2006年10月，吉林省歷史上最大規模的城市棚戶區改造首期工程在通化竣工。

　　吉林是全國較早進行棚戶區改造的省份，更是在全國率先啟動城市棚戶區、煤礦棚戶區、林業棚戶區、農村泥草房和城市廉租房“五路安居”工程的省份。去年全省“五路安居”工程共投資298億元，開工建設總面積2889萬平方米。其中，城市棚戶區改造完成拆遷692.94萬平方米，廉租房開工建設394.77萬平方米，煤礦棚戶區改造開工建設229.17萬平方米，農村泥草房改造完成1527萬平方米，林業棚戶區改造完成203萬平方米。

　　“政府主導，市場化運作”曾是吉林也是東北棚戶區改造最大的“利器”，利用這一模式，吉林省在過去的四年中，全省僅城市棚戶區拆遷改造就達到4305萬平方米。但是，記者在采訪中了解到，隨著棚戶區改造的深入，市場化運作越來越艱難，吉林棚改進入了“啃骨頭”階段。

　　“政府主導，市場化運作”曾是棚改最大“利器”

　　最早提出“市場化運作”的是遼寧，當時提出的口號是“市場化運作，政府兜底。從2005年3月到2007年2月，遼寧對2000萬平方米的棚戶區進行改造，當時測算全省總投資需要近200億元，除國家支持和國家開發銀行提供的貸款外，有100多億元的缺口資金，最后都是憑市場化運作想方設法籌集到的。

　　吉林省從2006年開始大規模棚改，借鑒遼寧經驗提出“政府主導，市場化運作”的基本模式，核心是引入房地產開發企業，吸收社會資本進行投入。長春市對參與棚戶區改造的企業，政府在土地、稅收等方面給予了很多優惠政策，回遷房建設用地實行劃撥、行政事業性收費全免、經營性收費減半……棚改開始后一年半時間內，長春市僅為居住在棚戶區中的中低收入群眾劃撥土地建設回遷房、減免配套費用，政府就減少收益15億元。對于不同的地塊，根據其商業價值和拆遷難易程度不同，一些城市還采取了“一地一策”的辦法，充分調動開發商的積極性。長春市天富小區開發商在參與棚改過程中，主動讓利200多萬給回遷居民，以加快拆遷改造和新的商品房開發步伐。

　　市場化運作大大減輕了地方政府的資金壓力，加快了棚改進程。吉林省榆樹市是農業大市、財政窮市。在棚改中，他們采取“經營城市”的辦法，通過公開拍賣棚戶區的開發權，向開發企業融資。通過這種市場化運作模式，2007年榆樹共有7個棚改地塊確定了開發建設單位，2008年共確定了7個地塊的開發權。兩年共向開發企業融資10億元，有效破解了資金難題。

　　對商業價值小、開發商不愿開發的地塊，長春市采取土地收儲的方式，以“政府主導拆遷、出讓拆遷后的凈地、引入企業進行房地產開發、居民回遷”為主要操作模式，通過土地出讓的收益籌集棚改資金。近年來，每年通過招拍掛取得的土地收入都在數十億元以上。

　　市場化運作遭遇瓶頸

　　今年國家將啟動城市棚戶區改造和工礦棚戶區改造，并進行資金支持，吉林的干部既喜又憂。“經過這么多年的棚戶區改造，有商業價值，能夠進行市場化運作的棚戶區基本沒有了，余下的難啃的硬骨頭，”吉林住房和建設廳副廳長范強說。

　　長春市在棚改前期，采取的是“挑、選、收”的辦法，“挑”就是政府先將最有商業價值的地塊挑選出來，進行收儲，然后通過招拍掛取得土地收益，投入棚改：“選”就是由開發商在余下的地塊中挑選仍然有開發價值的地塊，在安置回遷居民的基礎上進行商業開發：“收”，就是沒人要的地塊由政府收回負責拆遷改造。近兩年間，長春市棚改基本轉為以土地收儲為主，因為有商業價值的地塊基本沒有了，開發商沒有“挑”的積極性。吉林省四平市則因為經濟欠發達，房價低，市場化運作很長時間都沒有開發商參與，最后采取了“開發商承建，政府回購”的模式。

　　而與這些中心城市相比，更難啃的骨頭是煤礦棚戶區。吉林省白山、遼源、通化等城市都是因煤而興，因煤而衰的資源枯竭型城市，去年國家批準支持吉林省10個煤礦棚戶區改造項目，白山市面積最大，拆遷面積205萬平方米，建設面積400萬平方米。據白山市住建局局長助理孔杰峰介紹，從2007年開始到現在，全市共完成新建面積100多萬平方米，進展很慢，主要困于資金和拆遷。孔杰峰說，國家對煤礦棚戶區改造的資金支持是確定的，由四方出資，國家和省里下撥資金各占15%多一點，百姓出資22.5%，余下部分全部由地方政府配套。按照國家的批復，白山市棚戶區改造需要投資40億元，國家和省里按比例應投入13億元，地方政府和老百姓需要配套27億元。“事實上，百姓的22.5%到位很困難，配套資金大多還要落到地方頭上”，孔杰峰說。白山財政狀況僅能維持“吃飯”而已，地方政府原寄希望于銀行貸款，但是近來國家收緊了房地產貸款項目，因此從銀行貸款很難。去年吉林省協調國家開發銀行貸款30億元，白山市爭取到2.8億元。也就是說，目前地方配套資金僅到位十分之一。

　　“與城市棚戶區不同，煤礦棚戶區多數依礦而建，位于市區的邊邊角角，或者遠離市區的溝溝汊汊中，面積小，地勢復雜，土地對開發商基本沒有吸引力，根本無法進行市場化運作。”孔杰峰說。白山市住建局負責全市5個煤礦棚戶區地塊，目前為止只有一個實行了市場化運作，而且開發商天天找政府，認為“算賬后合不上”。

　　通化、遼源等地情況與白山差不多。記者在通化市二道江區五道江鎮看到，這里大片的棚戶區都坐落在半山腰上。由于資源枯竭，企業破產，多數人生活困難，有近一半是低保戶。當地樓房的建安成本在每平方米1700元左右，但是市場上只能賣到700元，根本沒有市場化運作的可能。這樣的地塊，只能靠政府投入。

　　通化市二道江區人大副主任、棚改辦負責人周偉表示，當地有52萬平方米煤礦棚戶區和工廠棚戶區急需改造，如果兩年內完成這一計劃，“地方政府將背上2億多元的債務”。

　　“民生工作處處都需要錢，都需要地方配套，但是對吉林省大多數縣市捉襟見肘的地方財政來說，配套資金確實很難落實”，吉林省住房和城鄉建設廳副廳長范強表示，僅以廉租房為例，去年全省開工建設390萬平方米，市縣政府配套資金要40億元，地方財政壓力可想而知。

　　記者在采訪中了解到，盡管各地政府在棚改中采取“以免代投”的辦法，通過政策減免解決了部分資金問題，但是棚戶區改造“拆需要錢，建也需要錢”，資金的大頭仍需要地方政府真金白銀的投入。

　　創新理念千方百計破解資金難題

　　為了千方百計籌措棚改資金，吉林各級政府在千方百計加大財政摧投入的同時，近年來在實踐中也在不斷探索，通過理念和機制的創新破解地方配套資金不足的是難題。

　　2008年，吉林省結合自身實際，創造性提出廉租房共有產權模式，由政府和廉租住房保障家庭按出資比例共同擁有產權，增加了困難家庭的財產性收入，減輕了地方配套資金不足的壓力，擴大了保障覆蓋面。2009年，吉林又在全國率先實施“棚改解決廉租住房”，將棚改資金與國家廉租房補貼資金打捆使用，在城市棚戶區改造區域內，通過“拆一還一，適當擴大面積”的方式對符合廉租房保障條件的回遷居民一次性解決其住房困難問題，既推動了棚改進程，又加快了廉租房建設。2009年國家下達給吉林省廉租房任務394萬平方米，有216萬平方米廉租住房通過棚改方式得以解決。

　　據了解，針對吉林省棚戶區改造進入“啃骨頭”階段，市場運作難、資金短缺等問題，吉林省政府今年還將出臺《關于推進全省城市和國有工礦棚戶區改造的意見》等政策文件，進一步加大政策扶持力度。

　　通化市二道江區人大副主任、棚改辦負責人周偉建議，對于煤礦和工礦棚戶區改造，國家和省級政府還應進一步加大投入力度。這些地方居住的多是上世紀六七十年代入廠入礦的老工人，曾為國家做出過巨大貢獻。晚年時企業紛紛破產，生活陷入困境，解決他們的居住問題其實是在“為歷史欠賬買單”。

　　遼源市住建局副局長譚繼寶說，煤礦沉陷區改造比較順利，當時國家配套資金50%，省級政府配套20%，地方政府壓力比較輕一些；而目前煤礦棚戶區改造中兩級政府投入不足31%，大頭在地方政府。他希望國家能夠參照沉陷區改造政策對煤礦棚戶區和工礦棚戶區改造給予更大的優惠。

　　除了國家和省級政府的財政支持，住房公積金閑置資金也是大家關注的一個焦點。去年10月份住建部啟動了公積金閑置資金支持保障房建設試，吉林省社科院經濟所研究員李曉群認為，大量沉淀在賬戶上的閑置公積金，應該成為銀行貸款之外支持棚戶區改造的又一大主力，吉林省有條件的地方應該積極爭取參與試點。

　　“過去國家沒政策時我們都干了，何況現在國家有政策了？不管怎么難，我們都要積極爭取國家支持，讓更多的確良老百姓早日搬離棚戶區”，吉林省住宅和城鄉廳副廳長范強說。