摘要：土地草牧場流轉是優化土地資源，提高土地利用效率，改善農村經濟發展狀況的主要途徑。土地作為一種生產要素，只有合理流動，才能提高使用效益，也只有合理流動，才能真正體現土地生產要素的性質。所以，土地流轉是必然趨勢。本文通過對內蒙古農村土地牧區草牧場流轉的主要流轉因素及土地草牧場流轉中存在的問題進行了具體分析，進而提出正確引導和規范土地、草牧場流轉，健全土地、草牧場流轉市場的建議。

　　關鍵詞：農村土地 牧區草牧場 流轉 承包經營權

　　我國土地制度經歷了兩次重要的創新：第一次是1950年以后的土地改革，其主要貢獻是廢除了封建土地所有制，土地歸為公有；第二次是黨的十一屆三中全會以后，規定在不改變土地集體所有的前提下實行土地家庭承包經營。多年的實踐證明，這種土地承包經營符合我國農村生產力發展的需要，符合廣大農民的心愿，使我國的農業擺脫了長期停滯、農產品長期嚴重短缺的困難局面。

　　一、內蒙古農村牧區土地流轉的主要影響因素

　　（一）農村牧區勞動力轉移對土地草牧場流轉的影響

　　土地經營權流轉是農村勞動力轉移之后所必然出現的現象。2007年內蒙古農村勞動力轉移人數為248.67萬人，2008年為255.25萬，比2007年增加6.58萬人，這說明農村勞動力轉移與土地流轉是呈正比的。從另一個方面講，內蒙古工業和城市產業規模小，就業環境不寬松，吸納農村勞動力的能力有限，農民進城還存在許多困難與問題；許多農民文化素質低，轉移就業能力較差，要想在城里打工取得比經營土地更好的效益存在很大困難。多數農民仍然一邊務農，一邊打零工維持生計。農民轉移就業能力差仍是制約全區土地流轉的重要因素。

　　（二）農產品價格變動和農業比較效益變化對土地流轉的影響

　　繼2003年農村稅費改革大量農民回村種地后，內蒙古土地流轉速度近4年趨緩，年均不足10%，主要原因是農產品價格上漲，國家對種糧農民的各項補貼政策逐年加大，農業生產的比較效益提高，農民回鄉種地的積極性高漲。個別地區土地流轉下降，農村勞動力出現了回流現象。

　　（三）農民收入水平及構成變化對土地流轉的影響

　　從調查情況看，內蒙古農民通過流轉土地，一般每畝每年可以獲得80-500元不等的租金收入，土地流轉收入甚至高于自己傳統作物耕種收入。此外，外出打工農民通過土地流轉，實現了土地承包權與經營權的分離，解決了后顧之憂，可以放心地從事二三產業，從而增加收入。

　　農用土地不斷的升溫，土地流轉面積逐年增加，轉包、出租土地費用由受讓雙方自行商定，土地流轉使雙方獲得了更多收益，實現了雙贏，從而增強了農牧民的穩定感，開辟了新的收入來源，改善了家庭經濟狀況，有利于使農民盡快富裕起來。

　　二、內蒙古農村牧區土地流轉中存在的問題

　　內蒙古農村牧區土地流轉從總體上看是平穩健康的，但隨著流轉規模的擴大、速度的加快、流轉對象和利益關系的多元化，也出現了一些值得關注的問題。

　　（一）認識上的誤區制約著農村牧區土地經營權流轉

　　目前仍有部分群眾對土地承包經營權流轉在認識上存在誤區，主要表現為“三怕”：農牧民怕土地轉包出去后，自己喪失了土地經營權，沒有了生活的最低“保障”，因此外出打工后，寧愿把土地私自交給親屬種也不愿辦正規手續轉包出去；部分企業怕政策不穩，喪失土地承包租賃權，不敢大膽投入承租；部分私人業主和承包企業怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規模租賃。

　　（二）社會保障不到位阻礙農村牧區土地經營權的流轉

　　在廣大的農村牧區，農牧民看病、上學、住房等仍維系在土地上，土地仍然是農牧民生活保障的最后一道防線。廣大農村牧區社會化養老保險的惠及面尚顯薄弱，全區除了鄂爾多斯市、阿拉善盟等財政相對充裕、人口稀少的地區全面開展了農村牧區養老保險外，其他盟市均未開展。在農村牧區社會保障體系很不完善的情況下，土地承包的福利性勢必會弱化流轉的積極性。

　　（三）組織引導缺失限制著農村牧區土地經營權流轉

　　當前，內蒙古的土地流轉仍處于較低層次，流轉范圍較窄，規模較小。由于受到種種因素的制約，土地流轉市場還不完善，流轉形式以轉包和出租為主，2008年度轉包面積達到總流轉面積的71.19%、出租面積達到總流轉面積的11.85%.流轉的形式比較單一，流轉的范圍比較狹窄，主要在鄰里和親戚之間進行。從總體上看，土地的流轉大多還處于自發流轉階段。據調查，內蒙古農牧民自發流轉土地面積占總承包面積的80.48%，其中有組織的流轉僅為19.52%，總體上看規模化流轉效果不夠明顯。

　　（四）流轉管理挫傷了農牧民土地經營權流轉的積極性

　　目前內蒙古絕大多數旗縣和鄉鎮沒有建立完善的土地流轉管理機構，缺乏對流轉土地的有效管理和引導，土地流轉雙方未能按照一定的程序履行必要的手續，也沒有通過流轉合同或契約來規范流轉雙方的權利義務關系。就全區而言，采取“口頭協議”的方式進行私下流轉，而導致的糾紛越來越多。即使有書面協議，條款也不夠規范，內容過于簡單，對雙方權利義務及違約責任、承租土地上附作物的處置、有關賠償條款等缺乏明確具體的規定。

　　（五）有法不依違背政策的現象時有發生，影響了土地的有序流轉

　　有的地方不顧條件盲目對土地流轉下指標、定任務；有的經營主體長時間、大面積租賃農牧民承包土地后再實行對外租賃經營，留下了隱患；有的地方以發展地方經濟為名，將流轉耕地“非農化”“非糧化”，供租賃企業選擇，還有的以發展設施農業、觀光農業、休閑農業等名義違法搞非農建設等。

　　（六）在流轉過程中經常引發矛盾和糾紛

　　在土地草牧場流轉中發現個別企業或個人由于種種原因，不能及時兌現給農牧民土地草牧場流轉收益，常引發矛盾和糾紛。土地草牧場流轉后，企業和個人都在謀求利益最大化，造成土地草牧場近乎掠奪式經營、影響整體地力培肥及提高。

　　三、引導和規范土地草牧場流轉、健全土地草牧場流轉市場

　　加快農村牧區土地草牧場流轉是提高土地草牧場集約化使用、推進農牧業產業化經營、加快小城鎮建設、增加農牧民收入的有效途徑，是解決“三農”問題的現實選擇。結合牧場實際，我們認為應加快土地草牧場流轉進程，提高土地草牧場流轉質量，進一步完善農村牧區土地草牧場承包檔案，依法推進土地草牧場承包經營權流轉，同時加強集體組織機動地發包程序的公開民主管理，具體提出以下幾點建議：

　　（一）轉變農牧民思想觀念、提高農牧民流轉土地草牧場的積極性

　　讓農牧民意識到土地草牧場流轉的重要性，是加快土地草牧場流轉的前提。因此，要充分利用種種行之有效的形式廣泛宣傳土地草牧場流轉的意義，引導農牧民增強流轉土地草牧場的自覺性。要大力宣傳《土地承包法》、《合同法》以及《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》精神和相關的政策法規，教育廣大農牧民和基層干部知法、懂法、用法。用身邊的事教育身邊人，使農牧民看到實實在在的效果，從而轉變思想觀念，投身非農產業，加快土地流轉。

　　（二）加強治理作為根本、規范農村牧區土地草牧場流轉行為

　　一方面，要加強土地草牧場轉出方的治理。對農牧戶自發的土地草牧場流轉行為，要教育引導農牧戶簽訂書面流轉協議、合同，并報所屬村集體經濟組織備案。要規范鄉村集體經濟組織參與土地流轉的行為，不得以任何名義強迫農牧戶流轉土地，也不得阻撓農牧戶自愿合理地流轉土地。另一方面，要加強土地轉入方的治理。為防止改變土地性質用途，在已流轉的農村土地上，若出現改變土地性質用途的行為，受讓方將不得再進行流轉。同時，加大對生態環境的建設力度，引導企業及開發商在搞經濟建設的同時，進行植樹造林，保護生態環境。

　　（三）加快勞務經濟發展作為重中之重，拓寬農村牧區土地草牧場流轉的空間

　　要拓寬勞務輸出渠道，為農牧民外出就業創造條件。要加強對農村牧區勞動力的技術培訓，搞好信息服務，政策服務，法律服務和組織管理，為農村牧區勞動力永久性、實質性向二、三產業轉移提供條件，讓大量的農村牧區勞動力能夠出得去，掙到錢，留得住，使大量的農村牧區人口離開土地，離開農村牧區，向城市轉移，為農村土地流轉創造必然條件和有效空間。

　　（四）為農村牧區土地流轉營造良好的環境

　　1.建立健全組織體系。把土地草牧場流轉工作納入旗區、鄉鎮兩級政府的重要議事日程，成立由主要領導負責的組織機構，綜合、協調、統一領導當地土地草牧場流轉工作。

　　2.積極發展市場中介組織。要注重發展農村牧區土地草牧場流轉的中介組織，使土地草牧場流轉進入市場，依靠市場調節完善流轉機制，推動土地草牧場流轉的健康運行。

　　3.認真解決土地草牧場糾紛。土地草牧場糾紛是農牧民土地草牧場流轉后的遺留問題，假如解決不到位，勢必影響農牧民的積極性，從而影響整個土地草牧場流轉工作。針對農村牧區土地草牧場糾紛的實際，旗區、鄉鎮兩級應建立強有力的專門仲裁機構，著力解決土地糾紛工作，化解矛盾，理順情緒，排除隱患。

　　4.健全農村牧區社會保障機制。要加強以養老保險為主的農村牧區社會保障體系建設，把長期以來農牧民主要依靠土地作為唯一社會保障的現象轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，解決農牧民的后顧之憂，使農牧民放心走出去，進而為土地流轉創造良好條件。

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