摘要：從國家、市場和社會的角度看，英國的社會保障制度頗具特色。英國的社會保障制度以國家責任為主導，社會力量弱小，市場功能嚴重不足。英國的上述制度安排既有其優勢又存在缺陷，主要表現為公平有余而效率不足。比較分析英國制度的優劣，對于正在構建現代社會保障制度的中國極具借鑒意義。

　　一、國家、市場與社會的界定

　　在對人類生活的共同體（即廣義的社會）進行研究時，國內外學者提出了多種結構分析模式，最為常見的是二元分析模式和三元分析模式。二元分析模式的典型是“國家一市民社會”構架，洛克、黑格爾、馬克思等人曾以此作為理論分析的框架之一“。在二元結構的基礎上，哈貝馬斯提出”公共領域一經濟一國家“的構設，開創了三元分析模式。此后，柯亨、阿拉托提出了”市民社會一經濟一國家“的模式，萊斯特·W·薩拉蒙提出了”政府部門一營利部門一非營利部門“的分析框架。我國學者康曉光在系統分析上述理論后，又具體闡述了”政治領域一經濟領域一社會領域“的范型。

　　除薩拉蒙模式外，上述各類三元理論的架構，主要是概念的差異，其內涵基本相同。其中，“公共領域”與“市民社會”、“社會領域”相對應，“經濟”與“經濟領域”、“國家”與“政治領域”也分別是一致的。薩拉蒙范型的三個領域與其他理論的三個領域也具有對應關系，只是前者討論的主要是家庭以外的組織領域，后者還包括家庭和個人。

　　三元模式劃分的基礎主要是活動主體、主要產出、資源來源、組織目標。政治領域，又稱國家領域，政治領域的活動主體為政府組織、政治團體及從事政治活動的個人；它提供壟斷性公共物品；資源主要來自財政收入，其次為捐贈；組織目標為實現公共利益。經濟領域，又稱市場領域，經濟領域的活動主體為營利組織及進行經營活動的家庭和個人；它主要提供私人物品；資源主要依靠經營收入；組織目標是實現個人利益。社會領域，又稱市民社會，社會領域的活動主體主要是非營利組織、家庭及個人；它主要提供非壟斷性公共物品；資源主要來自于捐贈、政府資助和收費；組織目標為集體利益。

　　在現代社會保障制度中，國家（政治領域）、市場（經濟領域）和社會（市民社會領域）分別以不同的機制發揮著作用。國家以強制性作為其行為的依據，市場通過競爭提高效率，社會依靠合作與互助發揮它的功能。不同的國家，其社會保障制度依托的機制又有所側重。

　　二、英國社會保障制度中國家、市場、社會作用之比較

　　從國家、市場和社會的角度看，英國的社會保障制度頗具特色，并且被不少國家仿效。比較分析英國社會保障制度中國家、市場、社會之作用，對于中國等社會保障后進國家構建、完善其制度有重要借鑒作用。

　　（一）社會保障的模式

　　商業保險依市場規則運轉，國家可強制雇員、雇主參與，利用市場機制實現社會保障的目的。社會保險有三種常見模式，即現收現付社會統籌式、個人賬戶基金式、社會統籌和個人賬戶結合的部分積累式。三種模式都由國家強制實施，都體現國家責任。除此之外，第一種模式主要突出了大家共同分擔風險的社會機制，第二種模式則運用了市場機制，第三種模式結合了社會機制和市場機制。普遍待遇和國家救助完全由政府承擔費用，前者對所有人給予相同的待遇，后者對收入低于一定水平者提供幫助，二者皆體現國家責任。

　　英國在基本制度各項目的社會保障模式選擇上存在一定的差異。在工傷、失業方面采用的是社會保險方式，在老年、殘疾、死亡方面兼采社會保險和國家救助方式，在醫療領域則是普遍待遇。這些差別反映了英國在社會保障各領域價值趨向的不同。在醫療和養老這兩個主要項目上采用普遍福利和國家救助模式，體現了其注重發揮國家作用的傾向；在工傷、失業方面主要采用社會保險方式，在老年、殘疾、死亡方面兼采社會保險，表明其在一定程度上除了依賴國家外，還愿意發揮社會的作用。

　　就補充制度而言，無論是養老保障領域的職業年金和私人年金，還是醫療領域的收費制、國家干預的商業保險，主要按市場方式運作。所以，其規模的大小反映的是市場作用的強弱。1997年，英國的職業年金和私人年金之和占養老金總支出的 33％。1989年，英國的醫療保障開支中，通過市場實現的部分占總開支的13％。因此，在養老保障和醫療保障方面，英國的市場化程度比較低。

　　從主導制度和補充制度看，英國仍最重視國家功能的發揮，同時也不忽視社會責任，但市場的力量很弱。

　　（二）社會保障資金的來源

　　現代社會保障制度的資金來源主要有：個人和雇主繳費、一般稅收、投資收益、捐贈。個人和雇主繳費、捐贈是社會力量的體現，一般稅收是國家功能的顯示，而投資收益既包括基金的市場所得也包括按市場價格取得的服務收入，因而是市場機制發揮作用的結果。在資金來源方面，國家、市場、社會的作用存在著明顯的差異。

　　1993年，英國的國民保險、社會救助、國民衛生服務、社會服務的總支出為774億英鎊，四個項目分別占33.9％、28.5％、32.5％、5.1％。其中，社會救助的資金幾乎全部來自財政，國民衛生服務和社會服務的費用有88％來自政府資金。國民保險資金中有86.2％來自雇主和雇員的繳費，11.5％為財政補貼。如果按上述標準計算，1993年，英國的社會保障資金中有65.5％來自政府財政，30％采自雇主和雇員交費，4.5％來自投資收益。

　　由此可見，英國在保障資金的籌措方面，個人和企業承擔了較小責任，國家發揮了主導作用。由于英國社會保障資金的籌資模式基本上是現收現付，沒有形成大量的可以長期投向市場的資金，因而難以通過市場來實現社會保障資金的大規模增值。所以，英國通過市場籌得的社會保障資金很少。

　　（三）社會保障的經辦機制

　　英國的社會保障以國家經辦為主。就國民保險和社會救助而言，社會保障部不僅是其管理機構，而且是直接辦理組織。從個人保障賬號的管理、待遇資格的審查，到資金的發放，都是社會保障部負責，社會保障部既是規則的制定者，又是規則的執行者、監督者。在國民衛生服務方面，政府用稅收提供的財政資金辦醫院、雇傭醫務人員，或者通過政府購買方式向私人開業的醫師購買醫療服務，向制藥公司購買藥品，給全體公民提供近于免費的醫療服務和藥品。

　　英國的社會保障制度也出現了弱化國家功能、強化社會功能和市場功能的傾向。在社會服務領域，除了政府外，非營利機構和私人提供的服務起著越來越大的作用；政府也愿意向非政府辦的機構按照市場和“準市場”規則購買社會服務，然后提供給居民，或者由接受服務者向服務提供者交納部分或全部費用。同樣，在醫療服務領域也進行了市場化改革。但是，在整個社會保障領域，這種新的制度安排仍不明顯。

　　（四）社會保障中第三部門的作用

　　在英國，整個社會保障制度的協調運轉依賴國家、市場、社會，社會領域里的主體包括非營利組織 （總稱為第三部門）、家庭和個人，其中，非營利組織在許多國家社會保障領域里的快速增長已引起人們的廣泛關注。但是，與德國、美國相比；英國在社會保障領域里的非營利組織仍然不夠發達。

　　1995年，英國、德國、美國的非營利組織的就業人數占總就業人數的比重分別為6.2%、4.9%、7.8％。非營利組織中服務于健康和社會服務領域的雇員，英國分別為4.2％和12.7％，德國分別為31％和39％，美國分別達46.3％和13.5％。就相對規模來看，三國的非營利組織規模雖然相差不大，但活動于社會保障領域里的非營利組織的人數卻相當懸殊，美國是59.8％，德國達70％，都超過了一半；英國僅為16.9%.

　　在美國，超過一半的醫院是私立非營利機構，規模都相當大；2／3的社會服務機構是私立非營利組織。1990年，德國90％的助殘服務、70％的家庭服務、60％的養老服務、40％的醫院病床由非營利機構提供。在英國，國民保險、國民衛生服務、社會救助和社會服務基本上都是由國家機構舉辦，非營利機構的活動余地很小。

　　與美國、德國相比，英國的非營利部門在社會保障領域的地位不突出，差別主要在于衛生保健領域。德國實行的是醫療保險，美國的醫療保險僅僅覆蓋65歲以上的老年人及殘疾人、永久性腎功能衰退者，這些都為非營利組織留下了廣闊的活動空間。英國于二戰后確立了政府主導的全國衛生服務體系，由于英國為其公民提供了幾乎是免費的醫療衛生服務，因而非營利組織難以發揮作用。

　　社會保障制度是各國為彌補市場對人們生活保障之不足而建立的制度，制度的維護者主要是政府。但是，國家不應在這一領域支配一切。英國的社會保障以國家為主導，但社會和市場也發揮著不同程度的作用。

　　三、優劣分析

　　強調國家責任的英國社會保障制度優劣并存。其制度優勢十分明顯。

　　首先，有利于實現社會公正。在英國，一般稅收在社會保障支出中占的比重高于德國、美國等許多西方發達國家。這表明，英國政府在社會財富的再分配方面發揮了主要作用。還有，英國的社會保障金的分配與社會成員的繳費、收入等因素相關較小。所以，這種制度安排有利于縮小社會成員之間的收入差距，能在一定程度上實現社會公正。在英國，日益增長的不平等的主要根源不在于其福利政策而在于市場；盡管英國政府難以完全遏制快速增長的不平等，但其福利政策調整市場不平等的功能始終存在。

　　其次，便于保持社會保障制度的穩定。國家作為一個具有強制力的主體能夠有效地實施相應的社會保障措施，增強社會保障法律制度運行的穩定性，降低制度風險。特別是國家作為主要支柱的制度使社會保障金的支付風險大大降低，被保障群體的安全感增強。

　　英國的制度安排也存在消極影響。

　　首先，抑制經濟增長。具體表現在：（1）英國社會福利費用中的公共開支拉高了英國的勞動力成本。社會保障收入與工資收入相比具有較強的剛性，特別是社會保障收入中來自與個人、單位繳費無關的公共開支的部分剛性更強；社會保障收入越高，尤其是源于公共開支的社會保障收入越高，勞動力成本的彈性就越小。英國的社會保障收益在收入總額中的比例并不高，但由于國家一般稅收主導的公共開支在社會保障收益中所占比重較其他國家高，因而英國的勞動力成本的彈性就較小。福利剛性和公共開支剛性使英國的勞動力成本居高不下，難以適應市場對勞動力需求的變動，削弱了英國經濟的國際競爭力。（2）財政負擔重。倚重于一般稅收的社會保障制度讓政府背上了沉重的經濟包袱。英國的社會保障支出占政府支出總額的比重，1953年為38.6％，1982年為 53.5％，1989年至52.93％，1993年達65.5％。社會保障的資金來源有政府、企業和個人，但政府卻承擔了一半以上的費用，這在同時期的歐洲是比較高的。福利、公共開支的剛性和人口的老齡化，導致20世紀70年代以來英國社會保障方面的公共開支日益攀升，這又造成稅收過高和通貨膨脹，進而降低了人們的投資熱情和工作熱情。

　　其次，無法有效地解決社會上的貧困問題。據估計，英國目前生活在貧困線以下和略高于貧困線的人口接近1700萬，約占總人口的1／3，遠高于德國、瑞典、挪威等國。如上所述，1993年，英國社會保障資金的65.5％是由政府負擔的。在置重于國家的情況下，要想提高保障待遇，要么提高普通稅，引起選民反對；要么增加財政赤字。因此，改善目前貧困問題比較嚴重的狀況十分艱難。

　　再次，增加了英國與歐洲一體化的難度。強調國家責任不利于提高英國的社會保障水平，使英國的社會保障待遇低于不少歐盟成員。但是，如果實行共同的社會保障法律制度，不僅將對英國的經濟造成沖擊，而且會危及社會穩定。換言之，要實現社會保障法律制度方面的一體化，必須提前調整英國的社會保障法律制度，尤其是轉變置重于國家的思想和做法。

　　四、啟示

　　從國家、社會和市場的角度看，英國社會保障法律制度安排之得與失可給中國三點啟示。

　　（一）堅持公平優先、兼顧效率的原則

　　英國的社會保障制度處處突出國家作用，把公平放在首位，但由于其制度中社會力量的弱小和市場機制的嚴重不足，因而缺乏效率。

　　對于正在建立現代社會保障法律制度的中國來說，應當避免英國過度依賴政府、忽視市場和社會功能的制度缺陷，妥當處置國家、社會和市場的關系。其一，加快養老、醫療、失業、工傷和生育等方面的社會保險制度的建設步伐，完善非社會保險保障制度，突出社會機制的主導地位，保證公平優先。其二，努力推進社會保險基金的市場投資，培育補充社會保險市場，提升市場機制在非社會保險保障中的作用，維護效率。

　　（二）突出權利和義務的對應性

　　社會保障既要彌補社會成員收入之不足，又要不損害社會財富的創造力。為此，要盡可能降低人們對社會保障的依賴思想。這樣，由義務去牽制權利就成為必要的選擇。英國的制度雖然強調了權利，但卻忽視了權利和義務的對應關系。

　　中國在設計社會保障法律制度時，應當以此為鑒，重視權利和義務的對應性，突出社會機制在制度中的作用，特別是要盡可能地擴大社會保險的覆蓋面，確保保險資金中單位和個人繳費的主導地位。

　　（三）加強第三部門

　　由于非營利組織不發達，中國社會保障領域中第三部門的作用也不明顯。英國的經驗表明，社會保障制度的高效運轉不僅需要國家、市場，而且離不開第三部門。所以，推動社會保障領域非營利組織的發展，是中國完善社會保障制度應當采取的步驟。

　　首先，在條件成熟時，可確立由社會自治組織經辦社會保險的體制，改變目前由政府設立專門機構辦理社會保險的制度安排。

　　其次，中國可借鑒英國的經驗，通過政府補貼、稅收優惠等措施，促進非營利組織在補充社會保險、社會救助、社會優撫和社會福利領域里的成長。