摘要：我國環境財政支出在治理環境污染、促進環境保護的過程中發揮了重大的作用，但由于環境財政支出納入預算管理的時間不長，還存在著環境污染治理支出不足，環保部門經費不足，環境科技投入不足等問題，對此，本文提出要理順環境保護支出中的事權，并加強環境財政支出的預算管理。

　　關鍵詞：環境財政支出；事權；預算管理

　　一、環境財政支出概述

　　環境保護財政支出，即環境保護支出中政府投入的部分，用于實現政府環境保護職能和解決各類環境問題的那部分財政資金。我國從2007年1月1日起根據財政部制定的《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》全面實施政府收支分類改革。在17類“支出功能分類科目”中首次單獨設立了“211環境保護”支出功能科目，主要反映政府在履行環境保護職能所發生的支出。“211環境保護”支出功能科目具體包括：環境保護管理事務、環境監測與監察、污染防治、自然生態保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草、其他環境保護支出等。

　　二、我國環境財政支出現狀

　　目前的預算管理體制中已有了環境保護的支出項目，但由于改革是漸進性的，改革前的舊科目與新科目并未實現數據轉換，無法進行比較。另外，統計部門對環境保護資金的數據也沒有按照財政資金和非財政資金的分類進行統計，所以很難直接從國家的統計數據中精確了解環境保護財政支出具體情況。但有研究表明，我國環境保護投資中各級政府和公共部門的投入已經占到了70%以上（鄒首民等，2005）。因此，在下面的分析中以環保投資為對象進行分析。

　　20世紀80年代以前，我國對污染控制基本沒有投入，與環境有關的城市基礎設施的投資也非常有限。80年代以后，我國將環境保護納入國民經濟計劃，但整體投入偏少，“六五”至“八五”期間，全社會環境保護投入只占同期GNP的0.7%左右。

　　從“九五”時期開始，我國政府高度重視環境保護工作，環境保護投資呈現快速增長趨勢。整個“九五”期間環境保護投資3600億元，是“八五”期間環境保護投資的0.93%。其中，1999年的環保投入820億元，占GDP的比重首次突破1%。“十五”期間，全國環境污染治理投資猛增至8398.3億元，比“九五”時期增長1.33倍，占同期GDP的比重進一步達到1.18%。為實現“十一五”環境保護目標，“十一五”期間全國環保投資約需占同期國內生產總值的1.35%。

　　再從增長率指標看，“十五”期間我國環保投資的年均增長速度達到18.8%，已經高于同期GDP的9.5%的增長速度，但是卻大大低于同期固定資產22%的年均增長速度，而且環保投資占固定資產投資的比例在2001-2007年總體呈現下降趨勢，這說明在固定資產投資增長的同時，環保投資并沒有同步跟上，在一輪又一輪固定資產投資熱潮中，對環境保護的投資卻偏冷。而環保投資欠賬將會越積越多，環境形勢將會越發嚴峻。據曲格平（1997）估計，工業污治欠賬約在1500—2000億元，城市與污染控制有關的基礎設施欠賬至少有3000億元，環境保護投資的歷史欠賬總數約在5000億元左右。要彌補這些投資，要求環境保護投資進一步增加。

　　三、我國環境財政支出存在的問題

　　（一）污染投資支出總量不足。根據國際經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%～1.5%時，可以控制環境惡化的趨勢；當該比例達到2%～3%時，環境質量可有所改善（世界銀行，1997）。發達國家在20世紀70年代環境保護投資已經占GDP的1%～2%，其中美國為2%，日本為2%～3%，德國為2.1%。盡管我國的財政環保投資在逐年增加，“十五”期間的環保投資仍然只是接近發達國家或地區20世紀70年代的水平。中國近年來生態環境保護的財政支出，一定程度上還只是“問題”導向的應急投資。盡管中國近年來環境保護的投資總量不斷攀升，但與控制環境污染、改善環境質量的需求差異較大。

　　（二）環保部門經費不足，環境科技投入不足。排污費改革后環保系統經費保障情況比較嚴峻，尤其是中西部地區，基層環保局以及執法和能力建設等費用受到的影響較大。隨著環境監察執法、排污核定、征收排污費、污染事故處理等一線執法力度加大，相應的環境經費保障要求更高。原來完全或大部分依賴排污費的市、縣級環保部門公用經費、專項經費受排污費改革沖擊較大，執法經費缺乏，與不斷增長的環保工作量形成較大反差，難以保障開展環保正常工作的業務經費支出，也間接造成了違規使用排污費的問題。

　　解決環境問題，促進環境保護，最終要依靠環境科技的創新和進步，這就需要加大對環境科技的投入。重要的依據是06年召開的科技大會，國務院頒布了中長期科學技術發展綱要，綱要特別把發展能源、水資源和環境保護技術放在優先位置，并將環境列為11個重點領域之一，并規劃了方向。但是由于我國起步較晚，與西方發達國家相比，與我國當前嚴峻的環境狀況相比，我國的環境科技投入還是不足的。

　　四、對策分析

　　（一）理順環境保護支出中的事權。政府的環境保護責任，應當遵循“一級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則。影響范圍限于特定行政管轄區的環境問題，屬于地方性環境服務，應該由地方政府負責；如果環境影響范圍是跨行政區的，甚至是全國范圍的，就是全國性公共物品，應該由中央政府管理。中央政府環境事權主要是解決具有跨行政區、跨代際、具有明顯外部性特征的國家環境事務。

　　目前，由于中央與地方、政府與市場之間的環境保護事權劃分不明確，一些應當由中央政府負責、具有國家公共物品性質的環境保護事務，例如跨省流域水環境治理、國家級自然保護區管理、歷史遺留污染物處理、國際環境公約履約等，嚴重缺乏環境財政的支持。同時，一些應當由地方政府負責、具有地方公共物品性質的環境保護事務，例如地方管轄的水環境治理、城市環境基礎設施建設等，都需要地方財政安排。所以，要統籌考慮國家需求和地方實際，分時期明確環境保護支出中的事權，理順財權，為國家財政資金介入環境保護明確方向和重點。

　　（二）加強環境財政支出的預算管理。

　　1、做實環境預算科目。環境保護已經納入財政預算支出科目中，當前的主要任務是將其做實，確保“有渠有水，源源不斷”。為此，建立長期穩定的經費增長機制顯得尤為重要。構建環保支出與GDP、財政收入增長的雙聯動機制，確保環保科目支出額的增幅高于GDP和財政收入的增長幅度，并將新增財力更多地用于環境保護。

　　2、強化地方財政對環保的預算投入。為了落實相關政府部門和行政官員的環保責任，在預算討論的環節，要確立環保支出的優先和重點保障地位，設定具有約束力的投入目標要求。預算安排和執行的環節，要嚴格按照相關制度和操作規程，確保環保預算資金安全，有效地用于環保支出。

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