哪里有風險，哪里就牢筑“防火墻”

     如何將企業管理手段嫁接到公共財政管理領域，有效防范財政資金運行風險？江蘇省南京市六合區探索用制度鎖定風險，建立財政內控機制，初步構建起了“權力制衡、權責一致、風險控制”的工作機制，為財政科學化、精細化管理探出了一條新路。

　　切入源頭，積極探索——風險管理移植公共財政

　　六合區是江蘇省會南京市的北大門，北接安徽省天長市，東鄰揚州市，南臨長江“黃金水道”，屬長江下游“金三角”經濟區。2002年5月，經國務院批準，原六合縣與原大廠區合并成立新的六合區。獨特的區位優勢，使六合區逐步融入南京市主城區，經濟社會加速發展，財政支出規模日益增大。但與此相伴生，防范財政運行風險，成為公共財政管理的盲點與難點，也引起了六合區財政人的思考。

　　“企業管理理念完全可以借鑒到公共財政管理中來。”六合區財政局局長楚琢玉說，“當內部控制和風險管理日益成為企業管理的重要內容和有效手段的同時，行政管理領域反應還不夠敏感，風險管理機制尚顯不足。”楚琢玉向記者透露了建立內控機制的動因，“不斷查處的腐敗案件，給我們敲響警鐘：內控缺失‘猛于虎’，強化內控勢在必行。”

　　在楚琢玉看來，內控建設是一項固根本、管長遠、保安全的基礎性工作，是防范財政資金風險的必然選擇。他認為，建立和實施內控制度，將財政工作的責任合理分解到每個具體工作崗位，責任到人到崗，可以形成職能清晰、權責明確、運轉高效、制衡有力的財政工作機制，全面防范和控制財政業務各環節風險。

　　也正是在這樣的思路指引下，從2007年9月開始，六合區財政局發揚首創精神，主動創新，積極探索，把企業管理手段嫁接到公共財政管理領域，把成本、績效、控制等理念貫穿基礎管理全過程。經過調研、論證、試點，以“清理職權→科學分權→排查風險→實時監控→完善制度體系→形成監控機制”的源頭防范風險工作模式輪廓逐漸清晰。

　　2009年3月，歷時一年半的實踐，經過幾易其稿，長達476頁、近30萬字的江蘇省縣級首個內控機制建設工作指導文件——《南京市六合區財政局內部控制制度》破繭而出。六合區區委書記李世貴在看到該文件后當即做出批示，稱區財政局一班人貼近實際，主動創新，建立財政內控制度，全面規范財政管理活動，在制度創新上做出了有益的探索，值得肯定和推廣。

　　權責一致，制衡有力——權力運行流程一清二楚

　　1項基本規范、15項科室職能、60項崗位職責、66項財政業務、66幅流程圖、410個風險點、410條風險控制措施、346張控制表——這一系列數字構建起了“權力制衡、權責一致、風險控制”的財政內控工作機制，為權力運行筑牢“防火墻”。

　　翻開六合區財政局精心編制的《內部控制制度》，記者看到，從部門預算、非稅收入資金收支計劃編制，到預算指標、國庫集中支付管理，從財政實撥資金、財政統一發放工資管理，再到財政總決算、政府性投資項目資金管理等，對這8個模塊均制定了相應的內控制度，對其業務節點定量化分析和風險點識別均做出了明確的規定。制度條文與圖表有機結合，形象直觀，通俗易懂，一目了然。

　　在業務流程分析表上，記者很快找到了預算指標管理的業務概述、政策依據和業務流程圖。流程圖上形象地畫出了“預算單位申請→業務科室初審→局領導復審→預算科總指標下達→業務科室明細指標下達→預算科指標登記”等6個業務節點流程。

　　制度建設始終是六合區內控機制建設的一條主線。楚琢玉告訴記者，基層財政部門受人手限制，往往一個科室只有2—3人，有的科室甚至對應省、市財政部門多個處室職能。對此，六合區財政局根據不相容崗位分離的原則，結合科室業務和工作流程，將全局15個科室劃分為60個不同崗位，根據崗位設置合理調配人員，各負其責、各司其職，確保做到授權、批準、業務經辦、資金撥付、會計記錄、稽核檢查等崗位分離，崗位之間權責分明、相互制約、相互監督，形成了有效的分工和制衡機制。

　　記者了解到，在內部制度建立過程中，六合區財政局不是直接根據現有業務流程進行風險識別和評估，而是針對每一項業務，從“應該怎么做”而不是“現在是怎么做”的角度，進行規范性分析，找出原有內部控制體系中存在的問題。在全面分析、審視和優化制度及流程的基礎上，再根據新的流程進行節點風險的識別與分析，確定與新流程相適應的風險應對策略和措施，并固化在具體的管理辦法、控制流程和實施細則之中，體現了流程優化再造與風險管理的有機結合。

　　“通過制定規范化、系統性的業務流程，使每個財政干部熟知各節點管理內容和要求，了解各環節風險點和控制措施，這樣可操作性很強。”六合區財政局國庫科科長陳寧康告訴記者。據他介紹，在實施國庫集中支付改革的初期，預算單位申報用款計劃的支付方式隨意性較大，財政部門在內控流程中設置風險點及控制措施，在審批流程中從源頭控制支付方式，在計劃審核過程中有據可依，有效地提高了直接支付的比例，加大了財政資金監督力度。

　　強化預警，實時監控——讓更多目光聚焦風險

　　在六合區采訪，記者深深感到，一個貫穿于權力運行全過程，崗位職權標準化、業務處理流程化、權力制約制度化的完整的實時監控鏈條已初步形成，正在不經意間改變著這座城市的投資理念。

　　寬闊筆直的雄州西路上，充滿著濃濃的現代化氣息，但六合區財政局經建科科長吳學昌感受到的卻是風景背后的“風景”。西部干線和雄州西路作為六合區重點市政項目，工程決算3.5億元。財政部門在對該項目進行節點風險識別與管理時，發現由于工程合同在簽訂時不夠嚴密，特別是在建設期及回購期利息計算比例上不夠明確。于是，財政部門主動與施工單位進行了溝通，經過艱苦談判，終于說服施工單位放棄了建設期和回購期近1500萬元的利息。

　　內控機制的功效由此可見一斑。馬鞍垃圾處理場屬政府投資項目，總投資5686萬元，一期工程3110萬元。在建設過程中，建設單位要求財政按投資額一次撥付到位，財政部門在收到資金撥付申請后，及時與建設單位溝通，堅持按招投標合同實行國庫直接支付，經財政審核后進行撥款。目前該項工程已基本完工，財政實際撥付資金2300多萬元，僅此一項有效防止沉淀財政資金810萬元。

　　據了解，在政府投資項目管理中，六合區財政局堅持從項目立項、招投標、項目施工、竣工驗收全過程參與，對重點項目成立財政審核監督小組，進行全過程跟蹤和監督。凡屬政府投資項目，在資金支付時必須按照單位申請、財政審核等程序進行辦理。其中，在資金撥付審核中，財政部門要對其風險點進行分析和識別，內容包括：建設項目是否符合年度投資計劃；是否按規定招投標；中標金額與合同標的是否一致；工程施工進度情況及工程變更是否真實；設備采購是否符合政府采購程序要求，等等。

　　在去年文明城市創建期間，六合區需采購14輛垃圾運輸車，由于時間緊，經區政府批準，由主管單位按規定實施部門集中采購。但在采購過程中，該部門只與一家供應商進行了談判，要求財政部門先撥付資金214萬元。在接到申請后，財政部門堅持要求該部門嚴格按規定程序辦理采購，經競爭性談判，實際中標價格只有189萬元。

　　職能清晰，責任到人——由“憑經驗”到“憑規范”

　　“作為一項創新工作，內控機制建設沒有既定的經驗和成熟的模式可循，因此，及時總結、提煉、固化實踐中已經初具雛形的好做法，形成長效工作機制，既是內控機制建設向縱深推進的內在要求，更是防范風險的基本要義。”楚琢玉在接受記者采訪時表示。

　　鑒于此，內控機制建設工作啟動伊始，六合區財政局就把構建內控長效機制貫穿始終，通過開展試點、培訓動員、業務梳理、初步設計、討論修訂、優化完善、全面實施等階段，把內控機制建設的成果在更多層面、更長時間、更大范圍內加以拓展和深化。

　　內部控制關鍵在于執行。六合區財政局為此專門制定下發了《內部控制制度貫徹實施意見》，全局上下喊響三句口號：“一切按內控辦，執行內控沒有任何借口，沒有超越內控的權力。”通過強意識、造氛圍、硬措施、嚴考核等手段，讓遵守內控成為全體財政干部的自覺意識和職業習慣。嚴格內控執行考核，考核結果實行三個掛鉤，即：與干部名譽掛鉤，建立內控執行紅黑榜制度；與干部評先掛鉤，對內控執行不力的科室和個人，取消評先評優資格；與干部待遇掛鉤，對違反內控制度，造成不良后果的，扣罰工作性津貼，并追究責任。

　　全過程參與內控制度建設的六合區財政局綜合科科長周云貴對此深有感觸。“內控制度的實施，使財政業務實現了由‘憑經驗’到‘憑規范’、財政管理由‘人管人’到‘制度管人’的重要轉變。”他告訴記者，以前處理財政業務都是根據以往的經驗辦理，業務處理不夠規范，有空子可鉆。現在通過制定規范的操作流程，所有業務應該怎么操作一目了然，在哪個節點有什么樣的風險點可提前預知并加以防范。而且內控制度出臺以后，所有能在財政信息平臺中固化的措施全部固化，所有的業務科室都按同一個標準執行，避免了政出多門。

　　“內部控制制度對涉及資金流的重點業務以及重點工作環節排查了重要風險點，對財政管理中涉及資金流出的業務風險點提出了防控風險的具體措施，這樣便使得財政管理的風險得到有效防范，而且放大了內控機制的持久效應。”六合區財政局預算科科長方勇告訴記者。