摘要：土地是農民最基本的生產資料，是農民的命根子，是農民就業的主要崗位和收入的主要來源，失地農民面臨“種田無地、就業無崗、社保無份”現狀。因此，擬對城市化進程中失地農民安置問題進行系統的研究，選擇實用可行的安置模式，探討解決失地農民問題的對策，對于維護社會穩定和國家長治久安，具有重要的意義。

　　關鍵詞：失地農民；城市化；安置模式

　　土地是農民最基本的生產資料，是農民的命根子，是農民就業的主要崗位和收入的主要來源，土地一旦被征收或征用，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民將會成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的貧困群體，生活在城市的邊緣，成為社會發展中的不穩定因素。目前，中國因城市擴展產生的失地農民有4 000多萬人，有研究顯示，若照目前的城市化發展速度，估計到2030年中國失地農民群體將達到1.1億人，其中將有5 000萬以上的農民處于既失地又失業的狀態，而從動態來看，這一數字有可能達到8 000萬人。因此，為失地農民建立一套保障長遠生計的安置模式是當前征地工作中所要解決的關鍵問題。本研究擬對城市化進程中失地農民安置問題進行系統的研究，選擇實用可行的安置模式，探討解決失地農民問題的對策，對于維護社會穩定和國家長治久安，具有重要的意義。

　　一、當前失地農民所面臨的社會問題

　　1.失地農民生活難。土地征用后，原先失地農民的家庭主要收入來源已經減少，收入也大幅下降。原先少數從事種糧業的農民種田的效益雖然不是很好，但是這部分收入穩定，為農民提供了最低生活保障，而如今這種最低生活保障也難以保留。原先多數從事花卉業、養殖業和種植水果業的城郊型農業的農民，由于他們的土地單產值高，收入多，所以一旦失地后經濟會遭受很大打擊。而隨著出租的房屋和門面商鋪等生產經營用地的被征用，原來對于農民來說穩定的經常性收入（房屋租金和個體及私營企業收入）也就化為泡影。現在他們的生活一切都城市化了，由于生活絕對成本增加，造成他們的生活水平下降。對于部分群眾年齡較大的失地農民來說，現在一些暫時性困難已經清清楚楚地擺在他們面前，由于只有農業技術，謀生技能較少，就業十分困難，家庭經濟收入失去了穩定的來源，他們僅靠土地賠付維持生計，若遇子女讀書、生病等事情，可能會造成其生活水平日趨困難。

　　2.失地農民就業難。近郊人口密度大，而就業崗位有限，競爭激烈，對勞動力素質要求普遍較高。而由于失地農民技能、文化、觀念、年齡等因素的制約，使他們參與市場競爭能力差，應對市場變化能力弱，從而在嚴峻的城市就業競爭形勢下，始終處于劣勢位置，故其普遍就業率不高。面對當前就業難的嚴峻形勢，那些年齡偏大，文化程度偏低，身體較弱的失地農民基本難以找到工作，即使是年輕力壯的能找到工作，也只是一些粗活、重活、臟活，就業幾率極小。

　　3.失地農民保障難。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障就會出現后顧之憂。目前，失地農民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險少，而醫療和養老保險的參保率更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養老保障已成為迫切需要解決的問題。

　　4.失地農民發展難。隨著中國工業化、城市化步伐的加快，征地撤遷工作涉及面廣，關系到群眾的切身利益，具有其特殊性和敏感性，大規模、快節奏的征地而引發的“失地綜合癥”，對失地農民的生產生活沖擊很大，在住房倒遷、子女入學、就業等方面都面臨著巨大的心理壓力，引發農民“厭農”情緒。部分農民還存在著“高不成低不就”的就業觀念，依靠有限的補償費和“房租經濟”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠打算，失去了重新創業的勇氣和拼搏精神，表現出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至有個別還參與賭博，染上不良惡習。

　　二、現行失地農民主要安置模式利弊分析

　　1.農業生產安置模式。（1）農業生產安置方式的優點。該模式環節簡單，涉及的部門較少，可操作性強；安置后的農民不離土不離鄉，不改變生產和生活方式，生產和生活條件也沒有發生太大變化，所以該方式易于被失地農戶所接受。（2）農業生產安置模式的限制不足。一是有許多征地數量很大的征地事件就無法采用該模式，二是很多地方由于土地承包三十年不變，村集體基本無機動地可以調整，也無法采用該模式。

　　2.重新擇業安置。（1）重新擇業安置優點。重新擇業安置后，失地農民通過技能培訓，選擇適合自己的崗位就業，不但生活有保障，而且收入還會有所增加。農民滿意程度高，有利于社會穩定。（2）重新擇業安置不足。重新擇業盡管可以解決一部分人就業，但是必須符合招工單位的用工要求，而失地農民符合條件的不多，安置面太窄。另外，如果安置企業減效，或者停產、破產，這部分被安置人員就會首先下崗。

　　3.異地移民安置。（1）異地移民安置優點。實施異地移民安置方式的前提條件是選擇好移民地，移民保障措施要健全。異地移民安置后，失地農民生產生活有保障。農民滿意程度高，有利于社會穩定。（2）異地移民安置不足。異地移民安置需要政府補貼等費用太大，因此不是每個征地項目都適用這種安置方式。

　　4.貨幣安置。（1）貨幣安置優點。貨幣安置就是按照法定的征地補償標準一次性支付足額的安置補助費，讓失地農民自謀職業。如果土地征用的補償費用達到土地市場價值的話，實現補償按市場價值和安置的市場化，這應當是最能夠適應市場經濟體制的補償安置方式。（2）貨幣安置方式不足。失地農民滿意程度不高。實行貨幣安置后，失地農民滿意程度不高，不是因為安置費過低，就是因為分配不公平，上訪事件頻繁。貨幣安置模式容易形成社會不安定因素。

　　三、借鑒國內外先進經驗，建立和完善失地農民安置模式

　　要進行征地安置模式創新，就必須對安置模式目標進行準確定位。借鑒國際經驗，結合中國國情，中國征地安置模式目標不應簡單地定位于支付賠償或置換原有資產，解決失地農民當前收益和生存問題，而應定位于使失地農民重新就業并提高他們的生活水平，即把“可持續生計”作為未來征地安置模式的基本目標。所謂“可持續生計”，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有的和獲得的謀生的能力、資產和有收入的活動。“可持續生計”概念最早見于20世紀80年代末世界環境和發展委員會的報告。1992年，聯合國環境和發展大會將此概念引入行動議程，主張把穩定的生計作為消除貧困的主要目標；1995年，哥本哈根社會發展世界峰會和北京第四屆世界婦女大會進一步強調了“可持續生計”對減貧政策和發展計劃的重要意義。

　　在“可持續生計”目標下，創新的征地安置模式應能有效地克服單一貨幣補償安置模式的缺陷，較好地解決失地農民當前利益和長遠利益、生存與發展等一系列問題，讓廣大失地農民充分分享城鎮化帶來的文明成果。具體而言，這種新的安置模式應既能使失地農民本人及家庭得到基本生活保障，獲得養老、醫療、工傷、生育等社會保障和福利待遇，又能獲得一定的貨幣補償，有助于創業發展，同時還能獲得一定的就業機會并使自身就業能力得到增強。顯然，符合這種目標要求的征地安置模式，只能是綜合模式，而并非單一模式。按照上述目標要求，“貨幣補償、社會保障、就業服務、政府監管”四位一體的新模式應該是今后中國征地安置補償的理想模式。在這種模式中，貨幣補償是前提，沒有合理的貨幣補償，失地農民連基本生活也難以維持，失地就意味著貧困；社會保障是關鍵，沒有完善的社會保障，失地農民無法解除后顧之憂，最終亦會陷入貧困境地；就業服務是重點，失地農民若不能增強就業能力，則無法獲得穩定的就業機會，發展即是一句空話；政府監管是保障，若無政府科學、嚴格的監督管理，則合理的貨幣補償、完善的社會保障、周到的就業服務便無法實現。

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