一、預算外資金應更名為稅式收入1996年7月6日，國務院《關于加強預算外資金管理的決定》對預算外資金進行了界定：預算外資金是國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規，向個人法人和經濟組織收取的各種基金、行政事業性收費和罰沒收入等而形成的資金統稱。這種憑借國家賦予的權力而取得的收入，具有稅收的性質，國家本應將它納入預算管理，但它的名稱叫預算外資金，排除預算管理的形式，這就產生了名與實之間的矛盾。要解決這一矛盾，就應根據資金的性質將其定名為稅式收入。

　　預算外資金更名為稅式收入后，就可明晰地反映這項資金雖在稅外征取卻有稅收的特點。它同稅收的共性是：征收的名義是公益事業的需要；征收的主體是國家機關或公共管理部門；征收的依據是國家賦予的職權；征收的結果是一部分財富的所有權從被征方向征收方轉移。在被征者看來，兩者沒有什么差別。前段時間納稅人在納稅后還要繳納各種收費和攤派，社會上流傳著“一稅輕、二稅重、三稅四稅無底洞”的說法。這不僅反映了群眾對亂收費的不滿意，也反映了他們將兩者都視為稅收。

　　預算外資金具有稅的性質，經歷了一個發展演變的過程。當初叫預算外資金時所涵蓋的內容復雜，有的不屬稅式收入。到1993年調整統計口徑，1996年國務院頒布《關于加強預算餐資金管理的決定》對預算外資金重新定義后，預算外資金所涵蓋的內容才具有稅的性質。在涵蓋的內容得到調整后，本應依資金的性質重新命名，卻沿用了預算外資金這一名稱，這就產生了名與實的矛盾。其后果是可想而知的。孔夫子說過：“名不正則言不順，言不順則事不成”。本來，國家對某種資金的管理形式，應依宏觀調控的需要和資金的性質而定，預算外資金的名稱卻要求國家對它只能實行預算外的管理形式，這就使國家管理被動。將它更名為稅式稅入以后，國家可以根據實際需要選擇管理方式，對它實行預算管理也名正言順。

　　預算外資金更名為稅式收入，有利于理論研究的深入和決策的優化。我國的稅式收入較多，同稅式支出和稅收并存，有必要對它們進行分項研究和綜合研究。稅式收入和稅式支出是稅收的補充形式。兩者的補充作用正好相反，一個減少納稅人的負擔，也減少國家稅收，類似于增加支出。一個增加納稅人的負擔，同時也增加國家收入，類似于多征稅。在正常的情況下，國家應通過稅收取得財政收入，稅式收入和稅式支出不宜過多。假若這兩者過多，有可能是國家定稅的范圍不當，該征的未列入稅法之中，征收不到位，而不該征的又列入了，需要通過兩種補充形式去修正。如果不是國家定稅范圍不當，就要從其他方面去找原因。如分配主體多，政令不統一等。稅式支出和稅式收入多，產生的社會負效應肯定大。一部分納稅人因稅式支出而獲得減免稅收的好處，又因稅式收入的存在而增添負擔。兩者的政策效果會全部或部分抵銷，白白增加納稅人的煩擾和政府部門的管理成本。假如稅式支出少、稅式收入多，就更應加強對稅式收入的研究。將稅式收入同稅收作對比分析，通過成本與效益的對比，以確定是實行單軌制（將稅式收入并入稅收）、還是實行雙軌制（兩者并存）。還要探討收入的規模和結構如何確定才能實現公平與效益的最佳結合。也只有將稅式收入同稅收一起研究，才能全面而準確地了解納稅人的總體負擔和分布情況，為有關決策者提供完整的信息。預算外資金若不更名為稅式收入，則很少有人作這種綜合研究。

　　有人提出，將預算外資金更名為“非稅收入”。這一名稱比原名好，但有缺陷。“非稅收入”涵蓋的范圍太廣，沒有準確地反映預算外資金的特定內容。國家債務收入是非稅收入，但不屬預算外資金的范疇。“非稅收入”強調了它同稅的差別，沒有反映它同稅的聯系，使人難以了解它的性質和地位。產生的效果不如“稅式收入”名稱好。我們可以從不同的角度為這項資金命名。如叫“準稅收入”、“稅式籌款”、“行政性收費”、“稅外公益事業籌款”等。

　　二、預算外資金運行的社會效應

　　改革開放以來，預算外資金增長很快。這幾年的增長速度超過了國民生產總值和預算內收入的增長速度。迅速膨脹的預算外資金，猶如脫韁的野馬，猛烈地沖擊著國民經濟生活，分配秩序被打亂，亂收費、亂攤派、亂罰款屢禁不止。盡管中央采取過整治措施，但收效不大。據《中國證券報》1997年1月29日報道：由財政部、國家計委、中國人民銀行和監察部等五個部門對預算外資金經過半年的清理檢查，發現1995年全國此項收入為3843億元，比同年的預算收入數大了1437億元。這次查出地方各級政府越權設立的基金、附加項目905個，收費項目2569個。1995年違規征收金額345億元。不少地方從省一級開始至鄉政府，都不同程度地存在越權設立基金、收費、附加的行為，有的甚至在清查期間公然違紀。

　　早在1983年，預算外資金就被解釋為“部門所有、自收自支、自行管理”的資金。在地方部門看來，預算外資金屬他們自主支配的資金。國家加強對預算外資金的管理，也只應限于預算外的管理形式，不應象管理稅收那樣，統一性、規范性、透明性、公共性很強。在這種思想支配下，難免自行是、亂收濫用，以至于對國家加強管理的規定陽奉陰違。今年3月19日朱róng＠①基總理在答記者問時指出：“目前存在的一個問題是費大于稅。很多的政府機關在國家規定以外征收各種費用，才能使百姓負擔不堪，民怨沸騰，對此必須整頓和改革”。

　　不可否認，預算外資金曾起過某些積極作用，如彌補了財政資金的不足，興辦了一些公益事業，促進了經濟搞活。但因其分散多頭，按局部利益的需要運行，同國家整體目標難以一致，因而，所產生的負效應較大。

　　除以上所述外，預算外資金運行所產生的社會負效應還表現在：

　　1.扭曲了社會分工。國家職能機關部門的設置是按社會分工的要求而定的。根據分工各司其職才能形成一個有效的管理體系。為國家公共需要籌款是財政部門的職責。正如司法、外交、國防是司法、外交、國防部門的職責一樣，各職能部門的職責不能互相取代。預算外資金由多主體籌款，不僅肢解了財政職能，引起分配秩序混亂，也扭曲了社會分工，造成部門職能錯位。

　　2.損害了社會公平和效益。市場經濟條件下，政府和公務部門理應盡社會職責，做好公共服務工作，彌補市場缺陷，糾正分配不公，對各經濟主體在競爭中追求利益極大化而將成本推給社會的行為進行干預。然而，公共職能機關部門充當預算外資金的主體后，其身份就由社會裁判人、公務人變為經濟人，按自身利益的偏好決定取予，也追求利益的極大化。他們既不受市場法則的約束、又沒有更強的力量制約其行為，憑借其職權就能輕而易舉地獲得支配資金的權益。即使這些主體是公正無私的，受所處局部地位的局限、對資源的配置難以做到符合宏觀公平和效益的要求。何況他們充當經濟人之后，難免不為自身謀利益。資金使用中，黑洞多、隨意性大、效益低。這種分配加劇了社會分配的不公，同社會客觀需要背道而馳。

　　3.排擠預算內資金。本來，預算外資金是在財政資金不足、一些行政事業單位被允許“創收”之后，迅速膨脹的。預算外資金的擴大，侵蝕稅基，減少稅收收入，加劇預算內資金的不足，從而又形成對預算外資金的依賴。這如同劣幣驅良幣一樣，產生惡性的排擠效應。國家對它的治理日益艱難。

　　4.玷污了政府形象。預算外資金體現著政府行為，收支中的問題必然損害著政府的形象。（1）稅外收費多，交納者窮于應付，不僅外商不理解，國人也有微詞。（2）行政機關憑借職權收費，形成權利攀比，給人的印象是有權可以取錢。（3）收款的機關部門多、政出多門，政府權力失控，政令難以統一，這就易于對政府的威信產生誤解。（4）預算外資金收支不規范、透明度低，成為滋生貪污腐敗的溫床或掩體、不利政府官員廉潔奉公形象的樹立。

　　三、預算外資金的治理

　　鑒于預算外資金產生的社會負效應大，近年來，國家采取過許多治理措施，但沒有從根本上改觀。其原因是多方面的。這項資金由職能機關和部門所支配，若治理的動作小，則于事無補；治理的動作大，涉及權益的重新分布，必然遭到既得利益者或明或暗的反對，從而使治理失效。這項資金規模大、涉及面寬、頭緒多，本來就難治，加上治理的理論依據不明，囿于預算外資金的名稱，從預算外的管理方式上打主意較多，結果治標難治本。要使治理有突破性進展，必須加強研究，突破原有思路的束縛。

　　1.通過對預算外資金性質的定位，為治理方式的突破提供理論依據。要使預算外資金的支配主體認識到，這項資金實質上是一種準稅收，支配權、管理權本應歸國家。治理的決策者需更新治理的思路，從社會公共服務的需要和效能出發，決定資金的運行方式和管理方式；通過變更這項資金名稱為稅式收入的論證，既為這項資金的性質定位，又為治理方式的突破提供理論依據。

　　2.依公平和效益的原則，確定資金的運行方式。現有的預算外資金，種類多、良莠不一，必須區別對待，按公平和效益的要求，確定其不同的運行方式。

　　（1）凡征收不合理，或有一定合理性，但成本大于效益的行政性收費，應當取消。必要的公共服務機關和部門的活動經費，應由國家財政撥款。為群眾和企業服務，是公共服務機關和部門應盡的職責，除個別特殊情況外，不應收費，更不應借口資金不足，通過收費供養冗員或為特權消費提供資金。為發展“瓶頸”產業而設立的各種基金，應進行成本效益分析和對比。若此項資金使用后產生的效益或福利，不足以彌補交費者犧牲的效用或福利，得不償失，就應取消。即使得大于失，也應同稅收籌款的形式進行比較，若成本比稅收大，綜合效益低于稅收，也應取消。

　　（2）凡與稅收同稅源的稅式收入，應服從稅收。通過稅收的渠道籌集財政資金，既名正言順，又符合統一、效能的要求。減少稅外之稅，可減少稅式收入產生的社會管理成本。

　　（3）客觀需要且符合社會公平效益原則的稅式收入，就應繼續存在。不過，這里講的符合社會公平與效益原則，既指稅式收入使用后獲得的公平效益大于征集使用這項收入過程中犧牲的公平與效益，又指稅式籌款方式同稅收等其他籌款方式比較，社會獲得的公平與效益大。至于繼續存在的稅式收入采取何種形式管理，從嚴格意義上講，也應依社會公平與效益的要求去選擇。這里講的社會公平，是社會絕大多數人認為合理的評判標準，貫徹它有益于調動絕大多數人的積極性。這里講的社會效益，是指對絕大多數人有利的有形效益和無形效益、宏觀效益和微觀效益等。社會公平與效益的得失比較，是從理論規范而言，實際操作起來，還有各種指標如何計量等問題需要解決。

　　3.依權利與義務相對稱的原則定管理法規、獎優罰劣。要發揮各項財政資金為社會公共服務的效用，除規范運行方式，加強對各支配主體奉公守法的教育外，還應改進管理，以權利與義務相對稱的原則，規范支配財政資金的行為。任何財政資金，都是勞動人民的血汗錢。誰能提高財政資金的使用效益，少花錢，多辦事，使國民所得大于征集中的所失，誰就有資格獲得財政資金的支配權。在公共部門分工既定，財政資金的支配主體既定的條件下，應將財權的劃分與完成政務的效果掛鉤，使各類財政資金的支配主體之間，權利與義務均衡。通過立法規定資金使用的方向和效果，對經費和人員少，公共服務好，辦事效率高的單位予以獎勵。對官冗政冗費冗，社會獲益小、成本大的單位，應通過定人員編制、定撥款數量、定服務質量，促使其形成自我約束的機制，精員簡政，提高工作效率。對違背規定，造成公共財產消費者，予以處罰。要使公務人員認識到，公共財產不可濫用，貪污是犯罪，浪費也是犯罪。

　　4.優化財政支出結構，減少對稅式收入的依賴。稅式收入迅速膨脹，雖同其支配體追求分配權益擴大化相關，但最初允許其存在是迫不得已的。財政資金不足，不得不借助這種創收形式。現在要壓縮稅式收入的規模，必須優化財政支出結構，減少不必要的開支，保障必要的支出有足夠的經費。

　　改革開放以來，我國財政收入占國民生產總值的比重不斷下降。這是造成財政資金供應緊張的重要原因。但由政府機關部門支配的實際收入高于名義收入，有人估計，大體維持在占GNP的20%以上，（注：鐘偉：《財政收入規模的國際比較》，《經濟體制改革》，1997（1）。）很大一部分收處于隱形狀態的“體外循環”。

　　本來財政的職能應隨經濟體制的改革而轉換，反映財政職能的財政支出應適應社會主義市場經濟的要求和解決財政困難的需要，優化支出結構。然而認識的偏差和歷史慣性的作用，財政支出結構不合理的狀況未得到應有的調整。一是行政經費急劇膨脹，大量擠占公共支出。近十幾年來，行政支出的比重一直在上升，1991年以后勢頭更猛，吃“皇糧”的人基數大、增長快，社會集團消費、公款消費愈演演烈。政府官員自身利益極大化的沖動，產生了侵蝕財政的經濟行為。我國對權力機關行為約束的機制不健全，這就為行政支出增加、重消費、輕事業提供了可能。我國這項支出的比重，高出別國很多。二是基礎建設支出比重下降。多數基礎設施屬公共產品，應由國家投資興建，以利經濟的發展。還有高風險、高科技產業和環境保護等公益性戰略性支出，本應加強的，卻投入不足。而競爭性領域的經濟支出，本應減少的，其份額卻居高不下。三是社會福利事業支出增長太少。科研教育費的份額離科教興國的要求相差甚遠。不僅低于發達國家，也低于發展中的國家。而在科教單位，行政職員多，從事科教的人員不足。社會保障支出占財政支出的比重奇低。1986至1995年，撫恤救濟支出占財政支出平均只占1.7%，同別國形成強烈的反差。社會安全網不建立，不利于經濟制度的改革和社會的穩定。四是補貼支出雖有下降，但比重仍然很高。財政無論是對居民生活補貼，還是對企業虧損補貼，弊大于利。它扭曲了消費行為和價格信號，干擾市場機制正常運作。五是在公共事業經費不足名義下所設立的收費項目和基金，挪用移支現象嚴重。真正用于事業發展的比重不高，用于收費單位獎勵福利和權力消費的過多。總的看，我國財政支出錯位，結構不合理，既反映在各項目之間，也反映在各項目內部。

　　優化財政支出結構，一是要對財政職能定位，該管的要管好，不該管的要退出。要加大公共設施公共事業的投入，促進社會福利的增長和經濟的穩定發展。二是通過立法規范財政資金的使用方向和效用。降低行政成本，提高行政事業經費的效用。三是推進行政機構改革，根據精簡、統一、效能的原則，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系；實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構膨脹，堅決裁減冗員；引入競爭激勵機制，提高公務人員的素質，為降低行政經費比重、提高財政資金的使用效益創造條件，也為稅式收入的減少創造條件。