【摘 要】由于新能源與可再生能源的研究和開發需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統能源，因此，必須依靠政府的干預才可以得到推廣。我國目前新能源與可再生能源立法中存在的問題主要表現在兩個方面：一是政府干預不足，二是政府干預過度。我國新能源與可再生能源立法的完善應從規劃、融資、稅收和價格等方面入手，以提供更加有效的制度支持。

　　【關鍵詞】新能源 可再生能源 立法

　　Abstract：Due to the huge capital investment，the exploitation and research of the new and renewable energy should depend on the intervention of the government. Nowadays，there are two main problems in the new and renewable energy legislation in China. One is the lack of government intervention，the other is excessive government intervention. The perfection of China‘s legislation of new and renewable energy should start with layout，financing，revenue and prices，so that more effective system support can be provided. Key words：new energy；sustainable energy；legislation

　　一、我國新能源與可再生能源的立法現狀

　　能源工業作為國民經濟的基礎，對于社會、經濟發展和提高人民生活質量都極為重要。在高速增長的經濟環境下，我國能源工業面臨經濟增長與環境保護的雙重壓力。從能源長期發展戰略高度來審視，必須尋求一條可持續發展的能源道路。新能源和可再生能源對環境不產生或很少產生污染，既是近期急需的補充能源，又是未來能源結構的基礎。我國具有豐富的新能源和可再生能源資源，包括水能、生物質能源、太陽能、地熱資源以及海洋能源資源等。近20年來，我國新能源和可再生能源的開發利用有了很大發展，已經成為現實能源系統中不可缺少的組成部分。

　　20世紀70年代以來，鑒于常規能源資源的有限性和環境壓力的增加，世界上許多國家重新加強了對新能源和可再生能源技術發展的支持。為了促進新能源的開發和利用，世界各國紛紛通過各種立法加以保障和支持。2005年2月28日，我國人大常委會審議通過了《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》），創造了中國法律出臺速度最快的紀錄，于2006年1月1日正式實施。該法實施一年以來，各級政府都對可再生能源產業給予了空前關注。同時，隨著《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》、《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》等相關實施細則的出臺，各類投資商、開發商和制造商紛紛涉足該領域，中國可再生能源產業進入了加速發展期。2007年新年伊始，《中共中央、國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》及《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》等新政策的出臺，更是讓可再生能源企業看到了光明的未來�？傮w而言，《可再生能源法》確立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源總量目標制度；二是可再生能源并網發電審批和全額收購制度；三是可再生能源上網電價與費用分攤制度；四是可再生能源專項資金和稅收、信貸鼓勵措施。該法律具有出臺速度快、對產業支持率高、影響大的特點，但同時，由于《可再生能源法》總體上是政策框架法，其有效實施有賴于國務院及其有關部門適時出臺配套的行政法規、行政規章、技術規范和相應的發展規劃。在一年的實際工作中，可再生能源產業遭遇了細則出臺速度過慢、細則難以實施等一系列困難。

　　二、我國新能源與可再生能源立法的檢討

　　由于可再生能源的研究和開發需要大量的資金投入，使用成本仍高于傳統能源，因此必須依靠政府的干預才可望得到推廣。目前，我國相關立法中存在的問題主要表現在兩個方面：一是政府干預不足，二是政府干預過度。

　　1.政府干預不足

　�、僭谛履茉春涂稍偕�能源的開發上政府干預不足。

　　新能源和可再生能源的發展，政府是關鍵性的力量，所需的補貼、激勵、稅收、低息貸款、加速折舊、市場開拓等一系列的優惠政策是可再生能源產業發展的初始動力�？墒�，很多官員對石油、煤炭等傳統能源資源開采熱情很高，對新能源只是“紙上談兵”，沒有具體政策扶持。新能源品種很多，但國內很多單位和企業沒有把主要精力放在自主研發上，而是走捷徑模仿和抄襲，使我國新能源技術創新乏力，沒有形成高新技術產業集群。這主要因為政府部門負責新能源技術開發研究的機構少，專業研發人才匱乏，技術設備落后。許多課題就是高等院校、科研院所立幾個項，寫幾篇論文就交賬，研發的成果未能有效轉化，產學研未能緊密結合。在技術開發上，國家應該進行正確的引導。對于一些基礎性的研發，作為市場的競爭主體——企業不太愿意或者沒有能力看到其遠景時，國家應從基礎研發的角度加以扶持。同發達國家相比，我國對新能源和可再生能源的開發投入太少，如對太陽能研究與開發經費投入不及美國的1%，甚至不及印度等國家[1].在這方面我們起步已經很遲了，需要迎頭趕上。日本從1978年開始就不間斷地實施了規模龐大的“新陽光計劃”，在政府領導下，采取政府、企業和大學三者聯合的方式，共同攻關，解決能源開發方面遇到的各種難題。政府每年要為該計劃撥款570多億日元，其中大部分用于新能源技術開發。隨著“新陽光計劃”的實施，替代能源和新能源開發取得明顯成效，能源多元化初步形成，石油比重從1973年的77%降到51%，天然氣比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地熱、太陽能等新能源為2%[2].日本能源的抗風險能力明顯提高，其做法值得中國借鑒。

　�、谠谛履茉春涂稍偕�能源的利用上政府干預不足。

　　首先，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的激勵機制。

　　新能源最開始進入的時候，應該由政府加以扶持，然后逐步進入價格降低的過程，產生規模效應�？墒�，現實中有些政策的制定恐怕更強調其市場競爭的主體地位，而采取市場競爭的策略強調開發主體。例如，我國對風電采用通過招標確定的中標價格，導致一些企業特別是國有企業以不合理的低價進行投標，從而出現惡性競爭的局面。目前，我國的風能發電成本大致是每千瓦時0.5～0.6元，而前段時間某項目的竟標價居然報出0.39元。市場競爭導致價格越來越低，最后是新能源和可再生能源行業萎縮了，誰都不愿意做了。從四期風電特許權招標的實踐看，中標電價水平都使風電項目虧損[3].上網電價不能使風電項目盈利，加上對電網企業的激勵不足，導致電網企業在收購隨機變化的風電同時，“風電越多越麻煩”。為保持電網安全穩定運行需要提供很多“附加服務”，而相關的實施細則對此卻沒有明確規定，很難鼓勵電網企業接受風電的主動性，因此大規模發展風電必然受到制約。為什么德國太陽能發展很快？其原因主要是國家政策和立法的有效激勵。相比而言，我國《可再生能源法》的第20條規定“電網企業依照本法第19條規定確定的上網電價收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，附加在銷售電價中分攤。具體辦法由國務院價格主管部門制定”。這在實際操作當中很難實現，電網企業、用戶從保護自身利益出發，誰都不愿意遵照此規定執行。

　　其次，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的保障機制。

　　1997年全國人大曾頒布《中華人民共和國節約能源法》（以下簡稱《節能法》），1996年國務院曾經批轉《國家經貿委、計委等部委關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》，但是這些法律法規的執行不能令人滿意，在一些國家明確鼓勵支持的技術和產業方向，某些利益集團的態度是有用的就執行，沒用的就拒不執行，而行政部門也只能束手無策。 例如北京高碑店污水處理廠是北京第一個采用沼氣熱電聯產的可再生能源市政工程，將污水處理中的淤泥進行發酵，生產沼氣發電，將發電后的余熱用于發酵系統保溫升溫。這一系統可以有效降低沼氣中的甲烷和臭氣污染，有效利用可再生能源。但是沼氣發電廠的并網工作長期無法“合法化”，遭遇到北京電力部門以安全等理由的“為難”，最后使得以后建設的污水處理廠無人再敢問津這一技術。北京周邊有大量的垃圾填埋場，每年產生大量沼氣，既污染環境，也不安全。很多企業曾考慮積極參與利用這些資源，但都在并網問題上無法“突破”而止步不前。連并網都難以落實，更何況向電網售電[4].北京尚且如此，全國可見一斑。其實國家鼓勵利用這些可再生能源是早已寫進相關法律法規的，但是這些對國家法律、法規置若罔聞的中央直屬企業的業務、人事是垂直領導，中央政府的主管機構和地方政府既管不了他們的業務工作，也決定不了人事任免，說了怕他們生氣，告了怕沒結果，只能委曲求全�！犊稍偕�能源法》與《節能法》等法律、法規面臨著一個同樣的難題，就是缺乏行政執法主體。《環保法》、《水法》、《電力法》等都有自己的執法主體，所以法律執行相對順利。但主管新能源開發利用的機構卻被一次次削減，執法系統無法完善，機構不健全，節能和新能源利用、開發工作被邊緣化了。 如果不能建立一個有力的執法主體，沒有一個強有力的管理機構，沒有配套的可操作的實施細則，新能源的相關法律將很難得到有效的實施。

　　再次，我國新能源與可再生能源的利用缺乏有效的市場監管機制。

　　新能源和可再生能源的市場環境不完善，無序競爭加劇成本，好的項目難推廣。相關的行業法規和質量標準也很缺乏，政府部門對新能源市場缺乏有效的監管。由于沒有規范市場和監管，各種打著新能源旗號的項目、產品到處推銷，嚴重影響高、精、尖項目的推廣應用。

　　2.政府干預過度

　　政府干預過度主要體現在目前混亂的能源管理體制上。

　　傳統能源體制所產生的能源生產和管理的弊端，也給新能源的開發利用帶來負面影響。條塊分割的能源管理體制混亂，沒有統一的管理機構，多頭管理、不合法的壟斷經營等屢見不鮮。經貿委、發改委、政府能源辦等機構繁多，但是誰負什么責？怎么分工協調？別說百姓不懂、企業不清楚，就連這些部門自己也弄不明白。我國曾在1988年設立過能源部，但在1993被撤銷，恢復國家煤炭部、電力部，對能源的管理由集中管理改為分散管理，能源管理的職能被拆分和弱化。2003年3月，十屆全國人大批準國務院機構改革方案，由國家發改委下設能源局。國家發改委下屬的能源局是一個局級單位，只有幾十名工作人員，他們直接面向企業，每年要負責全國上萬個能源項目的制定實施，無論是權力還是人力都不可能在國務院各委部之間以及大型國有能源企業之間發揮有效的管理和協調作用，而且還有政企不分之嫌。近年來大型國有煤礦瓦斯爆炸事故接連不斷，也與缺乏國家級綜合能源監管部門有關。正是發改委能源局的“力不從心”，直接導致了政府在能源領域的多頭管理。據粗略統計，目前我國能源行業的相關職責分散在國土資源部、國家發改委、水利部、電監會、國家環�？偩�、科技部等相關部門。這種過于分散的能源管理模式突出的問題是管理分散，職能劃分不清，特別是缺少戰略管理，難以適應能源和經濟可持續發展的要求，也不符合能源自身發展的規律。多頭管理的結果是政出多門，在有利可圖的情況下，政出多門的結果往往是政府的干預過度。以光伏發電上網價格為例，據筆者調查所知，無錫尚德太陽能電力公司的電價目前采取的是一事一議的方式，需要江蘇省物價局出臺專門的個案審批意見，同時需要與江蘇省電力公司簽署購電合同，在沒有頒布可行的光伏并網實施辦法之前，光伏并網的項目實施往往需要江蘇省政府多次出面召集相關部門和涉及單位召開協調會來解決。

　　在政府干預不足和政府干預過度的兩面夾攻下，結果是一方面能源供應緊張，價格猛漲，大喊趕快發展新能源產業；另一方面新能源開發利用陷入重重壁壘，難成氣候以發揮支撐產業發展的作用，新能源的利用和開發陷入“重圍”，舉步維艱。

　　三、我國新能源與可再生能源立法的完善

　　新能源和可再生能源的開發利用是一項具有深遠意義的公益事業。目前大多數新能源和可再生能源技術處于發展的初期，產業規模小而獲益能力低，尚不具備參與市場競爭的能力。因此，必須得到國家宏觀調控政策的保護。我國應根據新能源和可再生能源發展綱要和規劃目標、技術類型和特點、應用前景和獲利能力，分門別類地研究和制定相應的財政、投資、信貸、稅收和價格等方面的優惠政策，對新能源和可再生能源的開發和利用提供有力的支持。

　　1.支持新能源和可再生能源的科研和開發

　　政府應集中資金、集中力量支持優先發展項目，加強科研示范和產業化的銜接，促進科研成果迅速轉化為生產力。中央及各地區、各部門要重視科研成果的轉化，把技術上基本成熟的產品盡快定型，鼓勵企業打破部門、地區界限，實行橫向聯合，組織專業化生產。應增加財政資助和投資力度，要從全局的長遠的利益出發，增加對新能源和可再生能源的科研、技術產品的研制和開發的財政投資，保證必需的資金投入及時到位，加速產品工藝技術的突破和系統開發的過程。

　　2.完善能源管理體制

　　可以考慮成立一個統一的能源管理部門（如設立新能源部），這有助于我國能源結構的合理布局，也能夠有效防止幾大壟斷性能源公司的惡性競爭和相互打壓，緩解能源管理上的政出多門。新能源部與以前的煤炭、石油、電力等行業不同，也與原來的能源部有所區別，應當是一個政企分開的、精干的、從事宏觀管理和統籌規劃的綜合性政府部門，它不直接管理能源企業的生產。其主要職責應包括：制定和實施國家能源發展戰略和能源政策，對能源的生產和消費狀況進行監管和指導，指導全國能源安全生產，組織能源安全和能源有效利用方面的科學研究等。就國外實踐來看，不僅像美國、俄羅斯這樣的能源大國設有國家能源部，就連韓國、意大利等能源小國也都有能源部來統一管理全國的能源。雖然設立能源部看似與我國精簡政府機構的方向是相悖的，但是能源的持續安全供應和能源結構調整不僅關系到我國經濟的可持續發展，而且事關國家整體利益。

　　3.提供優惠的融資政策

　　新能源和可再生能源的開發往往需要大量的資金，因此銀行要加大信貸規模，制定比常規能源發展更具體的優惠投資政策，加大產業化建設和服務體系的信貸規模，提供長期的低利率貸款。由于市場對開發新能源與可再生能源戰略意義仍然認識不足，市場風險大，開發周期長，新能源與可再生能源建設項目往往沒有常規能源建設項目那樣的固定融資渠道，所以政府提供優惠的融資政策尤為必要。考慮新能源和可再生能源的開發利用周期較長，應將有關項目的還貸期限適當延長，真正起到貸款扶持的作用。

　　除了優惠的貸款外，還可以考慮專項基金的扶持，例如可以設立太陽能產業專項基金。太陽能尤其是光伏發電需要的投資很大，而從事這一產業的主要力量是民營企業，資金問題是制約發展的瓶頸。解決這一問題，除采取必要的信貸優惠政策外，還應設立太陽能產業投資基金。目前設立公司型產業投資基金的法律環境已趨于成熟，如《創業投資企業管理暫行辦法》和《合伙企業法》已經開始施行，建議有關部門著手推動建立新能源與可再生能源產業投資基金。

　　4.改革政府采購制度

　　應建立綠色采購制度，該項制度通過政府或企業的綠色采購清單引導和培育新能源產品市場，提高其市場競爭力。采用新能源的產品有可能導致成本上升，在缺少嚴格監管和違法成本低的條件下，會降低節能或環境友好產品的市場競爭力。政府采購可以在一定程度上消除這些障礙。這一精神應該在《政府采購法》中有強制性的規定。

　　5.改革價格立法

　　應改革資源定價制度，對新能源再生資源給予必要的經濟激勵。以往推行新資源之所以困難，同資源產權和定價制度不合理有直接關系，化石資源低價使降低物耗和采用可再生資源缺少必要的經濟激勵。因此，在資源價格體系尚未理順的情況下，推行節約型經濟困難很大。所以應將環境成本內在化，將環境外部成本納入價格體系。目前，我國化石資源價格或產品價格中沒有包含資源開發使用過程中的環境污染和生態破壞成本，如西電東送工程中，由于西南和西北地區煤炭的含硫量較高，燃煤發電排放二氧化硫對當地及區域環境造成污染，但目前的電價形成機制中，還沒有將脫硫成本完全納入電價，特別是老電廠，這樣既不利于污染防治，也難以顯示地區發展的公平性。因此，必須通過政府制定相應的政策加以調整，將環境外部性成本納入資源及其產品價格。因此，要全面提高新能源的開發利用水平，必須要求《價格法》進行一系列根本性的變革并輔以綜合性配套措施，特別是要優先制定發展戰略及相應的制度安排，才有望取得預期的效果。

　　6.調整財稅立法

　　財稅政策可以通過公共物品的直接投資、政府補貼、稅收優惠、收費等靈活手段起到優化結構、提高新資源使用的使用比例、補償外部不經濟、增強研發創新能力等作用。強制性手段和經濟激勵政策相互配合，往往可以取得更好的效果。稅收優惠政策是促進可再生能源技術產業化，提高市場滲透力和經濟競爭力的重要政策手段。

　　稅收優惠政策的實施，降低了可再生能源開發利用企業的增值稅稅負和企業所得稅稅負，增強了這些企業的市場競爭力，推動了可再生能源開發利用的發展。比如對風力發電實行增值稅減半征收的優惠政策后，風力發電在內蒙古、青海、新疆等地得到了極大的發展。

　　從2008年1月1日起施行的《企業所得稅法》對資源綜合利用、環境保護、節能節水等繼續給予稅收優惠。該法規定，企業綜合利用資源，生產符合國家產業政策規定的產品所取得的收入，可以在計算應納稅所得額時減計收入；企業購置用于環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免。這些優惠政策的實施，必將進一步促進再生能源的開發利用�？紤]到新能源開發的風險較大，財稅立法還可以考慮允許從事新能源開發和利用的企業在稅前提取風險準備金。

　　7.確立強制配額制度

　　根據歐洲一些國家的經驗，對電網有綠色電力配額的要求，將極大地調動電網公司參與可再生能源開發的積極性，這種制度又稱“綠電配額”。此制度值得借鑒，例如，我國可以從法律上規定電力公司每年必須建設和采購一定量的可再生能源電力，制定詳細的數量并規定比例。通過強制配額制度，可以逐步調整、完善我國的能源結構，為新能源和可再生能源的開發和利用提供必要的空間。

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