摘要：構建“法治政府”已經成為我國法治建設中最為突出的問題。本文主要闡述三個方面。即一、我國“法治政府”的應有內涵。二、我國法治政府建設所面臨的主要問題探析。三、我國法治政府的構建，首先是，從“依法行政”到“法治行政”—— 實踐層面的理念升華；其次是，從“立法”到“執法”—— 改革背景下的機制建設，包括體制改革與法治政府的沖突與協調、科學民主立法、嚴格行政執法等。

　　關鍵詞：法治政府；法治行政；機制建設

　　一、我國“法治政府”的應有內涵

　　2004年3月，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》。《綱要》貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神,確立了建設法治政府的目標,明確提出了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。《綱要》明確提出,全面推進依法行政,經過10年左右堅持不懈的努力,基本實現建設法治政府的目標。

　　溫家寶總理指出：依法治國要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。關于“法治政府”的概念和內涵， 在學界以及實踐中，往往不盡一致。隨著我國“全面落實依法治國基本方略”、“建設社會主義法治國家”進程的不斷推進，“法治政府”建設已經成為我國法治建設最為突出的問題。”值得一提的是，與“法治”和“法治社會”相聯系，西方法治社會的形成和發展，是由其構成市民社會的各個人群聚合體之間的沖突、協調、妥協及其所產生的合力作用的產物，現代西方的法治理論及其實踐建立在市民社會的理論及其存在的前提之下。由此，西方法治政府的構建和發展，也必然是在其法治自身的發展框架下得以孕育發展。從走向法治道路的類型來看，我國大體上屬于“政府推進型”或“政黨推進型”。這種政黨推進型的法治道路之選擇，應該也是基于國情的實事求是的選擇。與“自然演進型”的法治道路相比，我國的治法建設更多的是在面臨西方發達國家經濟現代化的影響和巨大壓力，在借鑒西方治國經驗，充分發揮本國政治資源的前提下進行的。

　　由此，我國關于“法治政府”的構建，也是在我們國家的政治制度、以及帶有極強“政府推動”或“政黨推動”色彩情況下的“法治國家”，而非總體“法治社會”的前提下提出和進行的。也就是說，在總體“法治社會”尚未完全實現的情況下，我國“法治政府”建設必然具備一定特殊性。在不否認共性的前提下，這種“特殊性”大體體現為兩個方面，即一是我國特定的社會生活背景；二是我國的政治法律背景。前者是我國法治政府建設的大環境或“土壤”，后者則是直接的推動和關鍵因素。因此，在界定我國“法治政府”的應有內涵時，必須考慮到這兩個因素。

　　從目前來看，對于我國“法治政府”的內涵，至少應該包括以下幾個方面：首先，“法治政府”是憲法和法律至上的政府，即“政府由法律產生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對法律負責”；其次，“法治政府”是人民民主的政府；第三，“法治政府”應是與“法治政黨”建設相呼應的政府；第四，“法治政府”是強調公民權利本位、政府責任本位，提倡“公民自治”，尊重個人自由，進行“權力制約”的政府；第五，“法治政府”是能夠實現有效治理的政府；第六，“法治政府”是社會主義法治文化下，適應本土法治資源的政府。

　　二、我國法治政府建設所面臨的主要問題探析

　　近年來，我國法治政府建設區取得了一定的進展。主要體現為：（一）政府法制建設得到進一步加強,立法工作步伐加快,質量不斷提高;（二）行政執法體系逐步健全,執法力度加大,基本保證了法律法規的貫徹實施;（三）行政管理體制改革穩步推進,政府職能和管理方式逐步轉變,行政監督制度不斷完善;（四）各級行政機關工作人員特別是領導干部依法行政意識增強,依法行政能力有所提高。這些都為加快建設法治政府打下了良好的基礎。

　　但是，我國構建法治政府，仍然存在許多不相適應的地方，除了“法治社會”的同步構建因素，及大的社會背景之外，就“法治政府”建設本身而言，主要是：（一）政府法制建設還不適應發展社會主義民主政治和完善社會主義市場經濟體制的要求。尤其體現在立法方面，宏觀上重要立法尚有缺失，現有法律法規也有的與社會的發展、實踐存在一定的差距；微觀上，可操作性不強，不能很好的適應經濟體制改革、政治體制改革的步伐；（二）行政執法體制不夠完善、程序不夠規范，執法不到位，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象比較嚴重,違法或不當行政行為時有存在，監督和制約機制還不夠健全，不很好地實現立法目的；（三）行政權力部門化，部門權力利益化的傾向，仍有不同程度的存在，這成為不能有效行政的根源之一；（四）尤其是政府對經濟生活的合法干預和協調，還是較大的薄弱環節，在某些領域的行政能力有待加強；（五）法治意識不強，法治觀念淡薄，行政機關工作人員缺乏全面的法治理念，沒有樹立起憲法和法律的最高權威等。

　　三、我國法治政府的構建

　　（一） 從“依法行政”到“法治行政”——實踐層面的理念升華

　　與溫家寶總理提出的 “依法治國要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。”相對應，我們所一直提到的“依法行政”的概念，似乎更應該以“法治行政”取代之。對此，已有部分學者予以理論上的闡述。

　　筆者從實踐層面分析，從“依法行政”到“法治行政”，并非只是一個提法的改變，而是應該作為行政領域的理念升華。“法治行政”理念的建立，也必將對我國“法治政府”的構建，起到更為重要的作用。

　　首先，“依法行政”的提法，無論從內涵，還是外延來看，具有一定的局限性，表現在“依法行政只要求行政主體按照法律規定辦事，但在法律供給相對不足的情況下，政府行為往往陷入合法性的困境”；“依法行政只要求行政主體的行為不違反法律，在法律規定的范圍內，有可能造成行政主體自由裁量權的濫用”；“依法行政對行政主體提出了合法性要求，而對行政相對人并沒有提出明確的規定”。①由此反應到行政實踐上，其主要的弊端就是“依法行政”的簡單化、形式化，抽象化。而“法治政府”建設理應是一個縱向、橫向全面發展的綜合工程，這要求整個行政領域在各個環節上的共同努力。尤其是在基層行政領域，這種“依法行政”的簡單化、形式化、抽象化傾向更為突出。這很容易導致行政執法與行政立法在總體理念上的分離，既不利于行政執法能力的內在提升，也不利于行政機關工作人員法治理念的全面理解，從而實際上會影響到“法治政府”的構建。

　　其次，“法治行政”的內涵和外延，以及延伸到行政實踐領域，與我國構建“法治政府”的目標更為契合。從“法治國家”、“法治社會”到“法治政府”再到“法治行政”，更能夠體現“法治”基本理念的貫穿和全面理解。這里提到的法治理念自然涵括甚多，但與這里所說的“法治行政”最為關聯的一點就是，“法律必須平等地對待政府和公民”；“法治要求政府在關系到公民的行為上要以限制官方的自由裁量范圍的規則加以約束。”②“法治行政”所要求的不僅僅是“行政主體按照法律規定辦事”，行政主體及行政行為的合法性，還要求行政主體的行政活動要符合“法治”的總體理念和要求，要把政府和公民、行政和總體法治建設放在同一個框架之內。也就是說，“依法”只是“法治行政”的一個方面，構建“法治政府”還需要行政領域從推進科學立法、確保法律目的的全面實現、正確協調法治前提下政府與公民、政府與社會、政府與國家的角度來理解和實踐。

　　（二） 從“立法”到“執法”——改革背景下的機制建設

　　1、體制改革與法治政府——沖突與協調

　　我國目前的一系列改革，包括政治體制改革、經濟體制改革，尤其是體現在其中的行政體制改革方面，對我國建設法治政府具有重要影響。這里邊既有前提和保障的良性互動關系、也有沖突與協調的問題。宏觀上來講，既然是改革，其本身存在的不穩定因素，必然與法的相對穩定性有沖突，而這種沖突又往往會影響到法的權威，行政法制自然也不例外。那么，很明顯，這種改革的宏觀背景，對于構建“法治政府”而言，既是一種機遇和有利條件，也是存在一種考驗。

　　實質上，宏觀背景上的經濟體制、政治體制改革對于我國社會法治的發展具有重要的鋪陳作用，其與“法治政府”構建的關聯往往是深層次的。而正確處理與協調我國目前的行政管理體制改革與“法治政府”構建的關系，則是當務之急。可以看到：（1）改革舊的行政管理體制，是構建法治政府的重要前提，不斷深化行政管理體制改革，是構建“法治政府”的客觀要求；（2）構建法治政府，建立完善的行政管理體制也是應有之意和重要內容；（3）協調行政管理體制改革與構建“法治政府”的關系，關鍵是解決我國當前行政管理體制存在的突出問題。這些問題突出表現在，機構設置過多或不合理、重疊交叉、人浮于事；職能轉變尚不到位，行政部門的職能、權限、職責不清；行政管理方式落后，成本較高，效率較低，服務能力較差等方面。只有朝著權力分配合理的“小而強”的高效政府、服務政府的方向加快改革，才能盡快推動我國的“法治政府” 建設。

　　2、科學民主立法——體系建設、公眾參與、以人為本

　　構建法治政府, 科學立法是基礎。一個比較完善的行政法律體系，是我國構建“法治政府”的基本前提。從行政法律體系建設的角度來看，當前我國亟待加強的立法工作主要包括：（1）行政程序立法。目前我國尚無統一的行政程序法，盡管在《行政許可法》等法律法規中都有關于程序的規定，但往往限于特定的行政領域，所以，造成了行政程序規定從總體上看彼此重復甚至牽制的現狀，嚴重影響了“法治行政”的實現和行政效率的提升。應該看到，加快行政程序立法的重要性和緊迫性。這不僅有利于提高行政效率，而且有利于制約行政腐敗，保護公民、法人和其他組織的合法權益。（2）加快行政強制立法進程，爭取盡快出臺。行政強制一直是我國行政法律實踐中的突出問題，目前，制定一部統一的行政強制法，從源頭上厘清和完善行政強制的類別、設定權、程序等等，進而將行政強制實踐納入法治軌道，是我國構建法治政府的又一項迫切任務。（3）與行政體制改革相適應，進一步健全政府組織法，逐步實現政府機構的設立、職能、權限的法定化、科學化、合理化。（4）加快行政賠償、行政收費等領域的立法建設。（5）除此之外，還要不斷加強現有法律、行政法規乃至規章的可操作性。在保持相對穩定性的前提下，也要適應形勢要求適時修改、完善,努力做到立法與社會實踐相適應，確保立法的實效。

　　值得強調的是，與人民民主的“法治政府”相對應，在立法中一定要更加強調“公眾參與”與“以人為本”。民主的核心是“政府的權力來自人民，人民有權制約政府。”在現代社會中，民主應該是指保障一國公民依據憲法和法律確認的權利和自由，直接或間接地參與國家政治和社會事務的管理，以及在多大程度上和范圍內有效地決定國家大政方針的具體法律設施。公民參與程度的深淺和在多大范圍內能有效地決定國家大政方政，則是衡量一國民主程度基本標準。而“以人為本”正應是我國立法的根本著眼點，“公眾參與”則應切實成為我國民主立法的正常途徑。尤其是體現在立法對“法治政府”的構建上，顯得尤為重要。這總體上是對我國立法機制的要求。

　　3、嚴格行政執法——立法目的的全面（下轉第34頁）（上接第31頁）實現

　　行政執法是全面推進依法行政、建設法治政府的重要環節。執法不力、不能嚴格執法已經是構建“法治政府”的主要障礙之一。體現在執法實踐中，突出的現象是程序不夠規范，執法不夠到位，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象比較嚴重,違法或不當行政行為時有存在，監督和制約機制不夠健全。其所帶來是直接后果就是嚴重影響到了立法目的的全面實現。

　　究其原因，首先，是對相關立法沒有全面的把握和理解，實踐中往往出現對立法的簡單化、抽象化、功利化的傾向。比如，地方上和行政基層對《行政許可法》的認識，往往更側重于從改善經濟投資環境、招商引資的角度來理解和執行，在缺乏權威執法機構（當然，這也是立法中的不足）的情況下，有的干脆讓招商部門來負責實施。這無疑從一定程度上，削弱了許可法的立法初衷。其次，利益的不正當訴求，也是阻礙嚴格執法的因素。再次，行政執法能力欠缺，是不能嚴格執法的又一個因素，主要是行政機關工作人員專業素質有待提高。

　　溫家寶總理指出：各級政府、各部門要按照有法必依、執法必嚴、違法必究的要求,從體制、機制和隊伍建設等方面入手,進一步加強和改善行政執法工作,做到嚴格執法、文明執法、公正執法。 一要嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職責。二要完善行政執法體制。三要進一步加強行政執法隊伍建設。

　　筆者以為，要落實上述目標，解決不能嚴格執法所存在的問題，以達到立法目的的最大程度實現，關鍵還在于機制建設。首先，要完善司法審查制度，健全監督機制。一是盡快完善司法審查制度。司法審查是國家通過司法機關對其它國家機關行使公共權力的行為進行審查監督, 從而糾正違法行為并對權益受害方給予補償救濟的法律制度。按照現代法治行政的精神,我國司法審查制度必須加以發展和完善；二是整合立法機關對行政行為的政治監督、社會輿論的監督、以及公民批評等監督形式與審判機關的司法審查，使之共同構成對行政執法的監督機制。其次，與行政組織立法、公務員法等相關法律法規結合，建立和完善行政部門以及行政工作人員的利益調節機制。目前我國行政立法，對此尚不能完全解決。尤其是體現為不同地區、不同部門的利益差別，即使在實行“陽光福利”之后，這種差別也是很大程度上存在。這個問題解決好了，相信能夠對抵制行政執法中的一些不當利益訴求起到一定作用。當然，解決途徑，必須是通過相關法定渠道，依法調節。再次，要不斷發展和完善行政執法責任機制，強化行政執法的責任意識。最后，還要加強對行政執法人員的培訓、輪訓機制，重點是有計劃的進行法治理念教育以及專業技能教育，使之達到全面理解相關立法的目的，從而，最大程度上提高行政執法能力，實現嚴格執法。

　　注 釋：

　　①劉強《略論法治政府建設》，http://www.xslx.com.

　　②阿倫（英國），轉引自《二十世紀西方法哲學思潮研究》，張文顯著，1996年12月第一版，第629頁.

　　參考文獻：

　　[1]溫家寶,《全面推進依法行政努力建設法治政府》.

　　[2]劉強，《略論法治政府建設》，http://www.xslx.com.

　　[3]李玥瑩，《構建法治政府》，http://www.jjykj.com，《合作經濟與科技》第274期等.