[摘要]目前中國養(yǎng)老保險基金運行中存在著一定風險，為確保養(yǎng)老保險基金的安全運行，需要完善養(yǎng)老保險法律體系、建立財政對養(yǎng)老保險基金的撥付機制、探索高效的基金運營管理體制，以及強化養(yǎng)老保險信息化建設等。

　　[關鍵詞]養(yǎng)老保險基金，風險，基金運營管理體制

　　養(yǎng)老保險基金是政府為實施養(yǎng)老保險計劃而按照一定的法定程序預先建立起來的、用于保障職工退休后基本生活需要的、法定的專用基金。養(yǎng)老保險基金的安全運行是養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的最基本支撐點。《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為中國養(yǎng)老保險制度確立了基本的框架。要做到養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，就必須了解并認真研究目前養(yǎng)老保險基金運行過程中存在的問題。本文力圖在進行調查研究的基礎上，從養(yǎng)老保險基金的籌集、發(fā)放以及運營管理等環(huán)節(jié)著手，梳理出影響?zhàn)B老保險基金安全運行的風險因素，并對比提出有關對策建議。

　　一、養(yǎng)老保險基金籌集風險

　　（一）基金籌資渠道少

　　從國外的情況看，養(yǎng)老保險基金主要來源于三個方面：一是用人單位和職工繳費；二是政府財政補貼，即政府從財政支出中安排固定比例的預算資金充實養(yǎng)老保險基金；三是基金營運收入。就中國目前情況而言，政府對養(yǎng)老保險基金的支持，主要體現(xiàn)在允許養(yǎng)老保險費在稅前列支以及當養(yǎng)老保險基金入不敷出時給予臨時性補助。這種補助無法形成穩(wěn)定的資金來源。另外，由于缺乏實際的積累，基金的營運收入也就無從談起。這樣，用人單位和職工繳費就成了基金籌資的主要渠道。由于中國養(yǎng)老保險制度主要覆蓋國有企事業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)單位，其他形式的企業(yè)參保較少，實際上，中國養(yǎng)老保險基金主要來源于國有企業(yè)繳費。

　　（二）基金籌資面窄

　　國務院頒發(fā)的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定：養(yǎng)老保險費的征繳范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。然而由于歷史的原因，中國養(yǎng)老保險參保者主要是國有企事業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)。近幾年來，盡管國家一直強調要擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，但收效并不明顯。截至2006年末，城鎮(zhèn)從業(yè)人員約2.8億人，只有1.4億人參保，籌資覆蓋面僅達到50%（勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2006）。也就是說，僅有一半的城鎮(zhèn)從業(yè)人員向養(yǎng)老保險基金繳費。另一方面，隨著中國市場經濟體制改革的深入，作為養(yǎng)老保險繳費主體的國有企業(yè)，由于受經濟結構調整和減員增效的影響，近幾年來在職職工人數(shù)一直呈現(xiàn)減少態(tài)勢，從1997～2004年，國有企業(yè)的職工人數(shù)減少了43%（林鐵鋼，2005），這意味著基金供款人數(shù)的減少以及基金籌資能力的下降。

　　（三）企業(yè)欠繳現(xiàn)象嚴重

　　中國養(yǎng)老保險新體制規(guī)定：養(yǎng)老保險費由企業(yè)和個人共同負擔，其中企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費的比例一般不超過企業(yè)工資總額的20%；個人繳納養(yǎng)老保險費的比例為本人繳費工資的8%.從執(zhí)行情況看，保費征繳并不理想，企業(yè)欠繳現(xiàn)象普遍。據統(tǒng)計，截至2002年底，全國拖欠職工養(yǎng)老保險費的企業(yè)總數(shù)超過了30萬戶，累計拖欠職工養(yǎng)老保險費440億，其中欠費千萬元的企業(yè)就有211戶（王芳，2006）。企業(yè)欠繳行為使本就不寬裕的養(yǎng)老保險基金雪上加霜，無疑加大了基金的運行風險。至于企業(yè)欠繳原因，筆者認為，關鍵在于兩方面：一是收費機制征繳缺乏剛性的強制約束，對違規(guī)手段處罰乏力。二是養(yǎng)老保險費率過高，制約了企業(yè)繳費的積極性。

　　二、養(yǎng)老保險基金的給付風險

　　（一）人口老齡化日趨嚴重

　　據中國人口信息中心統(tǒng)計和預測，目前中國65歲以上人口已超過1億，60歲以上人口已達1.44億，到2040年前將分別超過3億和4億，最高峰值將分別達到3.2億和4.3億，其分別占總人口的22%和30%.其中2020年和2050年80歲以上高齡人口將分別達2200萬和8300萬之多。這意味著在未來的30-40年里，中國65歲以上人口將以每16年60歲以上、人口將以每13年增加1億的速度增長，且高齡人口驟增，這樣的增長量和增長速度在全世界都是罕見的。人口老齡化對養(yǎng)老保險基金的支付壓力是顯而易見的。一方面養(yǎng)老保險基金需要贍養(yǎng)的老年人口數(shù)量增多；另一方面，人口壽命的延長使每位老人被贍養(yǎng)的年限增加。據國家勞動和社會保障部透漏，1992年參保在職職工為8500萬人，離退休人員為1700萬人，贍養(yǎng)比為5：1；2004年底參保職工為1.23億人，離退休人員為4103萬人，贍養(yǎng)比接近3：1.預計到2020年，退休人數(shù)將超過1億人，贍養(yǎng)比將增加到2.5：1左右。

　　（二）冒領養(yǎng)老金現(xiàn)象嚴重

　　近年來，隨著離退休人員逐步實行社會化管理，養(yǎng)老金也實行社會化發(fā)放。由于這些人員中有不少人頻繁更換居住場所，有關方面對他們的生存狀況難以得到及時、準確地掌握和了解，因此在養(yǎng)老金的實際發(fā)放過程中，冒領現(xiàn)象比較嚴重。從勞動和社會保障部提供的數(shù)據看，1998～2002年6月，全國共查處冒領養(yǎng)老金人員50790人，冒領金額為14033萬元。為了杜絕冒領現(xiàn)象，國家勞動和社會保障部專門在2004年發(fā)文，要求各地社會保險經辦機構嚴肅開展領取養(yǎng)老金資格的協(xié)助認證工作。但事實上難度極大。已建立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障工作機構的地區(qū)，由于貼近那些異地居住的退休人員，因此對他們的生存狀況較為清楚；而尚未建立街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障工作機構的社保經辦機構，由于工作繁重、人員有限等客觀原因，難以及時準確地掌握每一個異地居住退休人員的生存狀況，這樣極有可能造成部分實際上已經死亡的原退休人員其親屬仍在冒名頂替死者領取養(yǎng)老金現(xiàn)象，從而造成養(yǎng)老保險基金的無謂損失。

　　（三）提前退休現(xiàn)象突出

　　提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養(yǎng)老保險基金。一方面，它減少了參保人數(shù)，使養(yǎng)老保險基金收入減少；另一方面，它延長了領取養(yǎng)老保險金的年限，使得養(yǎng)老保險基金支出相應增加。按保守估計，一個提前退休的職工對社會養(yǎng)老保險基金的影響最少在3萬元左右（鄭秉文，2005）。盡管新的養(yǎng)老金計算辦法試圖通過多繳費、多受益的原則抑制提前退休行為，但不可否認的是，仍然有相當部分的參保人員，出于個人經濟利益考慮，在自身條件并不完全符合相關政策規(guī)定的情況下還是想方設法提前退休；一些企業(yè)出于降低自身經營成本的考慮，希望借此達到減員增效的目的。在這種利益機制驅動下，企業(yè)和職工成為一個利益的共同體，部分企業(yè)出現(xiàn)了修改身份證加大年齡、偽造特殊工種記錄、偽造病歷等問題，千方百計搞提前退休，防不勝防。這種行為不僅侵害了其他參保人員的利益，而且由于釜底抽薪，使得原本就脆弱的養(yǎng)老保險基金風險加大。

　　三、養(yǎng)老保險基金運營管理風險

　　養(yǎng)老保險基金的管理風險是指養(yǎng)老保險基金從收繳到支付的管理過程中，由于管理環(huán)節(jié)多，管理層次低、管理主體多和管理效率低等原因而產生的風險，這種風險表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金管理不能實現(xiàn)其預期目標，不能保證養(yǎng)老保險基金的完整性與安全性。

　　（一）個人賬戶“空賬”運行

　　在養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結合制轉軌的過程中，政府率先單方面廢除了計劃經濟體制下的隱性契約，打破了傳統(tǒng)體制下職工投入—收益模式，導致“老人”個人賬戶無資金積累、“中人”個人賬戶資金積累嚴重不足，從而使這部分由隱性契約所形成的政府隱性負債顯性化。政府打算由現(xiàn)收現(xiàn)付融資的社會統(tǒng)籌資金來償還隱性債務，其收入主要來自企業(yè)繳費。不僅如此，政府還對社會統(tǒng)籌和個人賬戶的資金實行混賬管理，當社會統(tǒng)籌繳費不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金時，直接挪用個人賬戶基金就成為便捷的渠道。其結果不僅使企業(yè)和在職職工同時承擔退休職工養(yǎng)老金的支付和在職職工自己未來養(yǎng)老金個人賬戶資金積累的雙重任務，而且也使按新體制繳費的在職職工的個人賬戶因被直接挪用而變?yōu)榱恕翱召~”。據統(tǒng)計，截至2005年底，養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”規(guī)模已達到8000億元，并且以每年1000億元的速度增長。嚴重的“空賬”不僅使養(yǎng)老保險基金面臨“遠期支付風險”，而且影響了現(xiàn)期參保者繳費的積極性，增加了基金籌資和“擴面”的難度。

　　（二）基金違規(guī)挪用現(xiàn)象嚴重

　　中國養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉為“統(tǒng)賬結合制”后，養(yǎng)老保險基金管理體制并未進行相應的凋整。一直以來，中國負責養(yǎng)老保險基金管理的是地方各級社會保險經辦機構，負責基金監(jiān)管的主要是勞動保障行政部門的基金監(jiān)管部門，兩者在行政上都隸屬于勞動和社會保障部門。這使得勞動和社會保障部門多年來集政策制定、費用收繳、投資運作、監(jiān)督查處等權力于一身。這種“左手監(jiān)管右手”的管理體制，由于缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，基金被擠占、挪用現(xiàn)象通常難以防范，這無疑對基金安全造成了極大威脅。據勞動和社會保障部、審計署專項清查結果顯示，1992～2004年，僅養(yǎng)老保險基金就有約100億元被擠占挪用。被擠占挪用的基金大部分用于搞基礎建設項目、參與房地產投資、直接投資或委托放貸、興辦經濟實體等。大量基金被違規(guī)動用，不僅影響到基金的支付，也削弱了基金的抗風險能力，不利于養(yǎng)老保險制度的正常運行與可持續(xù)發(fā)展。

　　（三）個人賬戶基金投資渠道窄，保值增值困難

　　個人賬戶基金投資和其他基金投資原則上沒有區(qū)別，都要強調安全性、收益性和流動性原則。但是個人賬戶的支付特性決定了短期內不存在流動性問題，而需要側重考慮其安全至上和獲得一定的收益。根據《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》（國發(fā)[2000]42號）的規(guī)定，“個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實現(xiàn)保值增值，運營收益率要高于銀行同期存款利率”。根據上述規(guī)定，個人賬戶基金的投資范圍被限定為銀行存款和國債投資。從表面上看，銀行存款和國債可以取得穩(wěn)定的利息收益，這種規(guī)定有利于控制風險，也是出于基金的安全性考慮。但事實上，在低利率市場環(huán)境下，上述投資渠道難以實現(xiàn)個人賬戶基金保值增值的目標。這意味著未來養(yǎng)老金的支付蘊藏著極大的不確定性風險。

　　四、化解養(yǎng)老保險基金運行風險的對策

　　從養(yǎng)老保險基金的籌集、給付與運營管理等環(huán)節(jié)可以看出，養(yǎng)老保險基金安全運行存在許多風險因素，為確保養(yǎng)老保險基金能夠持續(xù)平穩(wěn)運行，筆者認為，應著重從以下幾方面著手化解基金的運行風險。

　　（一）建立和完善養(yǎng)老保險法律體系，提高基金運行效率

　　中國養(yǎng)老保險基金運行中的諸多風險與國家養(yǎng)老保險立法不完善密切相關。因此，應建立和完善養(yǎng)老保險法律體系，通過法律手段規(guī)范養(yǎng)老保險基金的征、支、管、投。具體來說，一是要明確參保人的權利與義務。養(yǎng)老保險不是免費的午餐，參保人既有享受權利的一面，又有承擔義務的一面。二是要用法律來明確養(yǎng)老保險基金的管理體制，明確各自的職責。中央政府該管什么，地方政府應管什么，要用法律來規(guī)范。三是要明確社保經辦機構的責、權、利。社保經辦機構的職責就是如何更好地服務于參保人，除此之外無權動用資金。四是要對基金管理公司的投資規(guī)則、投資透明度等強制性規(guī)范加以明確界定，確保基金運行安全。養(yǎng)老保險基金如何投資，政府、參保人、社會如何實施有效監(jiān)控，這些都需用法律來明確。

　　（二）建立財政對養(yǎng)老保險基金的撥付機制，形成國家對養(yǎng)老保險基金穩(wěn)定的投入體系

　　養(yǎng)老保險是社會的“穩(wěn)定器”、市場經濟和和諧社會建設的“安全閥”。國家對養(yǎng)老保險基金制度建設具有不可推卸的責任。根據國際慣例，養(yǎng)老保險基金通常由政府、企業(yè)和職工三方負擔，這是市場經濟國家籌集養(yǎng)老保險基金的一個基本原則。中國政府也應遵循這一原則，要及時調整財政支出結構，采取措施把向養(yǎng)老保險基金撥付列為財政支出的常規(guī)項目，形成國家對養(yǎng)老保險基金穩(wěn)定的投入體系。具體來說，政府可采取如下做法：第一，建立財政對養(yǎng)老保險基金的正常撥付機制。各級財政（包括中央財政和地方財政）每年應根據財政狀況，安排一定比例的資金，撥付給養(yǎng)老保險基金。第二，各級財政可以從每年的財政增收收入中提取一定比例資金，充實養(yǎng)老保險基金。改革開放后中國經濟取得巨大發(fā)展，財政收入大幅度增長。2005年國家財政收入突破3萬億元，2006年更是達到了3.9萬億元。上述建議在財政上完全是可行的。第三，建立國有資產有償使用機制，將出售小企業(yè)或國有股股權分置所得變現(xiàn)資金、國有土地占有稅等收入的一定比例充實養(yǎng)老保險基金。

　　（三）建立穩(wěn)定的養(yǎng)老保險基金籌集機制，確保基金來源主渠道暢通

　　企業(yè)的養(yǎng)老保險繳費是養(yǎng)老保險基金的主要收入來源。基金要能持續(xù)地安全運行，關鍵在于它必須有穩(wěn)定、可靠的資金收入，足以支付離退休人員的養(yǎng)老金。這是不可缺少的基礎條件。筆者認為，建立高效的基金籌集機制，必須從以下三方面著手：首先，實行“稅費分籌”的養(yǎng)老保險籌資新機制。對于具有國家社會福利性質的社會統(tǒng)籌基金，改以收稅方式籌資；而個人遞延工資性質的個人賬戶基金，仍以收費方式籌集。其次，要降低繳費率。現(xiàn)行的高費率使許多養(yǎng)老保險體制內的企業(yè)不堪重負而逃避繳費，形成“逃費—費率提高”的惡性循環(huán)怪圈。同時這種高費率還使目前許多處在體制外的非國有企業(yè)“望而生畏”，以各種理由拒絕加入養(yǎng)老保險體系。實際上，如果政府承擔起體制轉軌的主要責任，如上所述每年向養(yǎng)老保險基金注資的話，降低企業(yè)繳費率也是完全可行的。再次，要擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。養(yǎng)老保險繳費率降低后，養(yǎng)老保險基金的增收途徑主要在于擴大覆蓋面。在繼續(xù)抓好國有企業(yè)職工投保面工作的同時，把“擴面”工作重點轉移到非國有企業(yè)的投保上。實際上，企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費，不僅是企業(yè)對其職工應負的責任，同時-也是企業(yè)對社會應盡的一份義務。

　　（四）積極探索高效的基金運營管理體制，確保基金保值增值

　　1.實行“統(tǒng)賬分離，分類管理”。即根據統(tǒng)籌賬戶基金與個人賬戶基金的性質不同，實行不同的管理與投資運營模式。統(tǒng)籌賬戶基金，由于在運行模式上實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這就決定了該賬戶基金必然具有短期性、高流動性特點，不會有太多基金積累，應由政府集中管理與投資營運，比較適合進行固定收益投資。而個人賬戶基金是由參保者個人繳費組成，屬于勞動者個人所有，實行的是積累制，這部分基金隨著個人賬戶的逐步做實，積累的規(guī)模越巨大，且具有來源穩(wěn)定、可用于投資的時間較長等特點，是十分優(yōu)質的投資資金，因此，宜采取民營化的管理，并實行市場化的方式投資運作。

　　2.要堅持專業(yè)化運作，委托專業(yè)性投資管理機構進行投資運作。世界銀行的一份全面研究報告顯示：在全世界范圍內，由民營機構經營的養(yǎng)老保險基金的收益率普遍高于由政府部門經營的養(yǎng)老金，究其原因是：一方面政府經營往往服從于政治目標而不是經濟目標；另一方面政府自身的運營效率不高，而且容易出現(xiàn)腐敗問題。因此，進入20世紀80年代以來，出現(xiàn)了養(yǎng)老基金民營化管理的趨勢，如南美國家智利在這一方面改革中取得了較為成功的經驗，這是世界銀行近年來一直推崇的做法，值得中國研究和借鑒。根據目前中國的實際情況，可以對某些基本具備經營條件的金融保險機構改造為專門的養(yǎng)老基金投資管理公司，通過專家合理運作，實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。

　　3.要放寬對養(yǎng)老保險基金投資運營的限制。基金的保值增值必然要求管理機構探索更好的投資渠道，讓基金有更多的投資選擇，不能光買國債和存銀行。當然，在放寬基金投資管制的同時，還必須規(guī)范投資行為及其程序，只有健全的投資機制和透明的投資程序，才能從制度上保證基金投資的理性。從中國目前情況看，可以更多地考慮與國家的大型基礎設施建設相結合，如南水北調、三峽工程、青藏鐵路等等，這種投資不僅是安全的，也是可以保值的。從目前來講，這是一種最便捷的途徑。我們國家目前處于經濟高速成長期，直接投資有穩(wěn)定的回報。在國家發(fā)民展處于經濟高速成長期，資本市場尤其是證券市場、股票市場不成熟的條件下，應該選擇有良好投資回報的實業(yè)投資，謹慎投資證券市場。將來隨著法制、信用、人民幣自由兌換等制度的逐步完善，還應增加企業(yè)債券、投資基金、指數(shù)期貨、實業(yè)投資、房地產投資、抵押貸款等投入，從而形成多元化的投資，減少投資風險。

　　（五）加強養(yǎng)老保險信息化建設

　　一是不斷完善養(yǎng)老保險信息化系統(tǒng)建設。養(yǎng)老保險開展較早，養(yǎng)老保險信息化遠遠滯后，加大人力、物力、財力的投入，盡快完善養(yǎng)老保險的信息化管理迫在眉睫。二是不斷提升養(yǎng)老保險信息化職能。將養(yǎng)老保險征繳信息與企業(yè)工資總額、企業(yè)稅收、職工的生存狀況等信息聯(lián)動，以科學的方法促進養(yǎng)老保險的征繳，嚴防養(yǎng)老保險基金的流失。