發展循環經濟是當前經濟發展的一個熱點問題，作為宏觀調控手段的財政政策如何采取各種有力措施和做出相應的政策調整是當前我們所面臨的一個緊迫課題。

　　一、循環經濟的內涵和財政支持的必要性

　　“循環經濟”一詞最早的萌芽起源于20世紀60年代的美國經濟學家鮑爾丁，他在他的“宇宙飛船理論”中提出，地球就像是一個在太空中飛行的宇宙飛船，要靠不斷地消耗和再生自身有限的資源而存在，如果人類肆意破壞環境，浪費資源就會走向毀滅。所以他提出發展循環經濟。20世紀80年代以后逐步被人們所接受，20世紀90年代以后，歐美、日本等發達國家先后把發展循環經濟作為實施可持續發展戰略的重要實現方式。進入21世紀以來，隨著中國資源約束“瓶頸”問題的突出，生態建設和環境保護問題的日益嚴峻，循環經濟在中國也進入了理論和實踐快速發展的階段。

　　循環經濟是以低消耗、低排放、高效率為特征，以“減量化、再利用、資源化”為原則，“通過清潔生產和信息化及生態化設計，重構經濟環境，使其按照自然生態系統的物質循環和能量流動規律，和諧地納入到自然生態系統循環中去的一種新型經濟模式。”循環經濟在本質上講是經濟利益和環境利益相結合的一種“雙贏”生態經濟。發展循環經濟是為了保持人與自然的和諧發展。

　　在市場經濟條件下，雖然市場經濟體制是發展循環經濟的良好土壤，但在市場中參與經濟活動的主體將環境問題作為外部因素，他們所考慮的重點在于如何通過利用現存的資源和環境來謀求利潤的最大化，而把由此所應起的資源消耗、環境污染等負面作用在市場經濟主體經營決策的考慮之外。而資源消耗和環境成本又很難實現內部化，導致了很多地區為了實現經濟的迅速發展而采取了各種以破壞生態環境、消耗能源為代價的短期行為。在發展循環經濟過程中所需要解決的提供公共產品、矯正市場的不完全，保證代際公平等一系列問題，都無法靠市場機制來解決。可以說，市場機制的自發作用在維護生態環境和減少資源消耗等方面“束手無策”，在發展循環經濟領域存在著很多市場失靈的問題。這就需要政府的介入，需要政府實施有效的財政政策來支持循環經濟的進行。

　　從歐美、日本等發達國家發展循環經濟的經驗來看，雖然發展循環經濟所采取的具體措施不盡相同，但政府的財政支持都始終貫穿于發展循環經濟的整個過程。可以說，沒有政府采取積極有力的財政措施作為后盾，發展循環經濟就是一句空話。

　　具體而言，發展循環經濟需要政府在產業政策、技術政策、消費政策、教育政策等方面發揮重要作用，支持循環經濟的發展。所謂產業政策就是要引導企業進行產業結構調整和產品結構調整，逐步淘汰能耗高、污染重、技術落后的生產能力，大力發展結構合理、有利于節約能源和資源、有利于環保的產業。所謂技術政策就是要引導企業改造現有的落后生產技術，優化生產過程和工藝，降低產值能耗物耗，大力推行清潔生產，充分利用生產過程中的二次能源。同時還要大力支持企業進行研發和引進高新技術和無污染或少污染環境的環保技術。所謂消費政策就是要倡導綠色消費，引導和影響消費者的消費方向和企業的生產方向。所謂教育政策就是要開展環保教育和綠色教育，增強市場活動主體對資源的憂患意識，對節約資源和保護環境的責任意識。從以上四方面的政策來看，都需要政府積極地采取各種有效的財政政策來得以實現。

　　從具體的財政手段來看，政府可以利用稅收、貸款、預算支出、財政補貼等手段來影響市場資源的配置，鼓勵和引導市場經濟主體循環利用能源和資源，減少環境污染，促使市場經濟主體在進行經濟行為的同時，減少對能源、資源的過度使用，減少對環境的污染和破壞。

　　二、我國發展循環經濟在財政方面所面臨的主要問題

　　雖然我國中央政府把發展循環經濟放在了一個很高的地位，但是從目前的現狀來看，我國在發展循環經濟方面仍然存在著較大的財政約束，存在著很多問題。具體而言，

　　第一，財政投入不足。從發達國家發展循環經濟的經驗來看，環保投入占到GDP的2%－3%左右，才能對環境起到較好的保護作用。世界銀行業曾建議中國，要加大對污染控制的投資，最好在GDP的2%以上。據《中國環境保護1996－2005》白皮書的統計數據，從1996－2004年，我國環境污染治理投入達到了9522.7億元人民幣，占到同期GDP的1%.2005年這一比例上升到了1.3%，這其中包括了企業投資、民間投資以及其他方面的資金，真正的財政投資不到GDP的1%.從這些數據來看，我國投入到環保和污染治理方面的財政投入仍然不夠充足，具有很大的發展空間。財政投資的不足必然會影響到我國循環經濟的大力發展。

　　第二，財政調節手段比較單一。我國在發展循環經濟所投入的資金主要來自于財政撥款和銀行貸款，其財政調節手段比較單一，缺乏相應的優惠激勵政策。在稅收環節中考慮到企業在生產或其他環節過程中保護了環境，少污染了空氣，少消耗了能源和資源等而獲得的稅收優惠政策主要來自于減稅和免稅，缺乏利用加速折舊、稅前還貸、物價補貼、財政貼息等其他稅收優惠方式。缺乏利用更加靈活的稅收政策來鼓勵無污染或污染少、消耗低等企業的大力發展，同時抑制重污染、重消耗、低產出企業的發展。另外從財政支出來看，目前除了預算內的財政資金對環保等相關領域與項目進行少量支持以外，缺乏利用其他靈活的政策手段來激勵市場經濟主體發展循環經濟。

　　第三，缺乏相對完善的環境保護稅收體系。到目前為止，我國還沒有出臺真正意義上的環境保護稅，雖然存在著相應的資源稅、車輛使用稅、城市建設維護稅、城鎮土地使用稅等一系列與環境保護、節約資源相關的稅種，但其保護環境、節約資源的效果甚微，沒能起到應有的作用。未來，我國政府應該充分利用稅收這一財政手段，在保護環境、節約資源、建設節約型社會方面發揮更大的作用。

　　三、促進我國發展循環經濟的財政政策選擇

　　針對我國目前在發展循環經濟過程中所面臨的財政問題，未來，我國政府應該充分發揮財政政策的作用，協調好加快經濟發展與保護環境、節約資源之間的關系。具體而言：

　　第一，要加大財政投資力度。從歐美、日本等發達國家發展循環經濟的成功經驗來看，進行環境保護和污染治理需要投入大量的資金，需要政府在方方面面給予鼓勵和支持。未來我國要實現經濟系統和自然生態系統的物質循環過程和諧，促進資源的永續使用，改變傳統的“資源重消耗、環境重污染、產出效益低”的粗放增長模式，形成“資源—產品—再生資源”的循環經濟發展模式，需要不斷地加大財政的投資力度。在當前財力有限的情況下，可以優先發展有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，如建立通暢的交通運輸體系，安全可靠的水利設施體系，有力的能源供應體系和有效的污染處理系統，為我國發展循環經濟提供一個良好的基礎。從長遠來看，應該逐步建立起政府環保投資機制，確定在一定時期內環保投入占總財政支出的比例，將一定的財力用于支持循環經濟的發展。另外，我國各級政府還應該建立起專門用于發展循環經濟的專項資金，用來支持循環經濟領域新產品、新技術、新工藝等的研發、使用和推廣等。

　　第二，要強化財政稅收政策。在財政政策的實施工具中，稅收政策實施起來其效果最為直接，見效也最快。所以在發展循環經濟的過程中，我國政府相關部門應該不斷地強化財政稅收政策，突破以往僅僅采用減免稅收的手段，靈活運用各種稅收政策來促進循環經濟的發展。

　　首先要擴大征稅的范圍。借鑒歐美、日本等國的先進經驗，為了解決我國日益嚴峻的能源短缺、環境資源遭到破壞的問題，要擴大征稅的范圍，將水、森林、草地、非再生性、稀缺性資源納入到征稅范圍，并逐步提高稅率。另外，還可以考慮開征垃圾填埋稅、噪聲稅、大氣污染稅等，對于污染嚴重的企業課征重稅，從而限制市場經濟主體污染行為的產生和發展。

　　其次要改革現行消費稅制。針對我國目前很多地區高耗能、重污染的現狀，應該進一步擴大消費稅征收范圍，把目前尚未納入到消費稅收范圍的高耗能、重污染的產品納入到消費稅征收范圍，對于消費不可再生資源為原材料的產品行為要征收重稅，對于節能的、環保型的消費品則要降低稅率或減免稅收。

　　再次要進一步完善資源稅。在眾多的稅收品種中，資源稅具有自身的特殊性，它的設立是為了保護有限的資源，針對濫用資源的企業所進行的征稅。我國各級政府的相關稅收部門在今后征收資源稅的過程中，建議采用累進制方式，將稅收額與資源的使用量掛起鉤來，不同的資源使用量，采用不同的稅率。這樣就可以有效地約束那些需要大量使用自然資源輸入的企業，增加這些企業的負擔，迫使他們停產或上馬環保型生產線。

　　同時，各級政府的有關稅收部門在征收資源稅的過程中，應該努力將之發展成為事前行為。由于很多非再生資源的不可再生性，損失這些非再生性資源的價值要遠高于企業使用這些資源后所交付的罰金和稅收。所以建議全國各級稅收部門應該與社會的其他相關部門聯合起來，建立起相應的監控機制，實時地監控那些高耗能、重污染、低產出企業的資源使用情況，盡可能地做到早發現、早處理，將之發展成為事前行為。這樣一方面可以減少資源的浪費和環境的污染，另一方面也可以降低這些企業自身的資金投入。

　　第三，制定有利于發展循環經濟的優惠財政補貼政策。我國可以借鑒歐美、日本等國發展循環經濟的成功經驗，制定出一系列優惠的財政補貼政策措施，如物價補貼、企業虧損補貼、財政貼息、稅前還貸、加速折舊等。通過政府對發展循環經濟主體的優惠財政補貼，鼓勵他們進行循環經濟建設的積極性，引導資源向發展循環經濟的方向流動。制定環保稅收優惠政策，對于環保產業、環保工程建設、環保產品開發等投資給予多種形式的稅收優惠，如加速折舊、投資抵免、稅收扣除等。利用優惠的財政補貼政策，來不斷促進我國循環經濟的發展。

　　第四，開征環境保護稅。我國政府應該借鑒發達國家的先進經驗，依據“誰污染誰付費”的原則，開征環境保護稅。促使開發、利用、污染、破壞環境資源的市場經濟主體承擔起相應的經濟成本，引導他們放棄或收斂對環境的破壞和資源的浪費行為。同時政府可以利用這筆資金來對發展循環經濟的市場經濟主體進行支持和鼓勵。

　　第五，要加強財政監管職能。由于中央政府和地方政府的分權，造成了中央和地方利益的不一致。在執行保護環境、節約資源等方面的財政政策和措施過程中，可能會出現地方保護主義的現象，導致政策和措施難以真正落實到實處。所以在不斷完善發展循環經濟的財政政策過程中，中央政府還要注意加強對地方各級政府的財政監管職能。明確地方政府在環境保護中的責任和義務，切實地利用財政手段來約束那些不利于發展循環經濟的市場經濟主體。另外，對于在財政資金使用中存在的擠占、挪用環保資金的行為要予以堅決地糾正和查處。