制機制障礙依然存在，改革攻堅面臨深層次矛盾和問題。這些都對審計工作提出了新的更高的要求。作為國家經濟社會健康運行的“免疫系統”，首先必須充分發揮預防功能，及時發現苗頭性、傾向性問題，及早感受風險，提前發出警報，起到預警作用。其次必須充分發揮揭露功能，審計的首要職責是監督，必須嚴厲查處違法違規、經濟犯罪等危害國家安全的行為，必須揭示體制障礙、制度缺陷、機制扭曲和管理漏洞，以保護經濟社會運行的安全健康。最后必須充分發揮抵御功能。審計不僅要揭露問題，更要對產生這些問題從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢，進行深層次分析、揭示和反映。促進體制改革、健全法治、完善制度、防范風險，提高經濟社會運行質量和績效，增強經濟社會運行的“免疫力”，推動經濟社會全面協調可持續發展。

　　金融危機爆發以來，從審計署到各級地方審計機關，都緊緊圍繞應對國際金融危機、促進經濟平穩較快發展這條主線開展審計工作。審計署組織了國際金融危機對我國商業銀行和實體經濟影響的審計調查、金融危機對地方財政收入狀況的影響、中央企業從事金融衍生品業務情況、中小企業扶持政策落實情況等審計調查。審計機關加強了對4萬億投資項目的跟蹤審計和對民生工程的審計監督。圍繞應對金融危機相關政策措施的審計成效顯著，如審計署通過審計提出的地方配套資金未完全到位、進展緩慢、扶持中小企業政策措施未落實到位等問題，引起了國務院高度重視，發改委和財政部制定了《關于進一步加強擴大內需中央投資項目管理有關問題的緊急通知》，要求確保項目100%開工建設、地方配套資金100%落實和檢查發現的問題100%整改到位。

　　（二）我國國家審計存在的問題

　　1、審計監督覆蓋面不全

　　長期以來，國家審計主要以財政資金為主線，圍繞政府部門、國有企業等與財政資金往來關系比較密切的單位進行審計監督。近幾年，還把領導干部經濟責任、專項資金使用績效等內容列入了審計范圍，但整個國民經濟運行中仍有一些環節是國家審計無法觸及的。在金融危機的特殊時期，審計監督覆蓋面不全的缺陷更為明顯，如對非國有控股金融機構和外資銀行的審計沒有法律依據，對保險、證券業務未納入常規審計，加大了審計預測國家金融體系風險、提出預警信息的難度。審計力量的不足和審計人員知識結構的不合理，導致不能應審盡審，縮小了審計的監督面。

　　2、審計機關獨立性不夠

　　我國國家審計現行的行政型模式，能夠較好的保障審計機關獨立行使審計監督權。地方審計機關在業務上對上一級審計機關負責，更多的是對本級政府負責。審計機關作為執行機關的組成部門去監督執行機關自身，力度肯定會受到一定的影響，特別是地方政府有些行為與法律法規相違背時，地方黨委和政府出于自身利益考慮，會對審計施加壓力，進而影響審計的獨立性，降低審計監督效果。多年來，審計署特派辦所查出的單位違紀金額都高于地方審計機關所查出的單位違紀金額，最低27倍，最高則達113倍，直觀的揭示出，地方政府對審計獨立性的負面影響。

　　3、應對金融危機政策效果揭示不夠

　　中央制定的一系列應對金融危機的政策涉及多個領域、多各行業，可以說是政府給中國經濟發展打的“強心劑”。但是不同地區、不同行業、不同領域對政策的消化、落實是不一樣的，各種政策之間也可能也會有相互制約、此消彼長的關系。因此，應對金融危機這一系列政策的執行效果和制定政策的初衷肯定有所偏差，這就需要審計部門來檢查政策制定是否合理，政策效果究竟什么樣，驗證政策對我國經濟的刺激作用究竟有多大。如4萬億元的投資計劃大部分流入了鐵路、公路、機場這些“鐵公機”項目，通過基本建設拉動就業和消費，而對于醫療保障、生態建設等惠及民生方面的投入占比較小，這和政府制定政策的初衷是有所差異的，這就需要審計敢于直言、敢于獻策、敢于揭示。

　　五、進一步發揮審計免疫系統功能的途徑

　　當前，金融危機的負面影響還未消除，經濟增長方式轉型和結構調整仍處于關鍵階段，為了更好地發揮“免疫系統”功能，保證審計在應對金融危機中發揮更大的作用，在今后的審計工作中，可以從以下幾方面入手：

　　（一）加強審計機關獨立性

　　地方審計機關面臨著業務管理和行政管理的雙向領導，分別接受來自上一級審計機關和本級人民政府的指示，存在著發生矛盾的可能性。而系統內的垂直管理可以較好的解決這種矛盾，提高審計獨立性。例如省廳對地市、縣級審計機關垂直領導，在機構設置、人員編制、經費來源、領導干部職務任免等方面，一律按照下管一級的原則，實行分層領導，避免地方政府的干預和可能出現的財政預算經費牽制。

　　（二）全面開展績效審計

　　提高國家經濟運行質量是確保國家經濟安全運轉的重要組成部分，是鞏固和擴大國家經濟發展成果的核心部分。圍繞加快經濟發展方式由粗放型向集約型轉變的目標，全面開展績效審計和環境審計。《審計署2008年至2012年審計工作發展規劃》中提出，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。通過積極開展績效審計，加強對節能減排資金和節能減排政策執行情況的檢查，揭露“兩高一剩”高耗能產業資金投入情況，推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整政策落實。

　　（三）加大跟蹤審計力度

　　在國家發生的重大事件中，審計從來沒有缺席，在審計免疫系統功能理論的指導下，中國審計正為經濟社會健康安全發展全方位的保駕護航。應對國際金融危機一攬子計劃的實施中，審計機關將關口前移，集中力量開展了全過程跟蹤審計，把事先、事中、事后審計相結合，跟蹤審計監督資金使用情況，有效減少了資金使用過程中的違規和管理不規范情況。

　　今后一段時期內，繼續實施“雙松”政策，仍有大量資金會陸續投入，要繼續加強跟蹤審計，一方面，要注意對照宏觀調控政策的重點、方向和力度，加強對中央相關政策實施情況和效果、政府投資和新增貸款等情況的審計調查，檢查財政支出、政府投資和銀行貸款的結構和投向，關注政策執行中出現的新情況和新問題，及時提出對策建議，促進落實積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，促進提高政策的針對性和靈活性；另一方面，要加強對政府重大投資項目的審計監督，對特大投資項目實行全過程跟蹤審計，推動項目盡早建成并發揮效益。

　　（四）加強審計信息化建設

　　推進以數字化為基礎的審計信息化建設，有利于實現由單一的事后審計向事前、事中、事后審計相結合轉變；由單一的現場審計向現場審計與非現場審計相結合轉變；由單一的財務審計向財務審計與績效審計相結合的綜合審計轉變。以金審工程為依托，以創新審計方法和技術手段為基礎，在大力推廣計算機審計技術的同時，探索以在線審計、實時審計為特征的聯網跟蹤審計系統和信息系統審計。如金融業信息化程度較高，操作程序復雜，適合開展信息系統審計，縱觀國內外的金融案件，許多大案要案都涉及信息系統的問題。在金融審計中積極開展聯網審計，隨時監控財務信息和業務信息，適時關注增大金融風險的苗頭性問題，及時向政府決策機構發出預警信息。搞好審計數據庫的建設和應用，按照“審中建、建中審”的原則，加快專業審計數據庫的建設，并研究探索各專業審計數據之間的信息交換和共享。

　　（五）提高審計成果質量和水平

　　緊緊圍繞經濟社會發展中心，確定審計工作和審計成果的角度和著力點，不斷提升審計成果的質量、時效和高度，為政府決策和管理提供真實的信息和依據。提高審計成果的質量水平，必須注重加強綜合分析，提升審計成果的宏觀性、全局性和前瞻性。要從宏觀問題著眼，通過對多個單項審計情況，從多個角度、多個層面、多個時期進行分析，揭示和反映普遍性、傾向性和典型性問題，提出有針對性的、可操作的建議。如寬松貨幣政策到適度寬松貨幣政策的急轉彎，說緊緊得快，說松松的快，政策的不一致性本身就會對經濟發展產生阻力。那么對目前的經濟形勢來說，究竟多大的信貸規模是合適的，既能刺激經濟發展，又不會導致通貨膨脹，審計可以在已有的審計成果上提出專業的建議。這就要求我們必須加強對經濟社會發展實踐的熱點、難點和重點問題的研究，解決在實踐中提出的需要從理論層面回答的問題，只有這樣，才能充分發揮審計免疫系統功能，才能保障國家經濟安全，才能促進國家經濟又好又快發展。 （山東省審計廳：苗  娜）