2010年8月中旬，灌云縣審計局對本級政府債務進行了審計，通過審計調查與分析，地方政府性債務形成的主要原有三：

　　一是社會需求無限與地方財政可用資金不足的矛盾是推動地方政府舉債的根本因素。近年來，這個縣在社會各項事業建設方面取得了長足進步，但與經濟發展和人民群眾對公共產品的需要相比，仍有較大差距。隨著中央分稅制改革的不斷深化和省對市縣財政結算體制的連續調整，全縣地方財政可用財力增長緩慢，相對財力明顯減少，通過舉債的形式來加強基礎設施建設，形成了全縣政府性債務的不斷上升。

　　二是地方政府的財權與事權劃分不夠一致是推動地方政府舉債的內在因素。在現行財政體制和經濟發展狀況下，我國政府間的事權與財權劃分還缺乏法律的規范，其結果使得地方財力增長減緩的同時，地方政府職能和職責范圍并未隨之相應減少，且支出責任呈不斷增加趨勢，造成地方政府財政負擔日趨加重，預算內可安排建設的資金增長不快，地方政府的財力基本上用于保證工作人員的工資和政府及部門的正常運轉。地方政府為緩解發展、穩定與財力之間的矛盾，不得不通過銀行貸款、單位借款等各種融資手段來加快發展。

　　三是各級政府的政績考核是推動地方政府舉債重要因素。實行政績考核，是促進地方經濟社會實現較快發展的重要手段。各級政府現行的政績考核制度，重點是考核一個地方的經濟社會發展程度，如考核GDP總量、財政收入、招商引資等方面。但在實際考核過程中，未能有效地統籌考慮經濟社會發展程度與當地財力的承受程度，造成地方政府舉債規模不對擴大。