為促進國有企業加快建立現代企業制度，健全公司法人治理結構，加強財務會計管理和監督，完善監管體系，防范金融和財務風險，上海市委、市政府從深經改革的全局出發，高度重視會計委派工作，并將此項工作作為重要抓手，明確要求對國有企業和重點事業單位實行財務總監委派制度（含財務會計主管委派，不同）。自1997年以來，上海市結合國有企業改革與發展的實際，根據《公司法》和《總會計師條例》的有關規定，充分借監國際上公司制企業財務監管的成功經驗和通行做法，在制度建設方面作了一些有益的探索，取得了一定的成效。最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《深化干部人事制度改革綱要》中提出，要在國有企業中推行財務總監委派制度，財政部、監察部也下發了《關于試行會計委派制度工作的意見》這對上海市進一步開展財務總監委派工作提出了新的要求。現將上海推行財務總監委派的有關情況及下一步的工作打算匯報如下：

　　一、上海市推行財務總監委派的基本情況

　　（一）加強制度建設，規范財務總監委派管理

　　1、制定了本市國有企業財務總監管理規定。為強化國有企業財務監控，完善企業法人治理結構，按照市委、市政府提出的工作要求，1997年底，市委組織部、市財政局和市國有資產管理辦公室聯合下發了《上海市國有企業財務總監管理暫行規定》，提出了本市國有企業實行財務總監委派制度的工作要求，明確規定了財務總監的任職資格和工作職責，為指導本市率先開展財務總監委派工作起到了重要作用。

　　2、制定財務總監資格認定管理辦法。為了國強對財務總監任職資格，不斷提高財務總監的整體素質，1999年11月，上海市委組織部和上海市財政局聯合下發了《上海市國有企業財務總監資格認定管理暫行辦法》（滬財會[1999]212號文），就財務總監的任職資格條件、任職資格的審查、認定與管理及任職資格的取消等作出了明確的規定，規范了上海市財務總監資格的認定工作。 

　　3、根據所有制性質和產權關系，對鄉鎮企業實行會計委派制度。按照市委、市政府在1998年2月9日黨風廉政建設大會上作出的在本市鄉鎮企業全面推行會計委派制度的工作要求和部署，市監委、市農委與市財政局于1998年10月聯合下發了《關于本市鄉鎮企業全面推行會計委派制度的若干意見》，對本市鄉鎮企業實行會計委派制度的意義、原則和工作要求提出了原則性意見。會計委派制度對加強鄉鎮企業的財務管理、深化農村集體經濟改革、促進多種所有制經濟共同發展、推進鄉鎮企業黨風廉政建設方面都有十分重要的作用。

　　4、制定了財務總監管理的相關具體規定。最近，我們根據財政部與監察部聯合印發的《關于試行會計委派制度工作的意見》（財會字[2000]12號）文件的精神，結合上海的實際情況，與上海市監察委員會聯合下發了《關于轉發財政部、監察部<關于試行會計委派制度工作的意見>及本市進一步推進會計委派工作意見的通知》，對會計委派的方工、國有企業全面推行會計委派制、行政事業單位試行會計委派制以及加強對財務總監任職資格認定等問題作出了明確規定，有助于進一步規范會計委派工作。同時，上海市財政局還針對由市財政局委派財務總監管理的實際，專門下發了《關于市財政局委派財務總監若干問題暫行規定的通知》，進一步規范了市財政局委派財務總監的管理體制、工作職能、工作制度和工作關系。 

　　（二）理順產權關系，確立了財務總監委派的基本模式

　　由于會計委派是一個新生事物，尚處在探索階段，因而試行之初，委派模式多種多樣，不夠規范。隨著實踐的拓展和認識和深化，我們在財務總監委派制的實施過程中，根據公司、企事業單位組織結構和資金運作目標的不同以及產權關系的不同特點，逐步規范財務總監委派方式，主要形成了以下三種財務總監委派模式：

　　模式I：董事會委派方式。對于公司法人治理結構較為健全的國有控股公司、股份有限公司、有限責任公司，其財務總監（或財務會計主管）由公司董事會向公司管理當局委派，直接對董事會負責，以加強對企業經理層的監督與指導，使董事會的各項重大決策得以有效實施，確保公司的生產經營活動規范有序地進行。

　　模式II：母公司委派方式。對于各控股（集團）公司，根據資產紐帶關系，由母公司向其全資和控股的子公司委派財務總監，確保母公司對被投資企業的財務狀況、資金運作情況的掌握和監控。

　　模式III：政府授權財政部門委派方式。對于政府出資的投資公司、政策性虧損財政補貼的公司、使用財政性資金數額較大的重要企事業單位和基建項目由政府授權財政部門委派財務總監，確保政府財政性資金的有效使用和安全運行。 

　　（三）建立健全對財務總監的日常管理措施，強化日常管理

　　我們在財務總監委派制的實施過程中，按照市場經濟的原則和政府職能轉變的要求，本著"誰委派、誰管理"的原則，將財政部門的工作重點放在抓好財務總監委派的宏觀管理和總體規劃，規范財務總監的委派和管理方式，加強任職資格認定管理等幾個方面，探索財務總監委派的新領域，不斷提高財務總監委派效果。具體地，市財政局主要圍繞以下四個方面開展工作：一是資格認定，二是定期年檢，三是專業培訓，四是對由財政部門直接委派的財務總監的直接管理。 

　　1．資格認定

　　為了確保財務總監的業務素質與政策水平，財務總監的任職資格實行由政府部門認定的辦法。按照《上海市國有企業財務總監任職資格認定管理暫行辦法》的規定，上海市財政局會同市委組織部及有關部門和專家共同組成評審委員會，統一對上海市財務總監的任職資格進行認定。只有符合任職條件并通過資格認定的人員，方能擔任財務總監。擔任財務總監的主要條件有：具備經濟管理類中級以上職稱；具備除會計系列外其他經濟管理類中級以上職稱的人員，其累計財務、會計和審計專業工作經歷一般不低于五年；原則上應具有擔任大中型企業財務（審計）部門或其他相同層次經濟管理部門的負責人三年以上經歷；在規定的時間內參加并完成市財政局、市委組織部組織的財務總監業務培訓和資質評價，并取得相應證書。

　　2．人事、檔案、供人關系管理

　　人事、檔案、供給關系管理的基本原則是"誰委派、誰管理"。具體地：在董事會委派模式下，財務總監由董事會聘任、續聘或解聘，決定其應享有的工資薪金、福利待遇、獎金、榮譽等；在母公司委派模式下，由母公司統一管理財務總監的組織人事關系、工資福利待遇等；在政府委派財務總監方式下，財務總監的行政、組織、供給關系均由市財政局下屬的財務會計管理中心統一管理。 

　　3．報告制度

　　為確保委派人員職責到位、考核有方，充分發揮應有職能，派出的財務總監均應向其委派機構負責，定期或不定期地向委派機構報告其職責履行情況。財務總監報告分為定期報告和重大事項即時報告兩種。定期報告應全面地報告任職單位遵守財務會計及相關財經法律、法規情況、財務總監職責的履行情況、派出單位財務狀況及其發展趨勢等；重大事項即時報告則是指財務總監應及時地向委派機構報告任職單位所發生的對其財務狀況、經營成果及長期發展等方面有重大影響的經濟業務事項，如重要資產的處置、合并、收購、經營方向的重大調整等，以便將財務總監派駐單位在生產經營方面的重大變化處于嚴密、及時監控之下，做到及時預警、防患于未然。

　　4．年檢、考核和培訓

　　財務總監每年應接受財政部門統一進行的特別年檢。年檢的主要內容包括：執行國家法律法規的情況；企業內部監督制度建立和執行情況；對參與企業和單位內部重大決策和財務會計信息真實性所承擔責任的情況；參加培訓的情況等。委派機構根據年檢的結果負責組織實施對財務總監的定期和任期考核，按照財務總監的職責履行情況，對其工作業績和業務能力做出鑒定。財務總監的考核情況納入人事檔案管理，作為其續聘、解聘及獎懲的重要依據。另外，根據特別年檢的要求以及有關規定，財務總監每年還應參加規定的專業培訓，以不斷更新知識，提高政策和業務水平。
 
　　5．任期與輪換

　　財務總監的任期一般為三年。由政府委派的財務總監原則上不得在同一單位連任，任期屆滿后根據考核情況輪換；由董事會聘任或母公司委派的財務總監，其輪換制度可由董事會或母公司根據實際情況決定。

　　為了加強對財務總監的日常管理，經市政府批準，市財政局于2000年4月成立了"上海市財務會計管理中心"，主要職責是接受市財政局委托，具體實施對市財政局直接委派財務總監的管理。 

　　（四）強化業務培訓，不斷提高財務總監業務素質

　　為了不斷提高財務總監的業務素質和管理能力，由市財政局、市委組織部、上海國家會計學院共同建立了系統的財務總監培訓制定，按照與國際接軌的財務總監培訓模式，基本形成了一個比較專業化、正規化、現代化的教育培訓基地。到目前為止，已舉辦四期財務總監培訓班，培訓學員420名。

　　二、上海市實施會計委派制度取得的主要成效

　　近年來，在市委、市政府的領導下，本市按照構建符合社會主義市場經濟體制要求的財務監控機制，遵循有利于完善企業法人治理結構，有利于促進企業經營機制轉換，有利于實現對企業全過程的動態監控，有利于與國際慣例接軌的原則，大力推進財務總監委派。本市各市屬工作、商業、外貿、建設等系統和區縣政府，按照市委、市政府的統一部署，把推行財務總監委派制度提到重要議事日程，予以重視，取得了明顯的成效。經統計，截至目前為止，本市各類企事業單位已委派或聘任財務總監150多人，委派財務會計主管人員2500多人，其中財政部門委派的財務總監人數約75人。

　　財務總監委派制度的實施，有力地促進了本市財務會計秩序的好轉，推進了國有企業改革和脫困的步伐。一是，從近期開展的財務會計專項稽查總體情況看，上海市重點國有大中型企業和上市公司的財務會計信息量有了較大改善。二是，國有企業的內部財務監控力度明顯加強，內部控制制度逐步完善，帶動國有企業經濟效益顯著提高。三是，財務總監委派制作為法人治理結構的一個重要組成部分，對完善企業法人治理結構、確保國有資產保值增值也具有重要的意義。四是，財務總監委派也是從源頭上遏制腐敗，加強黨風廉政建設的重大舉措。 

　　三、目前財務總監委派制存在的一些問題及我們的看法

　　雖然我們為推進會計委派做了一些工作，也取得了初步成效，積累了一些經驗，但會計委派畢竟是改革過程中出現的新生事物，從總體上講尚處于探索階段，不可避免地存在一些問題和不足，需要在今后的工作中進一步規范和完善。一是財務總監與總會計師的關系還不夠規范，特別是由于在新《會計法》中對財務總監的地位未予明確，使很多人對財務總監制度存在諸多疑問。二是對財務總監的職責定位存在較多的爭論。我們實踐中的財務總監制強調內部管理與監督的有機結合，而也有一種觀點認為，財務總監委派制是一種與企業管理當局相對立的外部監督形式，三是財務總監與主管財務的副總經理的關系未理順，實際工作中矛盾較多；四是對《國有企業監事會暫行條例》實施后，財務總監存在的必要性存在疑問；五是隨著我國預算管理體制的改革不斷深化，國庫集中撥付制實施后，對于在事業單位進行財務會計主管委派的必要性也有不同的看法。我們認為，財務總監委派制作為我國深化改革的一項重要舉措，應該將財務總監委派制視為改革措施的一個有機組織部分，從改革的全局出發，用發展的眼光去分析問題和解決問題，不能孤立地看待財務總監委派制。因此，本著上述原則，根據我們的工作體會，對上述問題我們有如下基本看法： 

　　1．對國有企業實行財務總監委派是會計委派制度的重要形式

　　為維護公司的所有者權益，強化企業日常財務活動的過程監控，在明確企業產權關系的前提下，實行財務總監委派制度是國際上通行的加強企業財務監控的有效方法和重要措施。在我國，實行財務總監委派制度最早出現在部分外商投資企業。隨著我國經濟體制改革的深化和國有企業加快建立現代企業制度，國有企業通過改革、改組、改造和加強管理，逐步成為國有資本控股、參股的多元投資主體。在這種背景下，為盡快構筑現代企業法人治理結構，加強國有企業財務監控，從源頭上預防和治理腐敗，上海市大膽探索，在全國較早試行了財務總監委派制。上海市所實施的財務總監委派制度有以下三個主要特點：（1）投資主體委派財務總監，由董事長提名，董事任命，代表投資主體，體現出資方利益。財務總監的工資、福利獎勵等由董事會考核和管理。（2）實行雙向負責制度，即財務總監對公司董事會和總經理負責，并主要對董事會負責。工作重點主要是預防內部人控制，對企業違法違紀行為有權及時向董事會報告，對重要財務事項建立總經理和財務總監聯簽制度。（3）參與企業生產經營全過程，實施事前、事中、事后全程監控。因此，以財務總監委派為主的會計委派制度是一項以產權關系為紐帶，既具有監督職能，又具有內部管理職能，突出為產權主體服務的財務監控制度，是一種適用于多元投資主體的公司制企業的財務監控模式。上海市在財務總監委派過程中所實行的各種模式，均以市場經濟體制和現代企業制度所要求的產權明晰為基礎，強調出資人對企業經營活動的財務監控，符合《公司法》和《會計法》關于公司治理框架和財務監管和基本原則。 

　　總會計師制度在我國實施較早，其與目前財務總監委派制度在人員任命方式、職責地位、所代表的利益及職權范圍等方面有所不同。《總會計師條例》規定"總會計師是單位行政領導成員，協助單位主要行政領導人工作，直接對單位主要行政領導人提名，政府主管部門任命或者聘任。"因此，總會計師屬于企業經理班子成員，其人事、行政和工資關系均隸屬企業，工作重點是協助部經理領導本企業的財務會計工作，側重于企業的會計核算、內部控制和日常管理。 

　　從上海市所實行的財務總監委派制度情況看，財務總監的職能基本涵蓋了《總會計師條例》所規定的總會計師的各項職能，因此在實行財務總監委派的企業中，為避免職權重疊，原則上在企業經理班子中不再設立總會計師。隨著國有企業改革的不斷深入，國有企業將加大布局調整和戰略改組的力度，國有企業投資主體多元化，實行法人治理的公司制改造將是一種發展的趨勢。為此，在國有企業中強化財務監控，推行以財務總監委派制度為主要方式的會計委派制度是比較切實可行的選擇。同時，為了使《總會計師條例》更好地適應國有企業改革與發展的新情況，建議在適當的時候修改《總會計師條例》，明確財務總監的法律地位。 

　　2．試行會計委派制度有利于完善監事會對國有企業的財務監督

　　根據黨的十五屆四中全會精神，為從體制上、機制上加強國家對國有資產的有效監督，國務院頒布了《國有企業監事會暫行條例》，標志著以財務監督為核心的監事會制度逐步完善，同時也是一項加強財會監督的重要舉措。

　　監事會制度的主要特點是：監事會由各級人民政府派出（國有重點大型企業監事會由國務院派出，國務院不派出監事會的國有企業由省、自治區、直轄市人民政府派出），直接對派出的各級人民政府負責，代表各級人民政府對國有資產保值增值狀況實施監督；監事會與企業是一種監督與被監督的關系，監事會不參與、不干預企業的經營決策和經營管理活動；監事會以財務監督為核心，對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督，對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督，目的是確保國有資產及其權益不受侵犯。

　　由此可見，董事會（包括投資主體）委派的財務總監和監事會都是以財務監督為核心，是公司法人治是結構的不同層次和重要組成部分。但監事會對國有企業監督的層次更高，監督對象既包括董事會，也包括經營管理層，當然還包括財務總監。而財務總監則是受董事會委托，代表出資主體，主要實施對企業生產經營活動的監督；財務總監委派制度強調監督與管理相結合，將監督寓于管理之中。上海市在實行財務總監委派制度時明確，財務總監應定期向監事會報告公司的資產運作和財務情況，并接受監事會的質詢。由此形成相輔相成、內外結合、管理與監督并重，從制度上不斷完善的國有企業監督約束機制。

　　3．會計委派制度是國庫集中支付制度的有效補充

　　借鑒市場經濟國家通行的國庫集中支付制度，是我國財政支出管理制度和預算執行管理制度的重大改革。通過實施國庫集中支付制度，加強預算監督，對于加速預算資金周轉、提高資金使用效率、防止預算資金改變預定用途、加強財政政策的宏觀調控和實施力度、從源頭上治理腐敗都具有重要的意義。 

　　實踐中我們體會到，會計委派制度是國庫集中支付制度的有效補充，對于完善國庫集中撥付制度、更好地加強對預算資金的各環節的監督都非常重要。（1）國庫集中支付制度解決了預算資金支付環節的控制問題，可以從源頭上控制預算資金的使用方向，提高使用效率。但是，如何對使用財政性資金數額較大的單位和項目，以及對財政資金到位后的日常管理和監控問題，僅依靠國庫集中撥付制度還不能完全解決。財政部門通過對這些單位和項目實行財務會計主管委派制度，一是，可以使財政監管深入到預算編制的各環節，具體參與和了解預算編制及用款情況，并通過實施包括零基預算和部門預算等預算編制的新方法。進一步細化預算編制，明確預算資金的用途和使用方向，從根本上提高預算的科學性和準確性。二是，財政部門實行會計委派制度后，委派的財務會計主管可以加強對預算單位日常的財務管理，加強預算資金撥付到位后的管理和監控，規范資金使用和日常管理，提高財政資金的使用效率，提升公共服務水平。（2）國庫集中支付制度改革是一項非常復雜的系統工程，涉及財政、國庫和銀行等幾個方面管理、體制、技術的重大改革，同時還需要建立先進的財政支付信息系統，不可能一蹴而就。這就決定了在目前情況下，國庫集中支付制度的覆蓋范圍還比較有限，預算資金的撥付和使用絕大多數依然是按傳統方式運轉。通過加快推行會計委派制度，既可以加強對預算資金的管理和使用，也可以為今后不斷擴大國庫集中支付制度實施范圍創造良好條件。

　　四、進一步推進會計委派制度的主要打算

　　按照中紀委四次全會精神、國務院關于深化人事制度改革的要求及財政部和監察部《關于試行會計委派制度工作的意見》的精神，上海市將進一步加大會計委派制度的實施力度，繼續擴大會計委派制度的實施范圍，并不斷規范會計委派制 度的運作方式，提高會計委派制度的實施效果。

　　1、繼續加大力度，在國有企業中全面實施財務總監委派制度

　　按照中央提出的要在國有企業中推進財務總監委派制度的要求，根據近年來本市財務總監委派制度的實施情況和工作基礎，打算在董事會機構及職能健全的國有資產授權經營的國有獨資公司、國有資產控股的有限責任公司、股份有限公司，全面實行由董事會聘任財務總監的辦法。同時，我們還要進一步建立健全財務總監委派的各項配套制度，規范運作，切實加強財務監控，確保財務會計信息質量。 

　　2、對黨政機關、事業單位試行財務會計委派

　　2000年召開的中紀委第四次全會和國務院第二次廉政工作會議明確要求在黨政機關、財政撥款的事業單位及有政府授權執行收費或罰沒職能的事業單位繼續試行會計委派制度。據此，本市準備按照現有的管理體制實行分級委派辦法。市財政局已與市紀委、市監委研究擬定了首批由市財政局委派財務會計主管人員的10個單位，報經市政府批準后，予以實施。在實施過程中，要與實行"收支兩條線"管理、加強預算管理等有機結合起來，使之相互促進，形成整體效應。對區縣屬有關事業單位由區縣政府比照辦理。

　　3、加快建立本市財務總監任職資格認定組織機構 

　　為了加強對本市財務總監任職資格認定的管理和領導，進一步規范本市財務總監委派制度，全面提高本市財務總監的綜合能力，經市領導同意，上海市市正著手成立由市領導親自掛帥的"上海市財務總監任職資格認定工作指導委員會"（包括下設的市財務總監任職資格認定辦公室）和"上海市財務總監任職資格認定專家咨詢小組"，共同組成上海市財務總監任職資格認定組織機構，進一步規范財務總監資格認定工作，把上海市的會計委派工作再推進一步。根據市領導的有關工作要求，我們已經擬定了"上海市財務總監任職資格認定專家咨詢小組"管理辦法，邀請中外專家對上海市會計委派工作進行專家咨詢和指導，借鑒國際經驗，不斷規范運作，力求提高實效。