摘要：存款保險制度是世界各國金融監管制度的重要組成部分，對于保護存款人利益、維持金融秩序的穩定具有重要作用。依據存款保險制度的理論基礎，探討建立中國存款保險制度的立法構想，需要從存款保險機構的建立、資金來源、保險范圍及權力和責任等方面進行具體的制度設計。

　　加入WTO后，我國將融人全球金融服務一體化進程。面對嚴峻的形勢，為加速中國的銀行業與國際接軌，建立具有中國特色的存款保險制度的時機已經成熟。

　　（一）存款保險制度的理論基礎

　　存款保險制度的實施具有雙重目標，即為信用機構的儲戶提供保護和努力促進建立一個穩定、高效、競爭的銀行業金融體系。例如，美國1933年《銀行法》即規定，為了防止對銀行的過度擠提，保證公眾對貨幣和銀行業的信心，必須建立存款保證體系。日本《存款保險法》亦規定，本法的目的是謀求存款人等的保護，確立金融機構返還存款等的保險制度，以資維持信用秩序。

　　我們從探討銀行危機給經濟帶來的巨大沖擊和危害，論證它存在的理論基礎。

　　1.商業銀行經營的是一種特殊的商品——貨幣，它必須進行負債經營，而且現代經營也是以負債經營為特色的。所以其經營風險比一般企業大，而且更加脆弱。根據1988年《巴塞爾協議》的規定，到1992年底，國際性的銀行資本充足率（資本基礎／全部風險資產）必須達到8%，其中核心資本的充足率必須達到4%的標準比率目標，銀行90%以上的資金來源于負債。銀行絕大部分資產是貸款，貸款契約是硬約束，而資金來源是軟約束，這使商業銀行非常脆弱。

　　2.銀行與客戶之間的信息不對稱。因為金融市場中的信息是不對稱的，金融合約的不同當事人不能擁有一致對等的信息，其中一方對另一方并非充分了解。信息不對稱在金融制度上造成的問題會導致逆向選擇和道德風險。對于逆向選擇和道德風險的擔心通常使交易難以達成，從而降低了金融市場的運轉效率。例如從存款者的角度看，信息不對稱的存在使他們難以確定銀行資產的質量。對逆向選擇的擔心可能使其在存款時顯得十分猶豫，而一旦個別銀行倒閉，由于缺乏充足的信息去辨別持有他們資金的銀行是否健全可靠，容易產生強烈的資金抽回沖動，由此引發的擠提同時在“好銀行”和“壞銀行”發生，“感染效應”使得銀行體系在缺乏有力的信息保障時陷入“恐慌”。

　　3.由于銀行經營具有內在的不穩定性，加之經營環境日趨復雜，因此極易產生風險并可能導致銀行危機，而銀行危機具有高昂的社會成本。存款擠兌和銀行恐慌都是銀行危機的表現形式，但擠兌只是對單個或少數銀行造成影響，而恐慌則涉及的是整個銀行體系，其關系到整個銀行體系和國民經濟的生命力問題。因而，各國在美國1933年建立存款保險制度之后，紛紛引入這一機制。

　　（二）建立中國存款保險制度的構想

　　無論從維護存款人的利益和確保金融機構的穩健經營，還是從擴大金融業的對外開放，加快與國際金融慣例接軌的步伐考慮，都有必要盡快建立中國的存款保險制度。借鑒國外存款保險制度的經驗和教訓，對建立中國的存款保險制度有以下構想：

　　1.立法宗旨。建立存款保險制度首先必須創立該制度賴以存在的法制基礎，以增強存款保險制度的權威性和穩定性。而在進行存款保險立法時，則需要先確立存款保險制度的立法宗旨。綜觀世界各國有關存款保險制度的立法經驗，我國存款保險立法宜確立以下三大宗旨，第一，保護金融機構存款人的利益，維護其對金融機構的信心；第二，維系國內金融機構秩序的穩健性；第三，促進國內金融業的可持續發展。

　　2.存款保險機構的建立。西方國家存款保險機構的類型大致有三種：一是政府建立的存款保險機構，如美國、土耳其、加拿大等國；二是由政府與商業銀行共同建立存款保險機構，如日本、荷蘭、西班牙和比利時等國；三是在政府支持下商業銀行自己建立的存款保險機構，如德國、法國、荷蘭、意大利等國。盡管各國的存款保險機構在體制結構上不盡相同，但在中央或聯邦級高度集中統一地實行全國范圍的存款保險制度這一點上是完全一致的，這是由于金融業務廣泛的滲透性和金融風險的全國性所決定的。鑒于此，我國應由政府出面依法建立具有獨立法人地位的存款保險機構——中央存款保險公司，其下按經濟區域設置分公司，以使存款保險權力集中于中央，范圍覆蓋全國，在全國范圍內統一組織、統一制度、統一操作運行。中央存款保險公司應實行一級法人制度，定性為不以盈利為目的，直屬國務院的政策性金融機構，其任務主要是保護存款人利益和維護金融機構的穩定。至于存款保險公司的職能，各國都存在著由單一化且向多重化發展的趨勢，不僅僅局限于補償存款人利益損失，而是擴展到了諸如提供清償能力、緊急援助、接管銀行、風險監管等。借鑒國外經驗，我國也應在存款保險法里賦予存款保險公司多重職能。我國的中央存款保險公司在行政上屬國務院領導，具體業務的開展不僅要與人民銀行的各監管職能部門有機協調，而且要接受中國保險監督管理委員會的監管與指導。

　　3.存款保險機構的資金來源。存款保險資金或基金是通過創業資本、收取保險費及存款保險機構本身的營運增值不斷積累起來的一筆風險準備金。它是存款保險機構履行職責、發揮作用的物質基礎。根據我國國情，對各金融機構收取的保險費數額應根據未償付的保險存款按同一費率確定。存款保險費率應由中央存款保險公司擬定，報經中國保險監督管理委員會核定實施。同時為了強化保險資金自身審慎經營和高效管理，存款保險法應明文禁止存款保險機構在一般情況下向中央銀行或其他機構融資、借貸等方式彌補保險資金不足的問題。我國中央存款保險公司的資金應當在中央銀行開立賬戶存放，除對瀕臨破產的金融機構提供資金援助的用途外，應以投資于政府債券為限，不得投資于企業及其他風險行業，不得投資于證券市場。以確保存款保險資金的嚴格管理、有效營運、安全增值、合理使用。

　　4.存款保險機構的保險范圍。這里的保險范圍指參加存款保險的金融機構、保險方式、保險標的等方面的內容。我國在保險范圍方面的立法，根據目前情況，應做以下規定為宜。第一，關于參加存款保險的金融機構及保險方式。由于我國居民及銀行的風險意識普遍不高，因此應對所有依我國法律設立的經營存款業務的金融機構，包括全部本國銀行、信用合作社、外資銀行總行及其子行和中外合資銀行、中外合作銀行都依法實行強制保險。對于外國銀行在我國的分行，因其不具有中國法人資格，所以我國不對其承保，而在其母國提供了存款保險后方批準其在我國經營。第二，關于存款保險標的。其應限定為本幣存款，如居民活期存款、定期存款、支票存款、外資銀行的本幣存款等。同時應將銀行同業存款、洗錢存款、金融機構的資本、擔保存款、大額可轉讓存單等列于保險之外。第三，在保險金額的確定上，應在存款保險立法中確立最高限額與比例賠償結合的原則，具體而言，要確定每一存款人在同一金融機構存款的最高保險限額，在此限額內發生清償危機時進行全額賠付，超過該最高限額的則按照一定比例加以賠償。此種制度設計有利于保護中小存款人的利益，又能強化大額存款人對吸存金融機構的選擇和監督作用，實現金融機構之間的有效競爭。

　　5.存款保險機構的監管權力和責任。國外的存款保險公司一般都享有對投保金融機構的監管權力，例如美國的FDIC就集中享有對投保銀行的事前風險防范監督權和破產銀行的事后處理權，以及在必要時取消保險的廣泛權力。根據現實情況，我國的存款保險機構應具有下列職權和責任：第一，存款保險機構在接受投保業務時，有權要求投保金融機構提供營業報告、資產負債表、損益表、財產目錄及其他報告，以辦理事前查核。對不合條件的保險申請，有權拒絕。第二，存款保險機構有權要求受保金融機構定期報送自己的資產負債表、損益表及其他專項業務報表，并有權對受保金融機構的資產流動性、安全性及效益性進行檢查評估。依檢查結果或報告資料有權對受保金融機構提出整改意見，限期整改，對逾期不整改的，可報中國人民銀行處理。第三，存款保險機構有權收取保險費。第四，存款保險機構對發生清償危機的受保機構，發放貸款、購買其資產，并對該項貸款或價款的運用享有派員監督權。第五，受保金融機構違反法律或保險合同從事非法經營時，存款保險機構提出警告，并限期改正而未改正的，存款保險機構有權公告終止其投保資格，并報人民銀行處理。該投保機構應將終止其投保資格的事實分別通知其存款人。對取消保險資格的金融機構的原有存款仍實行為期一年的存款保險，但對新吸收的存款不提供保險。且在這一年期間，存款保險機構仍有檢查、監督其業務經營的權力。第六，存款保險機構享有上報人民銀行對受保金融機構行使行政處罰權的權力。第七，對于那些不適于采取挽救措施或采取挽救措施無效的受保金融機構，由人民銀行批準存款保險機構通過法院宣告其破產，并對存款進行依法賠償。