2009-03-14 14:07 來源：論文網
【摘要】法治是構建和諧社會的首要任務，經濟法乃振興經濟之法，經濟立法是其首要的環節。為實際社會主義法治經濟的和諧，本文從我國經濟立法現狀入手，分析了我國經濟立法中國家立法與地方立法中存在的矛盾和沖突，并就此提出進一步完善優化我國經濟立法的理論建議，望對我國法治進程有所裨益。
【關鍵詞】經濟立法 國家立法 地方立法 存在問題 完善優化
胡錦濤同志在論述和諧社會時強調：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”1胡錦濤同志把民主法治置于構建社會主義和諧社會諸要素中的首要地位，充分反映了民主法治在構建社會主義和諧社會中的地位和價值。社會主義市場經濟作為法治經濟，經濟法乃振興經濟之法。從法治層面看，立法是其中首要的環節，是民主法治的前提和基礎。立法是一種創制法律規范的活動，我國的立法由中央立法和地方立法所組成，研究和改進兩者的關系，對加快我國法治步伐，提高立法質量，促進我國市場經濟健康發展及和諧社會的構建，有著十分重要的意義和作用。
一、我國經濟立法取得的矚目成就
伴隨著我國的改革開放，經濟法應運而生。經過20多年的發展，從無到有，由淺入深，與時代同行，應對全球化挑戰，為中國的改革開放和社會主義現代化建設立下了汗馬功勞，特別是經濟立法工作取得了舉世矚目的巨大成就。自第八屆全國人大倡導盡快建立比較完備的社會主義市場經濟法律體系以來，我國的立法出現了空前的繁榮，立法駛入了快車道。立法的發展十分迅速，立法的數量大量增加。據統計，從1949年10月至1978年底，我國制定了法律和法律問題的決定134件。黨十一屆三中全會至1998年底，制定了350多件。1從1999年開始，我國立法進入一個全面發展的新階段。這些標志是，黨的十五大明確提出“依法治國，實行社會主義法治”的基本方略，第九屆全國人大第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》確立了這一治國的基本方略，從而將依法治理的實踐和黨十五大確立的依法治國的基本方略以根本法的固定下來，作為治國安邦總章程中一項重要的原則。與此同時，該修正案還確立了同我國社會主義初級階段生產力發展水平相適應的基本經濟制度和分配制度，確立了個體、私營經濟等非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。用根本法的形式確立其地位和作用，既是對改革和發展成果的肯定，又為今后的改革和發展提供了憲法依據。2003年10月召開的中共十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，響亮地提出“完善社會主義市場經濟體制”的目標，其中包括“完善經濟法律制度”、“全面推進經濟法制建設”。黨的十六屆五中全會，更是提出了“以科學的發展觀統領經濟社會的發展全局”、“推進社會主義和諧社會建設”、“完善市場主體、市場交易、市場監管、社會管理、可持續發展等方面的法律法規”。進一步為經濟法的發展開辟了廣闊的前景�？梢钥隙�，隨著我國社會經濟的快速發展，特別是我國加入WTO之后，不論立法的數量，還是立法的質量都有更大的提高。
從目前我國經濟立法的情況看，我國憲法中有大量的經濟制度和經濟原則的規定。經濟法在憲法的指導下，向國民經濟管理領域長驅直入。由國家立法機關制定和通過了《中外合資經營企業法》、《全民所有制工業企業法》、《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《預算法》、《中國人民銀行法》、《反不正當競爭法》、《稅收征收管理法》、《對外貿易法》、《公司法》、《票據法》、《保險法》、《海商法》、《土地管理法》、《審計法》、《煙草專賣法》、《廣告法》、《消費者權益保護法》等一系列經濟法律；由國務院主持制定和批準發布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》、《私營企業暫行條例》、《企業法人登記管理條例》、《土地復墾規定》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《股票發行與交易管理暫行條例》、《增值稅暫行條例》、《消費稅暫行條例》、《外匯管理條例》等一系列行政法規；與此同時國務院所屬的各部、委、辦、局等機構也主持制定和批準公布了大量的經濟行政規章，從地方立法看，地方性經濟法規、經濟行政規章的數量很大，質量也有比較大的提高。
二、經濟立法中存在問題的法理分析
從上述我國經濟法的發展現狀可以看出，我國已初步形成了比較完善的經濟法律體系。經濟生活的主要方面基本上做到了有法可依。但同時，我們也必須清楚看到，在這種表面繁榮的背景下，我國經濟立法工作，特別是地方立法還存在著許多困難和問題，體現在：
（一）中央立法與地方立法職能劃分不明確
由于中央與地方立法職能劃分不明確，造成地方越權立法、重復立法、分散立法的混亂現象，對此，必須采取一些行之有效的措施予以解決。所謂越權立法，即法律或行政法規明確授權由省、自治區人大及其常委會或政府制定實施條例、實施細則，而未授權給省會市和較大市的，省會市和較大市超越授權，在省、自治區之前，制定有關實施條例、實施細則。所謂重復立法，即省、自治區與省會市、較大市制定內容基本相同的地方性法規或政府規章。所謂分散立法，即本應由省、自治區制定的地方性法規或政府規章，省、自治區未及時制定，省會市鑒于實際所需而自行制定，其結果必然導致省、自治區內立法分散化。我國統一的市場必須有統一的法律，但統一立法并不等于集中立法，在市場經濟條件下多元的主體利益必須由多層次、多位階法律規則的交互調整，但地方立法權的適當擴大并不必然導致“地方割據”。我們要清醒認識到，中國當今地方立法中存在的立法侵權、立法越權以及立法無序的現象卻是客觀存在的，其隱患無窮，給我國經濟和法治造成了極大的損失，對此，我們決不能掉以輕心。這個問題業已成為制約我國法治建設特別是地方立法工作依法進行的一個突出問題。
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目前在地方立法的概念上，有狹義和廣義兩種理解。狹義論者認為，地方立法是指省、自治區、直轄市的人大及其常委會以及省、自治區、直轄市政府所在地的市和經國務院批準的較大市人大及其常委會，按照立法程序，制定本行政區地方性法規的活動。廣義論者則認為，地方立法是指省、自治區、直轄市的人大及其常委會以及省、自治區、直轄市政府所在地的市和經國務院批準的較大市人大及其常委會以及政府，按照法定程序，制定本行政區規范性文件的活動。1從以上可以看出，狹義論者忽視了地方立法中大量存在的政府規章這種特殊的立法方式，而廣義論者則失之過寬，沒有考慮到地方行政機關的規范性文件中，除有的具有法的屬性外，還有大量如內部工作制度、文件和對具體事項的通知、公告、處理決定等規范性文件，這些則不能納入地方立法的范疇。在地方立法中，主要是針對地方社會經濟發展的法治需要而制定的，故經濟立法在地方立法中占有較大的比重，約占到70％左右。但這些經濟立法普遍存在總體質量不高，區域性不強的問題，究其原因，雖然是多方面的，但與地方立法中的有關問題研究不深、不系統、不科學、研究水平低、人員少，且未受到足夠重視不無關系。
�。ㄈ┙洕⒎ㄖ凶⒅亓⒎ǖ臄盗亢退俣�，忽視立法質量的情況比較突出，使經濟立法不同程度地步入了某種誤區
一是在立法價值目標的確定上出現失誤。在社會經濟高度發達或經濟發展問題成為一個國家最迫切問題的條件下，正義的實現已不是效益最大化的必然標志。有學者認為，經濟法的突出之處在于它的社會本位觀、社會公共性。其基本理念和價值取向可以概括為發展、公平、安全三位一體。2隨著我國社會主義市場經濟的確立和區域經濟發展的不平衡，實存的法律制度也逐漸受制于正義和效益（包括發展、安全）的雙重評價。而立法者往往更重視立法的效益，正是這種對“成本最低化”和“效益最大化”的片面理解成為步入誤區的主要因素。3二是在立法的主張上強調應急立法。為在最短時間內構建完備的市場經濟法制，追求立法的數量、速度和立法規模，忽視立法質量和執法效益的科學評價，甚至提出大量移植外國法律法規，忽視了我國社會經濟的發展水平、公眾信仰基礎、社會接受能力及其政治法律文化。三是應急立法的結果是，立法詞語選擇技術粗糙，法律法規條款內容欠缺。在上述立法思想的指導下，立法者很難將大量精力放在具體法言法語的斟酌上，隨機性很強。特別是在地方立法中由于準備不足、研究不深，為了片面追求高速度和盲目攀比，大量法規應運而生，使得法律法規條文中用語不當、前后矛盾和內容殘缺不全，或者法律法規之間相互矛盾、沖突的情況常有發生，使本來極為嚴肅、神圣的立法工作和法律法規由于立法者的過失，失去了應有的權威，很多法律法規在法治實踐中由于本身的缺陷無法或者很難得到執行。
�。ㄋ模⿲Ψ煞ㄒ幾饔玫恼J識上存在誤區，立法中部門化傾向嚴重，有泛立法主義的傾向
一是在對法的作用的認識上，因長期受計劃經濟的影響，所以立法和執法中慣于將法律視為管理、懲戒的工具，忽視法律的規范、引導、統一、評價、服務、教育、保障等功能，偏重于依法對管理相對人的約束、監督、處罰，而忽視了對管理相對人合法權益的維護，這與市場經濟和法治社會的發展趨向是相背離的。二是由于行政法規和地方性法規大部分都是由相關的政府部門提議立項、起草、執行的，受部門權力職能的影響，立法中摻雜了大量部門利益因素，損害了法律法規的公正和立法效果。實踐中，各行政部門獨立的利益和職能劃分，使其在承擔經濟立法的起草任務、設計具體條文時，不可避免地要考慮本部門、本地區的利益得失，不少部門甚至借立法之機擴權爭利。由于諸多因素影響，人大或其常委會多數情況下只是扮演部門利益協調器的角色，這就使嚴肅的立法變異為部門之間相互爭奪部門利益的工具，出現“依法謀私”的現象。1研究立法的規范化、制度化、法律化，把好立法的質量，使我國立法盡快步入健康發展軌道已刻不容緩。
三、完善、優化我國經濟立法的理論建議
建立和完善與市場經濟相適應的，具有我國特色的立法體系是我國經濟立法改革的目標，也是構建和諧社會的本質要求。盡管我國經濟立法經歷了20多年的時間，但由于長期受制于計劃時期的立法指導思想、立法要求和立法方向、立法策略等方面的影響，經濟立法滯后于社會經濟發展狀況比較嚴重，未能形成一個基本適應市場經濟發展需要的經濟立法體系，特別是在我國加入WTO之后，很多已有的法律法規需要修改廢止。因此，借助依法治國，構建和諧社會這個有利時機，進一步加強立法工作，提高立法質量，爭取在未來10多年內，形成適應國際經濟和市場經濟發展需要的立法體系，這既是經濟建設的需要，也是法治進程的根本要求。筆者認為，進一步完善和優化我國經濟立法，擬采取以下立法舉措：
（一）要根據我國政治體制和經濟體制改革，加強依法治國，實行社會主義法治的要求，進一步加大經濟立法的力度
具體講，在政治方面要圍繞國家機構改革，進一步完善人民代表大會制度，加強國家政權建設和民主政治建設、強化政府宏觀調控手段和轉變政府職能，促進政企分開和機構精簡，落實《公務員法》，完善公務員制度和干部管理制度，懲治腐敗和加強廉政建設等方面進行經濟行政立法，形成適應我國社會經濟發展需要的經濟法律法規和政府規章體系；在經濟方面，要根據我國市場經濟體制改革和推行現代企業制度的要求，圍繞市場經濟急需的規范市場主體地位、市場組織形式、市場主體行為、市場經濟秩序、市場要素優化配置、市場交易規則以及改善和加強宏觀調控、促進經濟協調發展等方面進行經濟立法，形成經濟方面的法律法規和政府規章體系。
�。ǘ┩怀鲋R產權法律制度的地位，為社會經濟可持續發展創造優良的法治環境
21世紀是知識經濟的時代，一些新的技術領域的出現，給知識產權領域帶來了新的課題、變化和發展，必須及時加予研究和應對。如生物技術、基因工程、計算機軟件、網絡域名、半導體芯片等等。我國入世中所進行的多場中美知識產權談判的復雜形勢和尖銳交鋒，就充分證明了知識產權在全球經濟中的戰略地位。隨著關稅壁壘的逐步削減乃至取消，知識產權制度將成為今后各國促進技術創新和技術轉移、發展經濟的“尚方寶劍”。1世界貿易組織已把知識產權列為世界貿易的三大支柱之一，并制定了要定期達到國際保護標準。從國際知識產權保護發展的趨勢看，保護范圍不斷擴大，保護力度相對提高。面對知識經濟的挑戰，只有依靠科學技術，運用知識產權的保護，才能振興、發展、扶植我國民族工業，才能真正贏得市場競爭中的優勢，并在世界融為一個的經濟大潮中立于不敗之地。
�。ㄈ├^續加強科學技術方面的立法力度
社會經濟發展的實踐證明，科學技術是推動社會經濟發展的第一生產力。國家要想經濟更快地、持續地增長，就必然加快科技的開發和利用，加大科技的擴散和應用速度。要做到這一點，國家也就必須建立一種有效的科技制度來保證新知識的生產、擴散和應用。為了適應發展知識經濟的需要，必須在我國目前科技管理的基礎上，進一步完善各項科技法律、法規，形成科學、嚴密、統一的科技法律體系。用更加完善的現場科技法律制度推動科學技術的創新、發展，并且更有效地運用科技制度，促進科技成果的生產、應用和傳播。這是全社會的責任，更是法律、法學界的重要任務。因此，在加強科技法制制度建設過程中，一定要考慮我國社會經濟發展和法治建設的現實需要，同時又要與國際上高標準的科技保護接軌，有針對性地對現有科技法律、法規進行修訂、補充，以適應社會經濟和法治建設的發展需要。此外，對科學技術的保護，長期以來我國一直實行的是司法和行政保護并行的制度。由于行政執法程序簡便，查處速度快，辦案效率高，對維護科學技術的發展和公眾利益起到了積極的作用，但是由于各項科技法律、法規對科技管理機關調處科技權糾紛的執法地位、執法力度、執法手段等方面規定較弱，影響了管理機關職能的發揮。所以要考慮強化這方面的規定，使我國科技保護水平適應我國社會經濟和法治建設的發展需要。另一方面，作為執法部門的行政和司法機關，要嚴格依照法律規定，各盡所能，各司其責，貫徹和執行國家制定的一系列科技法律制度，依法查處一切破壞正�？萍嘉幕顒拥男袨�，維護科技、文化的正常秩序，從而促進發明創造，促進我國社會經濟的發展。
�。ㄋ模┰诮洕⒎ㄖ幸獔猿謱嵤虑笫牵磺袕膶嶋H出發的原則，強調經濟立法的適用性
我國的經濟立法涉及教育、科技、文化、衛生等社會經濟生活的各個方面，要根據各項事業的發展和體制改革的要求，圍繞科技市場管理、教育體制改革、文化市場管理、醫療管理體制改革、醫藥市場規范化、提高國民文化素質和道德水準等方面進行經濟執法，形成教、科、文、衛等方面的法律法規和政府規章體系。圍繞社會生活和經濟管理和各項工作進行經濟立法，形成社會經濟管理和社會生活方面的經濟法律、法規和政府規章。在我國的經濟立法中立足于我國的具體情況，以我國社會經濟發展的實際需要為立法出發點，以解決我國特有問題為立法目標，針對全國和地方社會經濟建設、發展中普遍存在的、重大的問題進行經濟立法。立法時分清輕重緩急，凡是需要由國家統一立法的必須由國家進行統一立法，地方不能越位。反之，國家立法不能解決或不宜解決的問題，而通過地方立法能解決和需要解決的問題，均應進行地方立法。而不單純為了立法的數量和所謂地方立法的系統性、完善性，簡單地重復、照搬國家和兄弟省、自治區的立法內容。在強調地方立法應突出地方特色的同時，還必須防止借體現地方特色為名，行地方保護之實。不論是中央立法還是地方立法，都一定要堅持法治的統一原則。既要敢于根據社會經濟發展的實際需要，積極立法，大膽創制一些新的規定，又要注意慎重立法，嚴守中央與地方立法權限，克服大一統式的高度集權和地方保護主義或本位主義，使我國經濟立法沿著健康軌道發展，以發揮中央與地方立法在我國社會經濟生活和法治重要作用。
�。ㄎ澹┰谖覈洕⒎ǖ募夹g應用中，還必須處理好幾個關系
首先，要正確處理好經濟立法與地方政治、經濟、社會發展的關系。從目前我國經濟立法的實際情況看，要處理好這一關系，就必須注意“超前立法”與“同步立法”的統一問題。通常有超前立法、同步立法、滯后立法三種情況。所謂超前立法，是指立法機關超越某一新生事物的發展進程，根據該事物的發展的客觀規律和實際需要，進行立法工作，用于引導、保障和促進新生事物的發展。其本質是改革決策的法律化，目的是設立既定模式，調節改革過程中的各種關系。所謂同步立法，是相對于超前立法而言的，它是指從現實出發，以取得一定經驗作為立法的基本，把現實的某些經驗或做法通過立法的形式固定下來，依法規范人們的各項活動。同步立法即具有超前立法的特征，又具有滯后的性質，是最為典型、最為直接地反映經濟立法工作與體制改革的同步關系。所謂滯后立法，是指經濟體制改革過程中，法律所調整的對象已經成熟，而立法相對滯后，表現為先改后立的特點�？梢�，滯后立法產生于體制改革過程中經驗的積累。筆者認為，在當前我國社會經濟法治建設中，根據各類法規、規章的不同情況，分別采用上述三種不同的立法方式，對一些應興應革的事情，盡可能以先立法后行動加予引導；而把經過實踐檢驗是正確的做法以立法固定等都是非常必要的。
其次，要正確處理當地立法與上位階立法的關系。這里包含三層含義：一是從國家立法與地方立法的關系講，要處理好地方制定地方性法規、政府規章，與國家憲法、法律、行政法規之間的關系；二是在地方立法中，要處理好省、自治區制定的地方性法規、政府規章，與省會市和較大市制定的地方性法規、政府規章之間的關系；三是從地方國家權力機關與地方行政機關的關系說，要處理好地方性法規與政府規章的關系。為此，我們首先必須明確它們之間的效力關系，下位階不得與上位階法相抵觸。二是不得制定與上位階立法的基本原則、基本精神不一致或相反的規定；三是地方不得超越國家法律規定的立法權限和范圍進行立法。可見，地方立法與上位階立法的關系是一種新型的立法關系，它的構建必須以市場經濟的內在要求，以及社會生產力發展目標為主導標準，而非地方立法權擴大的量化為唯一尺度。
再次，要注意處理好經濟立法內部的關系。經濟立法的主體是國家和地方權力機關和行政機關。由于主體不同，其立法權限、效力等級和適用范圍也有較大差異。為了維護我國立法的權威性、嚴肅性，必須正確把握經濟立法的內部關系，實現權力機關與行政機關立法，經濟法律、法規與政府規章之間及其各自內部的統一。從權力機關與行政機關的立法權的統一看，主要是正確劃分國家權力機關與行政機關的立法權限及其調整范圍，使兩個立法主體在堅持法治統一的原則下，按照各自的立法權限和調整范圍，和諧有序地進行經濟立法活動。目前，有關經濟立法機關的權限，只在憲法、立法法和地方組織法中作了一些原則性的規定，致使經濟立法實際工作中難以劃清，加之各級權力機關與行政機關的職權，不論在法律的規定中，還是在實踐中都有許多重復交叉之處，難以正確區分和掌握。這些問題必須隨著社會主義法治的不斷完善，在科學發展觀的指導下，逐步加以解決。另外，從經濟法律、法規與政府規章之間及其各自在內部的統一看，主要地要正確區分經濟法律與政府規章之間的效力等級；省地地方性法規和省會市、較大市地方性法規之間的效力等級；省級政府規章和市級政府規章之間的效力等級等。在堅持下一效力等級立法不得與上一效力等級相抵觸的前提下，使我國經濟立法內部關系協調一致。只有明確以上關系的基礎上，才能自覺地、正確地處理它們的關系，避免經濟立法及其各自內部之間互相沖突的現象，使經濟立法在各自的軌道上不斷發展，真正起到引導、保障、促進和服務于我國和諧社會和市場經濟的作用。
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