內容提要：在剛剛過去的20世紀90年代，日本產業結構的調整與以往相比是很不順利的，作為產業結構升級推動力之一的政府產業政策衰微已是不爭的事實。文章，認為衰微的主要原因在于：一，經過多年的市場化改革，產業政策賴以發揮作用的基礎已經空前弱化，已經再也不能象過去那樣保護和扶植有關的產業，而充分利用市場機制、促進競爭成了時代主旋律；二，90年代日本經濟的持續蕭條從需求等方面抑制了產業政策作用力的發揮；三，90年代產業政策自身的若干特點，如目標的模糊性和操作的艱巨性也使得它難以達到預期的目的。最后，文章還預計，在新的世紀里日本產業政策的衰微還將繼續下去。

　　關鍵詞：產業政策   產業結構   市場需求

　　現代世界經濟發展史表明，一個國家經濟發展的過程，不僅體現為國民生產總值的增長，還必然伴隨著產業結構的變化。在這一過程中，總量與結構是緊密聯系、相巨作用的。總量增長必然導致結構變化，同時，從中長期來看，總量增長又依賴于結構的轉換，產業結構變化的狀態在一定程度上決定總量的增長。在剛剛過去的20世紀90年代，日本產業結構的調整與以往相比是很不順利的，這直接影響了日本經濟的增長。

　　縱觀以往幾十年日本經濟的發展歷程，其獨特的產業政策在產業結構轉換過程中所發揮的作用不可估量，舉世公認。然而，90年代日本經濟的現實使人們不禁聯想到，日本的產業政策怎么了？

　　毫無疑問，20世紀90年代的日本產業政策衰微了。那么，它衰微的原因又何在呢？

　　一、市場化改革的深入

　　一般認為，戰后日本經濟復興時期和高速增長時期是日本產業政策的全盛時期，那時，市場的資源分配機能在政府和民間企業之間并不象今天這樣得到人們的信賴，對企業適應經濟環境變化的能力也沒有充分的信心。“傾向生產方式”和“產業合理化”時期，日本政府先是大量采用了原材料分配、價格控制、復興金融公庫貸款、價差補助金，包括無形補助金的進口物資的分配等直接控制手段，繼而又采用了租稅特別措施、財政投融資、外匯配額和技術引進審批等措施，進行了強有力的干預。50年代后期日本經濟進入高速增長時期后，日本產業政策的主要目標從復興和經濟自立轉向強化日本產業的國際競爭能力。為實現重化學工業化，通產省對鋼鐵治成纖維、石油精煉、石油化學、紙和紙漿等產業進行了直接的介入，推進企業設備投資的合理化；調整生產領域、確立專業化生產體制，建立新的產業鐵序；繼續執行50年代制定的《機械工業振興臨時措施法》、《電子工業臨時措施法》等等。采取了種種手段扶植和保護了以重化學工業為中心的主導產業、戰略產業。

　　但是，從另一個方面我們還看到，任何事物的存在都是依賴于特定的歷史條件的，都有發生、發展和消亡的過程，日本的產業政策也不例外。事實表明，即便是在上述的全盛期它也是處于不斷的弱化過程中的。早在1952年，隨著戰后實行的統制經濟結束，向市場經濟的過渡完成，宏觀經濟管理也開始由直接統制模式向間接統制模式轉變，產業政策的貫徹方式隨之發生變化，改變了戰后初期實行的那種把企業置于政府直接管理和保護下的管理體制。1961至1964年，隨著產業合理化政策向產業結構政策的轉變，以及貿易自由化和資本自由化的推進，保護性的通商政策被連續削弱，通產省保證行政指導和政策介入有效性的種種權限如進口配額、各類許可，以及對日本企業同外國企業合并的審查、批準等隨之不斷喪失，戰后統制經濟結束后在50年代全面推行的具有間接統制性質的通產行政開始發生變化。以往的“命令”、“批準”等具有強制性質的方法，也更多地為“指示”、“希望”、“勸告”、“警告”等形式所取代。在政府的公開文件中，頻頻出現了“誘導行政”、“行政指導”等新詞語。

　　以70年代尤其是1973年發生的第一次石油危機為分水嶺，日本產業政策的政策環境發生了非常大的變化，與高速增長時期形成鮮明對照。（1）首先，作為日本經濟振興的頭號功臣，被喻為“推動日本經濟增長的手”以及“日本株式會社參謀本部”的通產省，影響力持續下降。1977年由于第一次石油危機后如雨后春筍般蔓延開來的對于卡特爾的批判，使禁止壟斷法得到了部分的加強，1980年，東京高等法院劃時代地判決根據通產省有政指導形成的卡特爾也違法。換言之，尤其是行政指導只適用于禁止壟斷法的范圍內。（2）其次，直接的介入政策并國內產業保護政策已無法得到國際上的默認。國際上對于讓人聯想起封建時代君臣關系的產業政策的批判，隨著國際競爭舞臺上日本經濟重要性的增大，變得愈發激烈起來。另一方面，70年代后，通產省與民間企業之間的招互信任、相互協調的關系出現裂縫，并且日趨嚴重，日本獨特的官民協調體制逐步衰微。60年代后期國際競爭能力已經增強了的產業界，對政府為產業合理化以及增強國際競爭能力而干預企業戰略性決策的作法，如以往的那種傾斜支持、扶植個別產業的作法越來越不滿，平等競爭和自由發展成了時代的要求。日本的產業界，除部分長期蕭條產業以外，并不希望政府實施政府主導的產業政策，而是強烈要求政府就產業結構變化的方向及尖端技術開發的動向提供信息。（3）再次，從政府的角度，隨著日本趕超時代的結束，以往扶植和保護重點產業的做法其重要性有所降低，而新的問題如公害等又有出現。所以，在日本政府政策的指導思想中，控制思想、干預萬能主義也逐漸削弱，對過度干預的反省愈加深刻，同時也更加重視同發達國家的協調。1970年5月，日本通產省產業結構審議會公布了《70年代通商產業政策》，提出了70年代產業政策的三個目標，其中第二個目標就是‘攝大限度地利用市場機制“，即產業政策的運用應限定在市場失靈的領域，并且最大限度地利用市場機制進行資源分配。

　　從第一次石油危機后日本產業政策的實際情況來看，重點產業政策即產業結構政策的比重下降，而其他多種產業政策如產業調整政策和全局性產業政策的比重上升了。除了對電子計算機、集成電路、飛機等部分工業采取了扶植與加強的措施以外，對結構性衰退產業的調整援助、對高技術產業研究開發投資的促進，以及應付日益激烈的與歐美貿易摩擦的摩擦對策成了主要部分。逐漸地，日本產業政策的中心內容轉變為提供有關產業結構的長期展望和國際經濟信息，過去的政策手段，如運用補助金、低利貸款、優惠稅收等不復存在，直接介人的政策弱化為間接、誘導型的政策。

　　可見，經過多年的市場化改革，到90年代時，日本產業政策的作用力基礎已經空前地弱化了。眾所周知，彌補市場缺陷，控制市場失靈是產業政策興起的重要邏輯依據之一，市場機能的充分延伸同時就是政府干預的弱化過程，日本90年代的產業政策是一個，通過否定自身來肯定自身的產業政策，雖說同樣是產業政策，但與以往有著極大的不同。

　　到了90年代中期，在國際大環境和國內小環境的作用下，日本政府更是推出了一系列在廣度和深度上都僅次于二戰后美國占領時期的經濟民主化改革，具有跨時代意義的大改革措施。關于此次改革的總方向，如日本經濟企畫廳前長官宮崎勇所述，是強化市場機制的作用；改革的重點，則放在了放寬限制上。據分析，橋本內閣的六大改革中屬于經濟領域的改革就有四頂，都與放寬限制有關。日本政府試圖通過減少干預，促進競爭，使各經濟主體自我負責，最終把整個經濟運營機制從“官主導”變為“民自律”，政府與產業界的關系從“官民協調”變為“官民分擔”。

　　二、長期蕭條的制的

　　90年代日本產業政策之所以衰微，長期蕭條的制約作用同樣不可低估。

　　（1）需求的決定性。產業政策主要是通過促進或限制某些產業的發展，從而改變產業結構和產業組織的現狀，提高整個系統的產出能力。它是一種以供給管理為主的經濟政策，在經濟衰退期它的作用是大打折扣的。因為經濟衰退期社會有效需求不足，供給相對過剩，政府經濟政策也轉向刺激需求，使得產業政策難以有效發揮作用。90年代，一向以經濟增長業績優異而著稱的日本淪為經濟增長業績最差的國家。在長達51個月的“平成景氣”之后，日本伴隨著泡沫經濟的破滅，于1991年2月陷入戰后最為嚴重的持續蕭條狀態，至今回升乏力。據統計，日本經濟1991年到1995年的實際增長率僅3.8％、1.0％、0.3％、0.6％、1.5％，雖然1996年增長率艱難地達到了5.0％，但1997年4月勢頭一轉，全年增長變為1.4％，1998年更為負2.8％，1999年出現見底跡象，也不過0.3％。因此，90年代日本政府宏觀經濟政策的首要目標一直是搞景氣對策，抑制衰退。產業政策由于是一種著眼于中、長期經濟發展的政策，不象財政政策和貨幣政策尤其是財政政策那樣很容易“立竿見影”，時間跨度大、見效時滯長，在經濟形勢尚未出現根本好轉的情況下，必須暫時讓位于短期的經濟景氣恢復對策。從1991年7月1日以來，日本銀行先后9次調低它定利率，到1995年9月8日時，已降至0.5％的超低水平，以至使日本政府的貨幣政策再無回旋的余地。財政政策方面，在占社會總需求60％的居民消費和另一大支柱即民間設備投資遲遲不能有起色的情況下（見下頁附表），日本政府難有擴大財政支出，搞“官需主導型”的經濟。從1992年以來，盡管效果不佳，幾乎每年都推出大型的景氣對策，對策費用合計達100萬億日元上下。政府經濟政策尤其是財政政策主要是著眼于需求一邊，刺激需求而非改善供給的意向非常明確。

　　（2）“展望”的有限性。產業政策的實施手段，包括財政、租稅、金融以及通商政策等多種形式。石油危機以后，日本政府進行了不容忽視的政策轉變，即開始重視“展望”的誘導作用，使“展望”成了政策手段的一個重要部分。所謂“展望”，就是指政府機構通過審議會、文件及其他方法，向產業界提供有關產業結構方面的信息，并通過這一信息誘導企業行為的政策。

　　然而，我們知道，經濟增長是一個動態的過程，投資是經濟增長的第一推動力，投資結構與消費結構、技術進步一起構成產業結構變動的三大基本動因。現存產業結構是過去投資結構塑造出來的，今天的投資結構又孕育著新的產業結構。所以，只有調整投資增量才能優化產業結構，產業政策作用均發揮也必須基于這一點。而日本政府90年代的“展望”所面臨的卻是戰后最長時間的蕭條，民間企業設備投資一厥不振，傳統產業如汽車、電器、一般機械等設備投資嚴重過剩，對電子計算機、信息通訊相關高技術產業以及非制造業的一些部門的投資雖有增長，但對投資總量的影響十分有限，與高速增長時期的20％左右、80年代后期超過10％的設備投資增長率形成了強烈的反差。這樣，在民間企業設備投資連年沒有起色的情況下，產業政策“展望”無法通過誘導企業投資，使產業結構向政府匡定的目標結構轉化也就是自然的了。企業投資的確是看政府產業政策的，只是歸根結底還是要看市場需求的。

　　此外，在當今信息時代、知識經濟時代，決定技術進步的企業研究開發支出占有極其重要的地位。據統計，日本的企業研究開發支出（不包括其它研究機構、大學等），1990年到1995年分別為92，672億日元、97，430億日元、95，607億日元、90，536億日元、89，802億日元和93，959億日元，年增長率差不多為零。1996年和1997年稍有好轉，分別為98，813億日元、106，584億日元。另據日本東洋經濟《公司四季報告》于1999年5月的調查，制造業1998年的研究開發費比1997年實際減少0.2％，是1993年以來第二次出現負增長。1999年與1998年大致持平。

　　三、政策本身的局限

　　70年代后日本是不是還有產業政策，學術界持有不同看法。有人認為應當把產業政策作為“趕超階段”所特有的政策來把握，因此，產業政策的使命在70年代初就已經完成了。事實上，日本的產業政策貫穿了日本經濟發展過程的始終，只不過在不同的階段其內容和特點各有所不同罷了。近年來，日本的產業政策環境發生了極大變化，以往的產業政策也已不能適應大大復雜化了的新的情況，被迫進行調整，難度空前加大。

　　（1）目標的模糊性。90年代通商產業政策，作為基本理念，提倡“地球時代人類價值的創造”。與60年代“重化學工業化”、70年代“知識集約化”、80年代“創造的知識集約化”那樣把產業結構的發展方向作為理念不同，通產省很難提出比“創造的知識集約化”更高一層的，指明新的產業結構方向的理念。所謂“人類價值的創造”是一個非常抽象的理念。

　　過去的理論和實際表明，在推動產業結構演進的產業政策中，起決定性作用的就是對主導產業、戰略產業的選定和培養。通產省對日本經濟所造成的最大影晌，也在于它發現并形成對目標產業的作用。一個產業能否成為主導產業，一取決于它的規模，二取決于它的生產誘發系數。從日本經濟的實際出發，的確很難找出可與以往的鋼鐵工業、化學工業、汽車工業、電器工業相匹敵并取而代之的產業。更重要的是，現在的日本已不同于以往的日本，已經失去了可資借鑒、可資模仿的目標，企業乃至政府都處于迷們的狀態。1995年10月，日本產業結構審議會提出《面向21世紀的日本經濟結構改革思路》的報告，其中談到，日本應開發新的事業領域，國內現有產業應向高附加值產業轉移。同時也談到，由市場去選擇產業的發展方向，政府的職責是為企業積極探索提供環境和社會基礎條件。關于以后日本產業結構實現的類型，日本官方和學術界認為今后的經濟增長點將有許多產業，各個產業的規模都比較接近，共同構成增長產業群，帶動經濟增長的將不再是象以往那樣的個別的主導產業。1994年6月，日本產業結構審議會綜合部會基本問題小委員會的報告書中具體指明了12個新的增長領域，它們是：住宅相關領域、醫療福利相關領域、生活文化相關領域、城市環境整備相關領域、環境保護相關領域、能源相關領域、信息通訊相關領域、物資流通相關領域、人才相關領域、國際化相關領域、商業輔助相關領域、新制造技術相關領域。1996年11月，日本產業結構審議會提交的中間報告中，又加上了生物工程領域、宇航領域等，再加上1997年5月日本內閣會議確定的《改革和創造經濟結構的行動計劃》中所列海洋開發，日本政府明確提出的可成為21世紀初經濟增長新領域的共計有15個。

　　美國休·帕特里克教授在評論日本產業政策的成功經驗時認為，在日本一旦某種產業被選定為重點產業，日本政府就會提出一攬子綜合支持措施。這次日本政府仍然沒有放棄努力，為促進上述15個新產業的發展，日本政府不顧困難制定了改善經濟環境的計劃，并且在資金、人力資源、技術、信息及通信等四個方面采取了積極措施，試圖實現經濟結構的全面轉換。

　　（2）操作的艱巨性。根據日本通產省產業政策局1994年編《21世紀的產業結構》，日本新的產業政策的側重點、運作方式等等，都與以往的產業政策有較大的不同。以往日本的產業政策與經濟結構總體的關系很不密切，而新的產業政策要求在推進經濟宏觀面、微觀面調整改革的同時，推進產業結構的改革，作業面顯著擴大，作業難度和不確定性也空前加大。其次，新的產業政策不但要象以往一樣考慮供給，同時還要考慮需求，把重心從供給一方移向需求一方，以適應發生了質變的日本經濟。籠統地講，需求是決定產業結構的重要因素之一，但決定過去日本產業結構的需求是現實化了的需求，決定以后產業結構的需求則是潛在的、多樣化的、具有相當不確定性的需求。戰后日本的趕超時代，總量矛盾經常是經濟發展中的主要矛盾，因為這時生產力還不十分發達，社會供給總量尤其是工業制成品相對于未成熟的社會需求存在著短缺，多數產業又處于從無到有、從小到大的成長過程中，從而這一時期的經濟增長主要是依靠供給面的作用來實現的。但在日本經濟高度發達的今天，國民的收入水平居于世界最前一列，需求已成熟，需求結構在發生重大變化，原有的產業結構對需求的變化已難以適應。而且，隨著技術發展和市場條件的變化，不少產業經過了多年的發展已進入成熟期和衰退期，它們的增長已逐步減緩甚至出現負增長。所以，把握社會需求的動向，發現、發掘各種潛在的需求，從而推動經濟增長成為產業政策的出發點之一。再次，在全球經濟一體化的今天，日本經濟全面對外開放，遵守國際經濟準則，依據國際慣例運行已是不容爭議的前提，其產業結構也只能是適應國際分工實際的結構類型，日本的產業政策必須要滿足這一點。

　　從產業政策的操作手段來看，難度也空前加大了。以往的產業政策，一方面是把有關企業體系、雇傭體系、金融資本市場體系的各種制度和民間習慣性作法，以及應對市場失靈的各種規制基本上作為既定的前提；另一方面借助各種援助措施直接或間接地對產業活動施加影響，使其向政府設定的目標產業結構靠攏，即所謂的解決市場失靈問題。而新的產業政策是以強化市場機能為取向，把重心置于制度的中立化和設定一般性規則等制度整備以及放松限制和糾正民間習慣性作法，并在必要時實施各種援助措施上，以形成企業自負其責的有效的市場。此外，不但要強力支持對未來發展具有決定意義的研究開發和技術革新，而且要把過去產業政策所沒有重視的社會資本整備、技術基礎整備、優質人力資本的形成充分重視起來，并切實加強。更進一步，還要針對各個不同產業的實際情況將各種援助措施、初期需求創造、建議、信息提供等范圍廣泛的政策手段靈活運用，進行適當的組臺，以有效發揮其功能。最后，基于國際經濟的現狀，把產業政策同通商政策結合起來，在國際社會上積極爭取利益。