摘要：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不能順利開展的直接原因在于農(nóng)保制度供給不力,如相關(guān)制度未能及時修訂等。當(dāng)前,由于農(nóng)民分化為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民,在制度供給上也應(yīng)針對不同農(nóng)民實行分類制度保障,只有這樣才能更好地保障農(nóng)民老有所養(yǎng)。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;制度供給;分類保障

　　Abstract: A direct reason that China′s rural social endowment insurance cannot be successfully carried out is inadequate supply of agricultural insurance system, such as failure to amend other related systems. At present, because farmers differentiate into farmers, migrant workers and landless farmers, supply in system should also focus on a different classification system to protect the peasants, which is the only way to guarantee farmers ′ sense of security.

　　Key words:rural social endowment insurance; supply of system; classification security

　　2007年8月,勞動保障部聯(lián)合民政部、審計署發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》,要求對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“農(nóng)保”)工作進(jìn)行清理,理順管理體制;對農(nóng)保基金進(jìn)行全面審計,摸清底數(shù),并研究提出推進(jìn)農(nóng)保工作的意見。這標(biāo)志著自1998年以來停擺十年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有“復(fù)蘇”的跡象,探索低參保率的制約機(jī)制必將有利于農(nóng)保的“復(fù)蘇”。

　　一、農(nóng)保低參保率的直接原因:制度供給不力

　　以什么樣的制度規(guī)范農(nóng)民參保會有不同的效果。以“新農(nóng)合”和“農(nóng)保”相比,前者得到了農(nóng)民的普遍擁護(hù),參合率達(dá)到90%以上,基本實現(xiàn)了全覆蓋;而后者卻始終在低水平徘徊。制約農(nóng)民低參保率的原因是復(fù)雜的,但制度供給的匱乏無疑首當(dāng)其沖。

　　第一,《基本方案》未充分體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,制約了農(nóng)民參保。當(dāng)前我國農(nóng)保實施的根據(jù)依然是1992年由民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》),其規(guī)定“資金籌集堅持以個人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家給予政策扶持的原則。個人交納要占一定比例,集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付,國家予以政策扶持,主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)”。也就是說農(nóng)保繳費(fèi)主體是農(nóng)民、集體與國家,不過后兩者作用的發(fā)揮都依賴于強(qiáng)大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)體。但自市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多改制為民營企業(yè),這就導(dǎo)致農(nóng)保中“集體補(bǔ)助為輔”在許多地方成為空話,“國家予以政策扶持”也沒了載體,結(jié)果農(nóng)保成為農(nóng)民的自我養(yǎng)老保障。這嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)保的發(fā)展。從現(xiàn)存5 000多萬參保農(nóng)民大多具有集體補(bǔ)助也可反證,僅靠農(nóng)民自身不可能真正實現(xiàn)農(nóng)保的發(fā)展。

　　第二,《基本方案》未及時修訂,制約農(nóng)民參保。《基本方案》頒布之初具有可行性:當(dāng)時高利息率可以保證在低交費(fèi)、低物價的情況下確保資金的保值增值,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)也可以適當(dāng)交費(fèi),因此可以預(yù)見未來農(nóng)民依靠養(yǎng)老保險金一定程度上彌補(bǔ)生活所需。但此后不久,我國的存款利息率不斷下降,物價上漲,原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大多私有化,加之管理中的漏洞,資金難以保值,更遑論增值。在這種情況下制度未能與時俱進(jìn),最終導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民被排斥在了制度保障之外。

　　也許有人會說,制度一旦頒布不能隨意修改。這無疑是正確的,但同時也要強(qiáng)調(diào),當(dāng)制度已不適應(yīng)需要時就必須修訂。這一點(diǎn)從政府對國有企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善上可見一斑,相對于8年內(nèi)國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的兩度調(diào)整,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村發(fā)生較大變化的情況下17年卻未見修改,不能不說是一種遺憾。

　　二、農(nóng)保制度的新選擇:分類保障

　　當(dāng)前,農(nóng)民已分化為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民。正是基于農(nóng)民分化的實際,《基本方案》已不能適應(yīng)其變化的需求,根據(jù)農(nóng)民的不同特點(diǎn)進(jìn)行分類保障是較為可行的制度選擇。

　　第一,“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”+“附加養(yǎng)老保險”——純農(nóng)戶社會養(yǎng)老保險模式。在我國,純農(nóng)戶的收入水平總體上仍呈現(xiàn)出東、中、西部三大地區(qū)由高到低的趨勢。假定農(nóng)民收入構(gòu)成中剔除工資性收入即為純農(nóng)戶的收入,則東、中、西部純農(nóng)戶收入分別為2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,東部地區(qū)分別是中部和西部地區(qū)的1.32倍和1.48倍(國家統(tǒng)計局,2006)。這種差距就要求形成適合不同純農(nóng)戶的保險模式:即在保障所有純農(nóng)戶最低生活水平的基礎(chǔ)上,鼓勵經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民參加附加養(yǎng)老保險,這一模式可表示為:“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”+“附加養(yǎng)老保險”。

　　“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”的基本特點(diǎn)是廣覆蓋、低保障、強(qiáng)制性。保險資金的籌集由純農(nóng)戶、地方政府、中央政府共同負(fù)擔(dān)。在地方政府與中央政府的出資比例上,應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府多出資,中央政府少出資,甚至不出資;而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),特別是落后地區(qū)的地方政府應(yīng)該少出資,甚至不出資,完全由中央政府補(bǔ)貼。這種制度設(shè)計充分體現(xiàn)了各級政府在社會養(yǎng)老保險中的責(zé)任,也符合“國際慣例”,因為據(jù)對131個實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險國家的統(tǒng)計,有129個國家由政府出大頭,農(nóng)民出小頭,政府在其中的責(zé)任不可或缺。

　　“附加養(yǎng)老保險”的基本特點(diǎn)是不平衡性、自愿性。由于各地純農(nóng)戶收入,以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同,對于農(nóng)民收入較高,或集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的富裕地區(qū)可設(shè)計出不同的繳費(fèi)與享受水平檔次的“附加養(yǎng)老保險”,以吸引不同收入水平的農(nóng)民參保。與“基礎(chǔ)養(yǎng)老保險”的強(qiáng)制性不同,“附加養(yǎng)老保險”的參保是自愿的,其籌資主體主要是農(nóng)民自身,以及(或)集體經(jīng)濟(jì)較好的集體經(jīng)濟(jì)組織,且這種保險采取完全積累的個人賬戶,誰參保,誰受益。

　　第二,“個人賬戶”+“社會統(tǒng)籌賬戶”——農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險模式。由于農(nóng)民工在收入、職業(yè)、居住方式等方面與城鎮(zhèn)職工有相似之處,而目前,我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(簡稱“城保”)采取的是“個人賬戶”+“社會統(tǒng)籌賬戶”相結(jié)合的模式,所以對于農(nóng)民工,特別是進(jìn)城農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險模式的選擇,可依然借鑒這種模式,但又有區(qū)別,其差異主要體現(xiàn)在繳費(fèi)主體與社會統(tǒng)籌賬戶的層次上。

　　1.繳費(fèi)主體的具體安排。事實上,隨著就業(yè)的復(fù)雜化,農(nóng)民工本身具體分化為業(yè)主層、個體勞動者層和雇工層。所以,與城保相比,農(nóng)民工的“個人賬戶”與“社會統(tǒng)籌賬戶”的出資主體顯得相對復(fù)雜。

　　農(nóng)民工的“個人賬戶”可完全由個人(個體勞動者、業(yè)主)出資,或由個人(雇工)與雇傭者(無論是單位,還是個人)共同出資構(gòu)成。之所以個體勞動者與業(yè)主的“個人賬戶”完全由其個人繳納,是因為他們自身占有了全部剩余勞動成果;而雇工的“個人賬戶”由其本人與雇傭者共同出資,是因為雇工得到的僅僅是勞動力價值,其剩余勞動由雇傭者占有,因而雇傭者有必要以剩余勞動的一部分貼補(bǔ)雇工的“個人賬戶”。農(nóng)民工的“社會統(tǒng)籌賬戶”則由政府出資(針對個體勞動者,因為他們已合法納稅),或政府與個人(針對業(yè)主,因為他們除納稅外,又占有了由工人創(chuàng)造的剩余價值)共同出資,或政府與雇傭者(針對雇工,因為雇傭者占有了雇工創(chuàng)造的剩余價值)共同出資。

　　2.提高社會統(tǒng)籌賬戶層次,促進(jìn)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險發(fā)展。在方案設(shè)計上,農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶存在重大區(qū)別:前者僅限于市、縣統(tǒng)籌,而后者則分屬省級統(tǒng)籌。這種區(qū)別是改革的著力點(diǎn),但又不是向城鎮(zhèn)看齊。

　　(1)農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶必須實行全國統(tǒng)籌。因為農(nóng)民工的跨省流動性較強(qiáng),已占41.11%(李強(qiáng),2004)。如果統(tǒng)籌僅限于省內(nèi),甚至市縣內(nèi),且不能隨農(nóng)民工的流動有效轉(zhuǎn)移,其結(jié)果只能是農(nóng)民工在A地被扣除的一部分必要勞動因其流動到B地而無法獲得,這顯然是對農(nóng)民工勞動的剝奪。而實行全國統(tǒng)籌,農(nóng)民工無論在何處謀職,都能獲得由社會統(tǒng)籌賬戶提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,有利于提高農(nóng)民工的保障水平。

　　(2)在全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)上,實行繳費(fèi)年限累計,只要在退休前累積或補(bǔ)齊15年,就應(yīng)享受相應(yīng)保險待遇,而不是如《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)[2001]20號,簡稱《通知》)規(guī)定“凡重新就業(yè)的,應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險”。如果在全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)上,實施繳費(fèi)年限累積或補(bǔ)繳,可大大提高其參保積極性。

　　(3)建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)調(diào)整機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計,80%的農(nóng)民工要回到生他養(yǎng)他的故里,以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)所保障的生活水平對返鄉(xiāng)農(nóng)民無疑是相對較高的。因而,一旦農(nóng)民工返鄉(xiāng),而又沒有完成15年的繳費(fèi),在繳費(fèi)年限及支付水平上可作適當(dāng)調(diào)整,如繳費(fèi)年限降為10年,同時執(zhí)行較低的支付標(biāo)準(zhǔn)。而對于那些繳費(fèi)年限處于最低(10年)和最高(15年)之間的農(nóng)民工,同樣作適當(dāng)調(diào)整,以與繳費(fèi)年限相應(yīng)的比例支付。

　　第三,“個人賬戶”+“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”+“儲備金賬戶”——失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險模式。與市民相比,失地農(nóng)民的整體素質(zhì)和在城鎮(zhèn)的就業(yè)能力都相對較低,這就要求對失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會養(yǎng)老保險方案,以確保其安全養(yǎng)老。根據(jù)年齡,失地農(nóng)民可分為三類,一是未成年人(18歲以下),二是年輕人(男18-45歲,女18-40歲),三是中年人(男45-60歲,女40-55歲)及老年人(男60歲以上,女55歲以上)。對于未成年人,其首要問題是教育,通過教育培訓(xùn),增強(qiáng)其在城市的就業(yè)能力;對于年輕人,其首要問題是就業(yè)安置,通過就業(yè),特別是納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,其他保障(含社會養(yǎng)老保險)也隨之確立;對于中年人、老年人,因年齡與技術(shù)等原因,納入正軌渠道就業(yè),參加城保都比較困難。因此,失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險主要是針對中年人、老年人的,其社會養(yǎng)老保險模式為“個人賬戶”+“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”+“儲備金賬戶”。

　　1.建立失地農(nóng)民的“個人賬戶”,其費(fèi)用以個人繳納為主,為調(diào)動失地農(nóng)民參保的積極性,集體可從土地補(bǔ)償費(fèi)(土地集體所有權(quán)權(quán)益的體現(xiàn))中給予適當(dāng)補(bǔ)貼。個人賬戶實行完全積累制,在參保者達(dá)到退休年齡后方可支取,且根據(jù)賬戶儲存額與平均余命逐月發(fā)放。如參保人在達(dá)到退休年齡前就死亡的,其個人賬戶儲存額由其指定受益人繼承;如超過平均余命,其養(yǎng)老保險金則由儲備金賬戶提供。

　　2.建立“基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶”,賬戶資金主要由土地補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成。土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體土地所有權(quán)權(quán)益的體現(xiàn),其用途一方面可以由集體興辦實業(yè),為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會;另一方面也可以用于公益事業(yè),而為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險賬戶就是其一。

　　3.建立“儲備金賬戶”,其資金來源有二:一是由集體從土地補(bǔ)償費(fèi)用中支付少部分,二是由地方政府提供大部分。因為按《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)村集體所有的土地只有經(jīng)過國有“變性”后方可出讓,而出讓后的增值收益則主要由地方政府占有,這顯失公允。農(nóng)民理應(yīng)享有工業(yè)化、城市化發(fā)展的成果,其形式之一就是政府從土地增值收益中拿出一部分補(bǔ)貼儲備金賬戶。

　　三、強(qiáng)化政府責(zé)任,重塑農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

　　在農(nóng)保制度建設(shè)上,政府起著至關(guān)重要的作用。只有強(qiáng)化政府相關(guān)責(zé)任,才能真正實現(xiàn)農(nóng)保制度的變革,使農(nóng)民真正老有所養(yǎng)。具體體現(xiàn)在農(nóng)保制度中,一是要完善法律法規(guī),二是強(qiáng)化管理與監(jiān)督。

　　第一,完善養(yǎng)老保險法律。長期以來,盡管我國在社會保險領(lǐng)域已頒布大量的行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)文件,但一直沒有一部統(tǒng)一基礎(chǔ)性立法,這也加劇了制度的波動性。在社會保險法的制定上,應(yīng)由全國人大常委會頒布《社會保險法》,國務(wù)院據(jù)此制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》,各地根據(jù)實際出臺切實可行的政策。可喜的是,社會各界期盼已久的《中華人民共和國社會保險法(草案)》,歷經(jīng)長期醞釀后,終于在2007年12月23日提請全國人大常委會會議第一次審議后,2008年12月28日,全國人大常委會辦公廳向社會全文公布社會保險法草案及關(guān)于草案修改情況的匯報,廣泛征求各方面意見和建議,其內(nèi)容涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種。可以預(yù)期,這一立法將為農(nóng)保制度的制定提供法律依據(jù),也必將推動農(nóng)保事業(yè)的發(fā)展。

　　第二,強(qiáng)化管理與監(jiān)督。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上,社會保險行政部門有權(quán)對社會養(yǎng)老保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)社會保險基金管理使用存在問題的,應(yīng)當(dāng)提出整改建議,并定期向社會公布社會保險基金檢查結(jié)果。財政部門、審計機(jī)關(guān)也應(yīng)按照各自的職責(zé),對社會保險基金的收支和管理實施監(jiān)督。在社會統(tǒng)籌上,統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表,以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會,掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況,對社會保險工作提出咨詢意見和建議,實施社會監(jiān)督。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按季度向社會保險監(jiān)督委員會匯報社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況。社會保險監(jiān)督委員會可以聘請會計師事務(wù)所對社會保險基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況進(jìn)行年度審計和專項審計,并向社會公開。

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