摘要：對一個外匯管制國家而言，對外直接投資（FDI）首先是一個政策問題，其次才是企業管理、企業戰略問題。首先分析了我國對外直接投資政策立足主體的選擇，提出并論證了非公有制企業是未來實施“走出去”戰略的主導力量的觀點，接著分析了我國對外直接投資現行政策存在的問題，并提出了政策建議。

　　關鍵詞：對外直接投資；政策；選擇

　　自20世紀90年代初我國順應經濟全球化浪潮，正式提出實施“走出去”戰略以來，中央政府相關部門出臺了一系列促進政策，取得了一定的成績。但是，在實踐中還存在著很多政策不配套、政策的實施與政策初衷背離的問題。

　　一、我國對外直接投資政策立足主體的選擇

　　我國的經濟發展還處于轉型時期，競爭性領域除了大量的非公有制企業，還存在著為數眾多的大、中、小型國有、集體企業（即公有制企業，以下以國有企業代之）。而這兩類企業的內部激勵一約束機制存在著很大的差異。這樣，FDI政策的制定可以有不同的選擇。

　　1.一視同仁，兩種類型企業適用統一政策。這又分兩種情況，一種是FDI政策的制定立足于國有企業。為了防止國有資產流失，要加強外部管理，所以企業開展FDI的前置審批要特別嚴格，手續繁雜。結果，非公有制企業跟著受累。另一種情況是立足于非公有制企業，依據國家劃定的限制與非限制產業（事先要劃定），對非限制產業簡化審批手續。如此則所有企業開展FDI都比較便利。然而，國有企業由于內部約束機制不足，在這樣的外部環境下，極易造成國有資產的流失。目前的FDI政策是表面上的一視同仁。因為雖然開展FDI的前置審批條件是一樣的，但是，由于作為條件之一的“進出口經營權”，在2001年以前非公有制企業很難獲得，所以，非公有制企業在審批時受到了事實上的歧視。

　　2.區別對待。一種是立足于國有企業，歧視非公有制企業，即對非公有制企業制定更為嚴厲的審批條件。顯然，這樣做不合時宜。另一種是立足于非公有制企業，這類企業在國家劃定的非限制產業，實行登記備案制，而對國有企業的FDI實行現行的嚴格的前置審批手續。這樣做存在一個問題：如何防止國有企業“借船出�！奔赐ㄟ^非公有制企業的渠道，向國外轉移資產，所以，實施這樣的政策必須以加快國有企業改革為前提。如果在競爭性領域的國有企業絕大部分退出，只剩下為數不多的大型國有企業，政府就可以通過制度設計，有足夠的能力從外部監督國有企業的經營行為，包括FDI.

　　3.我國的對外直接投資政策應立足于非公有制企業。就現實來說，我國的FDI政策基本上是立足于國有企業的。誠然，鼓勵國有企業開展FDI具有如下意義：有助于國民經濟結構調整；充分利用國外資源；擴大出口，培育新的出口增長點；有利于參與國際競爭，是企業國際化經營的必由之路；可以進一步加強和發展與發展中國家的雙邊經貿關系；是充分利用“國內外兩種資源、國內外兩個市場”的有效方式。但是，非公有制企業的FDI除了具有上述意義和增加就業、稅收、產值及其他方面的貢獻外，非公有制企業未來還是我國FDI的主導力量，其發展是我國FDI政策法規進一步完善的必要條件。因此，我國的FDI政策應該立足于產權清晰且產權安排有效率Q）的非公有制企業。

　　原因如下：（1）從國際來看，馳騁國際市場的外國跨國公司基本上都是非國有企業。這就造成了國有企業在境外投資辦廠與大環境格格不入，無參照經驗可循的被動局面。（2）從實踐來看，“走出去”的國有企業雖然較非公有制企業有實力優勢，但經營狀況卻不如后者。國有企業產權不明晰或產權安排無效率，導致國有企業進行FDI時有以下現象發生：在選擇合作伙伴時缺乏應有的謹慎，派出人員出賣其所在的國有企業，或者其法人代表將FDI作為非法轉移資金的渠道，造成國有資產流失。（3）從國內經濟的所有制結構調整來看，我國國有企業在“堅持有進有退，有所為有所不為”的國有經濟戰略調整中將退出國內的競爭性領域，而適合“走出去”的領域一般都是競爭性領域。很難想象沒有國內市場作基礎（除了主動退出，還因為經營狀況不好），國有企業能在國際市場的競爭性領域有上佳表現。因此，只能由非公有制企業擠進這些競爭性領域的國際市場。而國內的非公有制企業也似乎看準了這個趨勢，發展速度很快。（4）從體制上看，國有企業“走出去”存在體制上的非兼容性。國有企業的體制在很大程度上不符合以歐美法為藍本的亞非拉各國的公司法（企業法），許多國家不承認國家作為投資者的公司法人，只承認由股東構成的公司法人，認為只有后者才能承擔有限責任，以國家作為投資者的公司被視作一人公司，要承擔無限責任，這樣會造成國有財產的無端損失。（5）西方國家對外國政府控制的企業的FDI持十分謹慎的態度，有時甚至是排斥。（6）非公有制企業沒有體制上的激勵一約束機制缺陷。世界銀行在對全球發展中國家與轉軌國家國有企業低效問題的研究報告中指出，“他們（國有企業）甚至能使精明能干富于獻身精神的公務員神不守舍，且心灰意冷。這個問題不是個人問題，而是體制問題……改善國有企業業績，就要求有一個更好的激勵機制”。（7）我國的非公有制企業是在計劃經濟的夾縫中發展起來的，在國內表現出很強的生命力，不怕市場競爭，在管理體制、用人機制、產品開發、市場營銷和市場洞察力等方面與國有企業相比具有明顯優勢。而且，我國的一些非公有制企業現在已經初具規模，具備了開展跨國經營和FDI的條件。他們走向國外開展跨國經營和FDI，將更能適應國外成熟市場經濟的環境，實現非公有制企業從輸出制成品向輸出生產制造能力的轉變。（8）現行FDI的前置審批手續繁瑣、法規嚴厲的一個重要原因，是為了防止國有資產流失。換句話說，只要把國有企業作為FDI主體，現行的前置審批條件、政策法規問題就無法徹底解決。

　　所以，從長遠來看，FDI政策制定立足于非公有制企業，將非公有制企業作為我國FDI的投資主體是非常重要的。理想情況是將產業劃分為限制與非限制兩類的同時，加快國有企業退出競爭性領域的步伐，國有企業FDI作為特例，適用現行的前置審批規定，而非國有企業則在非限制性產業實行登記備案制。

　　二、我國現行對外直接投資政策存在的問題

　　1.我國企業進行對外直接投資遇到的主要政策法規問題。目前，我國企業進行FDI遇到的政策法規問題主要有以下幾方面：（1）政府優惠政策支持力度小，執行效率低。（2）管理審批部門多、速度慢、環節多，互相推委現象時有發生。（3）商務出國手續太復雜，往往延誤商機。（4）境外投資審批制度過分嚴厲，妨礙企業開展FDI.表現之一是建立境外投資項目，現匯投資、實物投資、無形資產投資，都要經商務部審批（100萬美元以下的電子和機械制造業除外）；表現之二是審批程序繁雜，有時一個小項目的審批都要經年累月。（5）外匯管理制度的一些條例不利于企業的FDI，如要求按匯出資金數額的5%繳存匯回利潤保證金（電子和機械制造業除外）；境外投資利潤或其他外匯收益必須在東道國會計年度終了6個月后調回境內，限制了企業的資金運用和擴大再生產。（6）出口管理等配套制度建設跟不上FDI的需求。如我國鼓勵以實物對外投資，但海關和外匯管理局將實物投資出口視為一般出口貿易，要求赴境外投資的企業必須為這筆實物投資繳納所得稅，并在報關之日起360日內將這筆并不存在的“出口外匯收入”收款結匯。

　　2.非公有制企業進行FDI存在的政策法規問題。（1）非公有制企業開展境外投資政策依據不足。以北京市為例，北京市境外投資的政策依據主要是《境外投資項目審批所需主要文件的內容和要求》，它完全是按中央各部委文件的內容和要求而制定，僅僅涉及國有集體所有制企業，沒有明文規定民營、“三資”企業的境外投資審批程序。同時，由于種種原因，北京市還未制定《北京市境外投資管理辦法》。（2）非公有制企業開展FDI存在制度安排上的歧視。非公有制企業在20世紀90年代后期才可申請進出口經營權，在2001年1月1日前私營生產企業申請進出口經營權的有關條件高于國有、集體企業，根據《對外貿易經濟合作部關于調整私營生產企業和科研院所申請自營進出口經營權資格條件的通知》，自2001年1月1日起私營生產企業和科研院所申請自營進出口權的資格條件按國有、集體生產企業和科研院所的標準執行。而企業申請在境外設立貿易公司和貿易代表處的資格條件之一是“具有經國家外經貿主管部門或其授權部門批準的外經貿經營權……自營進出口生產企業獲得經營權后，須從事對外經貿業務1年以上”，這就限制了非公有制企業在境外投資設立貿易公司和貿易代表處。（3）申報境外加工貿易需提交的“項目國內主辦單位有關材料”第二項為“項目主辦單位近3年進出口情況及擬在境外生產的主要產品的出口情況”，進出口權限制上的歧視會影響非公有制企業直接進入國際市場，進而影響非公有制企業獲得從事境外加工貿易的資格。

　　三、政策建議

　　1.制定我國對外直接投資政策需要澄清的幾點認識。（1）FDI與吸引外資一樣，也是發展一國經濟的重要途徑和手段，可以增強企業的國際競爭力。因此，“走出去”的政策目標應該多元化，不應該過分強調帶動或擴大出口，而應該包括促進經濟發展和增強企業競爭力，當然也應包括獲取國外資源。事實上，FDI與貿易的關系是，除了帶動出口貿易的發展（即順貿易導向的投資），還能替代出口（即反貿易導向的投資）。（2）盡管目前還存在著對我國企業FDI的種種顧慮，但是，在日益全球化的世界經濟中，國際經濟交易的自由化進程客觀上要求包括發展中國家在內的所有國家放寬對本國企業FDI的限制政策。正如著名學者Williamson J.所說，“國際貿易關系越密切，為進出口提供貿易融資的要求就越高，通過FDI設立海外子公司維持和擴大海外市場的要求也就越高，相應地對資本賬戶的控制難度和成本也就越高”，“所以問題不是要不要放松FDI的管制，而是什么時間放松管制”。（3）大力發展私營經濟。著名的華人經濟學家張五常教授在《經濟解釋》一書中認為，“私有財產是經濟增長的最重要前提�，F在快速增長的每一個國家都主要是把經濟建立在私有企業制度之上”，“……這一點曾經是偶然的現象，但亞洲的經驗卻證實了一個鐵的規律：在整個歷史上，沒有一個經濟在不存在較為明確地定義和執行的私有產權結構的情況下取得了重要增長”。我國經濟發展在改革開放前后的縱向比較以及改革開放后東西部地區經濟發展的橫向比較，也都證明了發展經濟需要發展非公有制經濟。

　　2.制定對外直接投資的一般政策。 （1）制定和頒布我國企業FDI的專門法律——《中國對外直接投資法》。該法應該體現進一步放松FDI管制的要求：明確FDI對我國經濟發展的積極貢獻如提高我國企業的國際競爭力等；在審批程序方面，在維持現有按投資規模分檔審批原則的基礎上，不斷提高豁免審批的投資規模標準，直至采取核準制度；在投資產業方面，要逐漸放寬限制，從鼓勵投資的產業政策向規定少數限制FDI的產業政策過渡。（2）成立直屬國務院的負責監管FDI的專門機構，負責對FDI企業的管理和監督。（3）建立FDI的數據信息系統，為修改和調整FDI政策法規提供依據，為計劃FDI的企業提供信息服務。

　　3.制定促進對外直接投資的具體鼓勵政策。借鑒發展中國家和發達國家的成功經驗，促進和扶持我國企業的FDI.（1）國內政策：1）建立企業境外投資信息中心，搜集有關東道國的信息，為我國企業提供咨詢服務。中國商會應組織有關境外投資的專題研討會和海外招商團，幫助企業進行有關投資的可行性分析。2）中國進出口銀行在辦理進出口融資的同時，要為開展FDI的企業提供融資服務，緩解（尤其是投資初期的）我國境外企業在東道國和國際市場的融資困難，并且有計劃地開展我國企業FDI的投資保險業務。3）建立為我國FDI企業培訓管理人員的專門機構，解決我國企業管理人員缺乏國際經營經驗的問題。4）制定FDI的綱領性戰略框架及實施辦法，鼓勵和指導跨地區、跨部門、跨國別的合作、聯合、戰略性投資聯盟等各種方式的投資。此外，進一步制定融資、稅收、外匯、人員和貨物出入境、商檢等方面的支持性配套政策，并搞好部門間的協調。（2）國際經濟政策協調：1）簽署雙邊協定。截止到2001年4月30日，我國已與97個國家簽訂了雙邊投資保護協定（其中78個生效）；截止到2000年底，我國同68個國家正式簽署了避免雙重征稅協定。上述兩個協定分別占與我國有貿易投資往來國家和地區（目前有223個）的43.5%和30.5%.然而，我國在所有雙邊投資保護協定里基本上都是立足于鼓勵和吸引外國直接投資的東道國角度，很少有企業意識到可以利用這些雙邊協定保護自身的海外投資利益。所以，應進一步與其他貿易投資伙伴國簽署雙邊投資保護協定；加強宣傳，從投資國角度，充分利用雙邊協定為我國企業提供的政策保護和優惠。2）積極參與區域協定如亞太經合組織和東盟的有關協定，積極利用多邊協定包括WTO中的TRIMS和GATS，以及我國已經加入的《解決國家與他國國民間投資爭議公約》、《多邊投資擔保機構（MIGA）公約》的有關條款。