農(nóng)業(yè)保險源于西方國家，它是專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成的經(jīng)濟損失提供保障的一種保險。2007年，中央財政將農(nóng)業(yè)保險保費補貼作為黨和政府實施的一項支農(nóng)惠農(nóng)措施在全國六個省區(qū)進行試點，湖南省是試點省之一，并于2008年在全省全面推廣。農(nóng)業(yè)保險增強了廣大農(nóng)民抵御自然災害的承受力，有效地減輕了農(nóng)民的受災損失。

　　一、2007年湖南省農(nóng)業(yè)保險試點工作執(zhí)行情況

　　2007年，湖南省作為試點省份之一，開展了水稻、棉花及能繁母豬農(nóng)業(yè)保險保費補貼的試點。全省農(nóng)業(yè)保險保費收入7.48億元，累計支付保險賠款4.4億元。在種植業(yè)保險方面，實現(xiàn)保費收入5.2億元，其中：各級財政安排保費補貼資金5.06億元，承保面積3101萬畝，占全省糧食播種面積的49.21%，占試點面積的69.48%，覆蓋了13個市州43個縣（市、區(qū)、場）475個鄉(xiāng)鎮(zhèn)560萬農(nóng)戶。其中：承保水稻面積2951萬畝，實現(xiàn)保費收入4.84億元，支付賠款3.7億元；承保棉花面積150萬畝，實現(xiàn)保費收入3545萬元，支付賠款3917萬元；承保能繁母豬380萬頭，實現(xiàn)保費收入2.28億元，支付賠款3170萬元。

　　二、湖南省農(nóng)業(yè)保險推廣工作中存在的主要問題

　　農(nóng)業(yè)保險補貼的實行在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風險、減輕政府負擔、引導農(nóng)民積極參保投保等方面起到了“四兩撥千斤”的作用。但是，由于農(nóng)業(yè)保險本身屬于政策性保險，其在展業(yè)、承保、防災減損、查勘理賠等方面的復雜性，加之農(nóng)業(yè)保險又是一項全新的工作，還存在著諸多的問題。

　　（一）農(nóng)民風險意識淡薄，對農(nóng)業(yè)保險認識不足是農(nóng)業(yè)保險推廣的主要問題。發(fā)達資本主義國家農(nóng)業(yè)保險的建立到農(nóng)業(yè)保險制度的完善花了近半個世紀的“孕育”過程，而我國恰恰缺少了這個必需的“漸進”過程，以至于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒有風險防范意識；其次，農(nóng)民普遍對農(nóng)業(yè)保險理解不透、認識不足，特別是對這樣一件新鮮事物一時半會還難以接受，寧愿抱存僥幸心理，祈望老天給一個好收成，甚至還有人錯誤地認為農(nóng)業(yè)保險是向農(nóng)民變相收費。因此，有效地開展農(nóng)業(yè)保險首先是要如何提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認知水平。

　　（二）農(nóng)業(yè)保險的高費用、高費率與農(nóng)民的低收入是農(nóng)業(yè)保險推廣的瓶頸。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然災害的影響，使其具有受災頻繁、廣泛的特點，導致其風險損失率高，加之農(nóng)戶與農(nóng)作物種植的分散，當前保險公司一般只設置到縣城，且一個縣級保險公司人數(shù)不多，根本無力深入鄉(xiāng)村開展保險業(yè)務，而鄉(xiāng)村既無機構(gòu)又無人員，交通也不方便，挨家挨戶承保費時又費力，業(yè)務成本加大，這都在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。另外，從國外實施農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗來看，農(nóng)作物保險的費率一般在2%—15%之間，高于其他財產(chǎn)保險，而它所面對的是廣大的低收入投保人——農(nóng)民。我國中部和西部地區(qū)從事小規(guī)模種植業(yè)的農(nóng)戶，一般來講大多缺乏投保的支付能力，更不愿意再“額外”負擔一定的保險成本。當然，高收入的家庭自愿投保的積極性也不一定很高，根據(jù)美國、日本等農(nóng)業(yè)保險發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府給予的保費補貼不低于總保費的2/3，而我國以前就沒有實施補貼政策，2007年才開始實行試點。這種高費用、高費率與投保對象的低收入導致向農(nóng)民收取保費難。如在永興縣太和鄉(xiāng)，保險公司組織了3個組6人向農(nóng)戶收取能繁母豬保費（12元/頭），3天時間先后到了15個村103個組，每天跑幾十里路，總共收取的保費僅為264元，6個工作人員的工資費用支出比例比收到的保費還要多。

　　（三）勘賠定損難、理賠標準低是農(nóng)業(yè)保險推廣的技術障礙。從事種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)民遭遇自然災害后，由于沒有技術性較強的專業(yè)仲裁機構(gòu)，災害損失難以確定，賠償金額很難在保險公司與農(nóng)戶之間達成一致，極易出現(xiàn)理賠糾紛。同時，目前的理賠標準較低，據(jù)調(diào)查，湖南2007年對棉花保險的理賠金額最高是每畝300元，而棉農(nóng)實際為此支付的農(nóng)藥化肥款就遠不止這個數(shù)，且還有大量的人力物力沒有計算。再則，由于勘賠、清算工作量大，理賠到戶時間長，這些技術性問題的存在對農(nóng)民積極參加農(nóng)業(yè)保險有著相當?shù)呢撁嬗绊懀�并在很大程度上阻礙著這項工作的順利開展。

　　（四）法律法規(guī)的缺失是農(nóng)業(yè)保險難以推廣的政策軟肋。一方面我國的農(nóng)業(yè)保險缺乏立法支持。按理農(nóng)業(yè)保險屬于政策性保險，要使它發(fā)揮應有的作用，就離不開相應的法律的支持，世界上各國的農(nóng)業(yè)保險都有相應的法律匹配，如美國1994年即頒布了《農(nóng)作物改革保險法》，取消政府救濟計劃，此法一經(jīng)頒布，美國農(nóng)作物的保險投保率大大提高，1995年全美農(nóng)作物承保面積達2.2英畝，為當年可保面積的82%.而我國至今還沒有一部完整的法律法規(guī)對政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務予以扶持，地方也沒有管理條例，農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務開展所依靠的是上級有關部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。另一方面，我國農(nóng)業(yè)保險沒有強硬政策支持。發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險充分利用財政與金融政策手段，結(jié)合市場機制，大力支持農(nóng)業(yè)保險，確保農(nóng)民利益得到有效保障，而我國農(nóng)業(yè)保險沒有從商業(yè)保險中分離出來，長期處于自主經(jīng)營狀態(tài)，在2007年中央財政注入10億元資金試點農(nóng)業(yè)保險以前，國家既沒有拿出資金對農(nóng)業(yè)保險給予補貼，也沒有出資建立獨立的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，這些都或多或少地削弱了農(nóng)業(yè)保險的吸引力，導致農(nóng)民對投保農(nóng)業(yè)保險缺乏積極性。

　　三、推廣與發(fā)展農(nóng)業(yè)保險工作的政策建議

　　開展農(nóng)業(yè)保險是一件政府得民心，農(nóng)民得實惠，農(nóng)業(yè)的發(fā)展的大好事。對于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設社會主義新農(nóng)村具有重要意義，它不僅可以建立農(nóng)業(yè)風險防范機制，增強政府防災救災的能力，還可以使受災農(nóng)戶及時得到賠償，解除農(nóng)民的后顧之憂。為切實解決當前農(nóng)業(yè)保險工作中存在的各種問題，使這項工作得到更好地推廣與發(fā)展，要從以下幾點著手：

　　第一，加快農(nóng)業(yè)保險的立法工作。通過立法，對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、保障范圍、經(jīng)營原則、政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務的界定、經(jīng)營主體的組織形式、參與主體、收益主體以及相關的權(quán)利和義務等問題加以明確。針對我國幅員遼闊、東西南北差異較大的現(xiàn)實情況，農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營與決策主體放到省市一級，省市一級的農(nóng)業(yè)保險公司作為獨立法人，獨立經(jīng)營、自成體系、自求平衡，在統(tǒng)一的經(jīng)營體制框架下自主開展工作；中央農(nóng)業(yè)保險公司不直接辦理農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營業(yè)務，可以針對農(nóng)業(yè)保險賠付率高、承受風險大的實際情況經(jīng)營全國農(nóng)業(yè)保險的再保險的業(yè)務，通過農(nóng)業(yè)再保險對各地開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務給予資金扶持，防止因一次性巨額賠付導致保險公司破產(chǎn)的現(xiàn)象發(fā)生；同時，中央財政和地方財政應對實施農(nóng)業(yè)保險的保險公司給予經(jīng)營費用補貼，對參保投保的農(nóng)民給予保費補貼。

　　第二，加大宣傳力度，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認識。農(nóng)業(yè)保險是一項新鮮事物，廣大農(nóng)民對此認知度還不高，還需要做好以下幾方面的工作。一是通過電視、廣播、報紙等媒體大張旗鼓地進行宣傳報道，使這項工作家喻戶曉，人人皆知；二是由各級農(nóng)業(yè)保險公司印發(fā)宣傳資料，分發(fā)致鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，及時宣傳農(nóng)業(yè)保險的政策、意義；今年5月份，財政廳向全省分發(fā)了5萬份湖南省農(nóng)業(yè)保險工作宣傳掛畫，到村到組進行宣傳，起到很好的宣傳作用。三是相關部門組織人員深入鄉(xiāng)村開展農(nóng)業(yè)保險知識講座，具體講解農(nóng)業(yè)保險的有關知識，引導農(nóng)民自愿參保投保，使農(nóng)業(yè)保險工作穩(wěn)步向前推進。

　　第三，切實解決勘賠定損，適當提高理賠標準。勘賠定損是一項技術性很強、涉及保險公司與投保農(nóng)民雙方利益的工作，容不得半點馬虎和草率，必須認認真真、實事求是，在目前還沒有專業(yè)的勘賠組織機構(gòu)前，可以由保險公司牽頭，聯(lián)合當?shù)氐霓r(nóng)技、農(nóng)機、水利、財政等機構(gòu)人員及受災鄉(xiāng)村負責人實行聯(lián)合勘賠定損，這里面一方面保險公司必須要有精通業(yè)務的專業(yè)人員，另一方面各參與定損人員也必須做到客觀公正。對于賠付標準，建議各省按照不同的情況按品種分別確定，湖南省目前執(zhí)行的理賠標準是：能繁母豬每頭的保險金額50元，水稻每季每畝保險金額240元，棉花每畝保險金額300元，這些標準與當?shù)氐膶嶋H比較顯然是偏低的，必須大幅予以提高，至于提高到何種水準，要通過大量的調(diào)查研究才能具體確定，至少要讓從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民滿意，要在農(nóng)業(yè)保險公司理賠承受范圍之內(nèi)，更重要的是要有利于農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的開展。

　　第四，加大財政補助力度，著力解決農(nóng)業(yè)保險高費用、高費率問題。農(nóng)業(yè)保險屬于準公共產(chǎn)品，與農(nóng)村公共醫(yī)療和義務教育一樣，它的社會公益性決定了其更需要政策的扶持與推動，國家財政應切實履行宏觀調(diào)控與公共管理職責，實施農(nóng)業(yè)保險補貼政策。一方面，各級財政應對工作成本高、保費收繳難的農(nóng)險業(yè)務給予必要的經(jīng)營費用補貼，另一方面切實提高中央財政對農(nóng)業(yè)保險的保費補貼比例，特別是對種植業(yè)保險的保費補貼比例，同時，探索建立農(nóng)業(yè)保險再保險制度及巨災風險保險體系。2008年我省農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模較2007年有了大幅度的提高，為9.6億，其中，種植業(yè)保險保費規(guī)模為7.13億元，養(yǎng)殖業(yè)為2.47億元。中央財政承擔保費補貼資金為3.71億元，比2007年增加補貼1.29億元。省級財政承擔保費補貼資金為2.52億元，比2007年增加保費補貼0.54億元。通過財政政策支持的制度性變革，使財政補貼由過去的“事后補”改為現(xiàn)在的“事前補”，由此鼓勵老百姓積極購買農(nóng)業(yè)保險，把市場化的風險分擔機制建立起來，借以推動整個農(nóng)業(yè)保險工作的全面開展。