內容摘要：本文分析了新疆烏昌經濟一體化進程中“財政統一”的現實意義，進而具體研究烏昌地區現行“財政統一”運行中存在的問題，最后提出若干建議，以期優化“財政統一”的運行。

　　關鍵詞：烏昌經濟一體化 財政統一 優化措施

　　包括烏魯木齊市和昌吉回族自治州在內的烏昌地區是全新疆經濟發展最具活力的地區，占據天山北坡經濟帶龍頭地位，在全疆經濟發展中具有舉足輕重的地位。因而，烏昌地區經濟的發展不僅事關天山北坡經濟帶的快速發展，而且事關自治區全面建設小康社會目標的實現。

　　“財政統一”的提出背景及其現實意義

　　但從長遠來看，烏魯木齊市受地理條件制約，發展空間狹小，城市人口、交通、環境壓力過大。作為烏魯木齊的近鄰，昌吉州雖然具有廣闊的土地、豐富的礦產、能源等，但由于行政區劃的阻隔，無法承接烏市資金、技術、人才項目等優勢的輻射，經濟發展潛力還遠遠沒有得到應有的發揮。烏魯木齊市和昌吉州要想獲得更大的發展，新疆要打造自己的“經濟航母”，就必須打破行政區劃的界限，實現更高層面的融合。

　　2004年，新疆維吾爾自治區黨委、自治區人民政府在堅持“財政統一，規劃統一，市場統一”的原則下，做出了成立烏昌黨委、推進烏昌經濟一體化進程的重大戰略決策，決定烏魯木齊和昌吉兩地在財政投資項目建設方面將實行統一規劃、統一管理，烏昌地區今后將在土地、財政、稅收等方面實行統一的政策。2005年，烏昌財政局成立，這標志著向烏昌“財政合一”邁出了實質性的一步，為烏昌財政的統一奠定了基礎。

　　創新性的“財政統一”對于推動烏昌經濟一體化的進程，具有極其重要作用：實現“財政統一”是一體化的關鍵。“財政乃庶政之母”，在烏昌經濟一體化這一歷史進程中，必須有強有力的經濟政策介入與支撐，而財政政策由于其獨有的功能和運行特征，其在烏昌經濟一體化進程中的主體作用將是其他經濟政策不可替代的�？梢哉f，“三統一”之中財政統一是核心。

　　實現“財政統一”有利于推進公共財政框架的構建。由于經濟發展水平與歷史原因，烏昌地區財政運行呈明顯的生產型特征，政府包攬過多，加大了財政運行的壓力與風險。在烏昌經濟一體化這一歷史進程中，“財政統一”的過程既是兩地財政并軌對接的過程，也是兩地財政活動“有所為，有所不為”的篩選過程，有利于公共財政框架的構建。

　　實現“財政統一”有利于凈化投資環境。烏昌經濟一體化的全面展開，為新一輪的招商引資和資產重組提供了廣闊的平臺。“財政統一”有利于加大政策的透明性和簡化性，提高辦事效率；有利于統一財稅優惠政策，避免惡性競爭；有利于發揮財政監督職能，規范國企產權交易，遏制國有資產流失。

　　“財政統一”實施過程中存在的問題

　　主體缺失，權責模糊。2004年，自治區黨委、政府在不改變行政區劃的前提下，成立了烏昌黨委，并成立了烏昌財政局。就我國目前的財政預算制度來看，“一級政府，一級財政，設立一級預算”。而烏魯木齊市和昌吉州仍屬兩個各自存在自身固有經濟利益的平行級別政府，實施“財政統一”機制的政治基礎和法律依據十分薄弱，容易造成權責不清，各自為政等問題。如硬性地推行財政統一，就難免產生“誰統一誰”、“牽住了牛鼻子往哪里走”的制度難題。

　　深度不夠，范圍狹窄。目前烏昌財政局仍沒有完整的、獨立的預算處置權，烏昌兩地財政還是兩本帳，所進行的“財政統一”只是一種增量式的統一（統一了2005年10月以后的收支增減變化部分），沒有實現存量財政的統一。 從理論上說，財政統一不僅僅要求成立統一性的管理機構，更要求財稅收支標準、管理制度的統一。目前，烏昌兩地政府提供的公共產品和公共服務的數量和質量也是參差不一，隨著烏昌經濟一體化的推進，這些差距若不能得到及時的消弭，一體化就喪失民意基礎。

　　統一性目標與多元化政策形成反差，導致惡性競爭。“財政統一”不僅要求財政政策對內統一標準，而且要求對外統一口徑，保持政策的統一性和整體性。為了加大招商引資的力度，烏魯木齊市和昌吉州都出臺了各自的優惠政策。據調查，僅烏魯木齊市就有“經濟技術開發區優惠政策”、“高新技術開發區優惠政策”、“天山區發展經濟的優惠政策和獎勵辦法”、“新市區關于加快發展城區經濟的優惠政策”、“頭屯河區關于加快經濟發展實施扶持政策的規定”等。昌吉州各縣市也紛紛出臺了多種優惠政策體系。這些政策背后的優惠內容和幅度不一，容易導致自我惡性競爭，如聽任不管，“財政統一”就成了一句空話。

　　優化“財政統一”機制的對策

　　加大一體化組織制度創新力度，明確財政主體。烏魯木齊市與昌吉州既是兩個獨立的行政區，更是一個互相耦合的經濟區。雖然經濟區以行政區為依托，但它隨著生產的發展、產業地域分工的演變而演變。當經濟進一步發展時，經濟區必然要突破行政區的框框，這時候，要么限制經濟區的發展，要么組建新的行政區。就烏昌經濟一體化而言，經濟上的一體化必然促成行政上的一體化，否則，經濟一體化的成果難以鞏固。因此，應該創造條件，把昌吉州適時的歸并到烏魯木齊市，形成一個新的行政主體。這樣，在財政統一過程中也就有了權責統一的主體，降低了財政運行的制度成本。

　　以公共服務均等化作為“財政統一”的切入點，消化一體化成本。“財政統一”的統一性其實也是一種公平性，它通過為全體社會成員提供一視同仁的服務，來營造一種公平的社會價值觀和穩定的社會環境。烏昌黨委應該充分利用財政機制中的諸如轉移支付“劫富濟貧效應”，縮小兩地公共產品和公共服務的差距。這是“財政統一”的核心內容，也是“財政統一”的切入點，當然也是一體化的應有成本。

　　在烏昌經濟一體化的后續過程中，財政轉移支付必須做到以下幾點：繼續加大力度，特別是加大自治區乃至中央政府的縱向轉移支付力度。形成以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付格局；創新多種轉移支付形式。比如稅收返還、體制補助、專項補助、轉移支付補助、各項結算補助和其他補助等；適當擴大有條件撥款的范圍。無論是上級撥款還是平級支援都要適當地與具體項目掛鉤，特別地要與那些貼近老百姓日常生活的基礎性項目如通路通電、安全飲水等項目掛鉤。

　　加強財政監督，凈化一體化環境。在烏昌經濟一體化過程中，不僅需要寬松的優惠政策空間，而且還需要一個透明的政策空間。凈化投資環境，必須發揮財政的監督職能。在保護外來投資者利益的同時，極大地維護國家利益、公共利益。如果說以上兩項體現了統一的主體、統一的內容，那么這一措施將體現了統一的行動。

　　對既定財稅等優惠政策進行清理、檢查。首先統一優惠政策口徑，防止政出多門，各自為政。各種優惠政策的目的在于形成政策：“洼地”，如果每個地方都有自己特殊的優惠政策，那么整個烏昌地區就會 “坑坑洼洼”、“崎嶇不平”，“一體化”何來？第二要定期檢查既定優惠政策的落實情況。防止優惠政策到了不同層面有不同的解釋，確保政策連貫性和統一性。可以嘗試性地建立外來投資者滿意程度的反饋機制，建立優惠政策兌現的復查制度，建立違反既定政策的懲戒制度。

　　烏昌財政局盡快會同物價等相關部門，對烏昌經濟一體化過程中的行政性收費要“統一名稱、統一標準、統一票據、統一帳戶”，實行“一條龍、一站制、一費制、一票制”。

　　規范國企產權交易秩序，防止國有資產流失。完善資產評估法規，規范資產評估程序和制度，嚴格執法，加強對資產評估的監管，保證國有資產評估價值合理準確，確保在資產評估過程中不發生國有資產流失；公開轉讓國有資產，建立國有資產公開拍賣的制度，成立烏昌國有資產拍賣中心，使國有資產出售信息公開透明，避免國有資產流失。