農(nóng)業(yè)保險是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會生活的重要措施，但在我國農(nóng)業(yè)保險規(guī)模日漸萎縮。近年來，種養(yǎng)兩業(yè)災害頻發(fā)，水災、旱災、雹災、蟲災、颶災……今年，禽流感、口蹄疫等新的災害又給廣大農(nóng)民養(yǎng)殖戶以重創(chuàng)。在此背景下，探討農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式和監(jiān)管問題具有重要的現(xiàn)實意義。

　　我國農(nóng)業(yè)保險缺乏法律保障、政策依據(jù)，發(fā)展受到嚴重制約

　　（一）農(nóng)業(yè)保險沒有法律保障。農(nóng)業(yè)保險同農(nóng)業(yè)本身一樣，帶有明顯的公益性，它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策的重要組成部分，其經(jīng)營目的、方式和規(guī)則都與商業(yè)保險不同。而現(xiàn)行的《保險法》又不適用于農(nóng)業(yè)保險。

　　（二）農(nóng)業(yè)保險具有很強的政策性和非盈利性，與商業(yè)性保險公司追求效益最大化的經(jīng)營目的相矛盾。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然災害影響較大。農(nóng)業(yè)保險的保費收入低，風險大，對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性保險公司來說會帶來虧損。這與商業(yè)性保險公司的經(jīng)營目標相背離。因此，在沒有政府補貼的情況下，商業(yè)性保險公司缺乏經(jīng)營動力。

　　（三）農(nóng)業(yè)保險發(fā)展缺少政策推動。農(nóng)業(yè)保險需求較大與農(nóng)民參保率低、支付保費能力弱的矛盾十分突出，農(nóng)業(yè)保險保費收入無法足額補償農(nóng)業(yè)風險損失。目前，農(nóng)業(yè)保險都是按照“低保費、低賠付、低保障”的原則經(jīng)營，只能承擔保險標的部分物化成本，不能夠滿足農(nóng)業(yè)保險需求，并且連年災害使保險公司發(fā)生了大額虧損。因此，農(nóng)業(yè)保險離不開政府政策支持。

　　（四）農(nóng)村較低的社會經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重制約著農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。首先，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和文化教育落后、保險宣傳力度不夠，導致農(nóng)民風險防范意識淡薄，僥幸心理較為普遍的存在，投保積極性不高，其次，受自然條件和農(nóng)產(chǎn)品市場價格等因素影響，農(nóng)民經(jīng)濟收入水平偏低，經(jīng)濟承擔能力有限，支付保費能力較弱：再次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，經(jīng)營過于分散，農(nóng)業(yè)風險情況比較復雜，對農(nóng)業(yè)保險提出了較高的人、財、物、技術等方面的要求，加大了開發(fā)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的難度，增加了承保、理賠、防災防損的成本。

　　國外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式和經(jīng)驗

　　（一）國外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式

　　世界上約有40多個國家推行農(nóng)業(yè)保險。由于農(nóng)業(yè)風險的相對集中性、風險損失的相對嚴重性、風險承擔者的分散性、風險的明顯區(qū)域性等特點，以及農(nóng)業(yè)保險的“準公共物品”的特性，許多國家采用了政府與市場相結合的方法，即國家通過設計合理的運行機制、提供必要的政策扶持（主要是經(jīng)濟、法律上的支持），使國家（各級政府）、企業(yè)（保險公司）和農(nóng)民個人三者之間的利益在開展農(nóng)業(yè)保險的過程中相互協(xié)調(diào)：國家通過支持保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險，來實現(xiàn)發(fā)展農(nóng)業(yè)以穩(wěn)定和促進國民經(jīng)濟發(fā)展的社會目標；保險公司通過開辦農(nóng)業(yè)保險，實現(xiàn)獲得經(jīng)濟效益的企業(yè)目標；投保農(nóng)民個人則是農(nóng)業(yè)保險的直接受益者，以少量的保險支出獲得比較穩(wěn)定的生產(chǎn)收入，把農(nóng)業(yè)風險轉(zhuǎn)嫁出去。

　　從保險體制和組織機構來看，農(nóng)業(yè)發(fā)展保險模式主要有以下三種：

　　第一種是美國模式，以美國和加拿大為代表。在該模式下，政府采取認捐方式出資組建官方的農(nóng)作物保險公司，免除一切稅賦并對經(jīng)營管理費用提供一定的補助。農(nóng)作物保險公司直接經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險，原則上農(nóng)民投保自愿，但也有促使農(nóng)民投保的強制條件，如比例保費補貼、農(nóng)戶信貸、生產(chǎn)調(diào)整、價格補貼等都與是否參加保險相聯(lián)系。美國這種發(fā)展模式的形成經(jīng)歷了試辦，加速發(fā)展，政府給政策、政府與私營公司混合經(jīng)營，到政府出政策、完全由私營公司經(jīng)營和代理四個階段。到2000年，政府完全退出了農(nóng)業(yè)保險的直接業(yè)務，將直接業(yè)務全部交給了私營公司經(jīng)營或代理。政府向承辦農(nóng)業(yè)保險的私營保險公司提供保費補貼、費用（包括定損費）補貼、再保險支持和稅賦上的優(yōu)惠，并承擔聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用，以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用。

　　第二種是歐洲的自愿互助保險模式。歐洲農(nóng)業(yè)互助合作保險組織依附的基礎是各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合作組織，其中以德法農(nóng)業(yè)互助保險的做法比較典型。德國以小型互助合作保險為主，這種組織沒有資本股份，成員間按比例支付損失份額。德國政府對互助合作保險予以扶持，如發(fā)放補貼、提供再保險，特大災害賠償時由國家財政予以支持。法國以經(jīng)濟作物煙葉互助保險的經(jīng)營最引人注目。法國政府對各種形式的互助保險從法律和財政上給予大力支持。 1984年，法國政府建立農(nóng)業(yè)災害基金，對互助保險組織不能承擔的風險損失，給予補貼性補償。

　　第三種是日本的區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟體制。在日本，農(nóng)業(yè)保險由區(qū)域性農(nóng)業(yè)共濟組合經(jīng)營，政府通過提供部分經(jīng)營費用和再保險，構筑全國農(nóng)業(yè)保險體系，主要農(nóng)畜產(chǎn)品的保險是強制性的。

　　（二）國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的經(jīng)驗

　　1、農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展是以法律法規(guī)的完善為基礎的。農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護制度，它對相關法律的依賴程度是相當強的。從國外農(nóng)業(yè)保險立法的背景和農(nóng)業(yè)保險制度變遷乃至農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的歷史視角考察，農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)生和發(fā)展作為一種誘致性的制度變遷，其立法的意義遠超出一般的商業(yè)規(guī)范性法律制度。

　　2、農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展具有一定程度的強制性。美國的農(nóng)業(yè)保險原則上實行自愿保險，但由于1994年美國《農(nóng)業(yè)保險修正案》明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能得到政府其他福利計劃，如農(nóng)產(chǎn)貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼和保護計劃等；必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險。這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。日本通過法律明確規(guī)定，對具有一定規(guī)模的農(nóng)民實行強制保險；對達不到規(guī)模的農(nóng)戶，實行自愿保險。

　　5、政府提供一定比例的保費補貼。美國保費補貼比例因險種不同而有所差異，2000年平均補貼額為純保費的53％（保費補貼額平均每英畝為6.6美元）。其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農(nóng)作物保險、收入保險等保費補貼率為40％。日本保費補貼比例依費率不同而高低有別，費率越高，補貼越高。水稻補貼70％（費率超過4％），早稻最高補貼80％（費率為15％以上），小麥最高補貼80％。

　　4、政府對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營者提供業(yè)務費用補貼。美國政府承擔聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供20％～25％的業(yè)務費用（包括定損費）補貼。日本政府承擔共濟組合聯(lián)合會的全部費用和農(nóng)業(yè)共濟組合的部分費用。

　　5、政府對農(nóng)業(yè)保險提供再保險支持。美國通過聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司對參與農(nóng)業(yè)保險的各種私營保險公司、聯(lián)營保險公司和再保險公司提供再保險支持。日本則由都、道、府、縣的共濟組合聯(lián)合會和中央政府為市、町、村的農(nóng)業(yè)共濟組合提供兩級再保險。

　　我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式選擇

　　（一）可選擇模式

　　根據(jù)國外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展經(jīng)驗，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式有以下三種選擇：

　　1、組建專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。其業(yè)務費用和經(jīng)營虧損完全由國家財政來承擔，免征一切稅賦。

　　2、采取自愿互助保險模式，即由合作性保險組織經(jīng)營原保險的模式。例如，以鄉(xiāng)為單位成立農(nóng)業(yè)保險合作社，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的原保險。其中，再保險有兩種選擇：一是由商業(yè)性保險公司經(jīng)營再保險。商業(yè)性保險公司接受政府委托，在其內(nèi)部單設農(nóng)業(yè)保險部，對農(nóng)業(yè)保險合作社提供再保險，政府不再成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，而是按照法律規(guī)定對商業(yè)性保險公司的農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務提供一定的補貼和免稅政策。二是政府成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營再保險。其業(yè)務費用和經(jīng)營虧損完全由國家財政來承擔，免征一切稅賦。

　　3、由商業(yè)性保險公司經(jīng)營原保險，政府成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營再保險。政府監(jiān)管部門對申請開辦政策性農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性保險公司進行評估，頒發(fā)經(jīng)營許可證。政府不僅承擔政策性農(nóng)業(yè)保險公司的業(yè)務費用和經(jīng)營虧損，而且按照法律規(guī)定對經(jīng)營原保險的商業(yè)性保險公司給予適當?shù)难a貼和免稅政策，使商業(yè)性保險公司只要經(jīng)營管理好，就能夠獲得一定的利潤。

　　（二）模式選擇

　　如果選擇組建專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司來直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，由于我國地域遼闊，那么就必須在每個地區(qū)設立分支機構、聘用大量展業(yè)、核保、理賠人員，勢必導致機構龐大，經(jīng)營成本過高，財政負擔沉重。因此，這種模式不適合我國目前的國情。

　　自愿互助保險模式所依附的基礎是各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合作組織，我國缺乏這方面的背景。合作性保險組織的成員是農(nóng)產(chǎn)，雖然他們對保險組織所面臨的風險具有更清楚的認識，但是我國農(nóng)村人口素質(zhì)較低，對農(nóng)業(yè)保險的認識很有限，很難自愿成立這一組織。成立農(nóng)業(yè)保險合作社來經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的原保險的模式，也不適合我國目前的國，隋。

　　由商業(yè)性保險公司經(jīng)營原保險，政府無須設立眾多的分支機構，商業(yè)性保險公司利用其現(xiàn)有的分支機構就可以辦理農(nóng)業(yè)保險的原保險業(yè)務，在為農(nóng)民辦理其它財產(chǎn)保險的同時辦理農(nóng)業(yè)保險，只需要對這部分業(yè)務進行單獨核算。政府成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營再保險，不需要與眾多、分散經(jīng)營的農(nóng)戶打交道，只與少數(shù)取得政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營許可的商業(yè)性保險公司發(fā)生業(yè)務往來。一方面可以充分利用保險公司現(xiàn)有的資源，另一方面也可以節(jié)約大量財政資金。政府承擔政策性農(nóng)業(yè)保險公司的業(yè)務費用和經(jīng)營虧損，并按照法律規(guī)定對經(jīng)營原保險的商業(yè)性保險公司給予適當?shù)难a貼和免稅政策。中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司（原中國人民保險公司）自1982年開展農(nóng)業(yè)保險，中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司（原新疆兵團財產(chǎn)保險公司）也辦理農(nóng)業(yè)保險，并占其保費收入的20％，它們都有豐富的辦理農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗。此外，擁有103年歷史、歐洲最大的農(nóng)業(yè)保險公司法國安盟集團也打算進入，計劃在開辦種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險的同時吸引農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險之外的財產(chǎn)險和壽險。因此，這一模式比較適合我國目前的國情。

　　在具體操作上，由政府組建專門的政策性保險公司，負責經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的再保險業(yè)務。而商業(yè)性保險公司可以向監(jiān)管部門申請開辦政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，取得經(jīng)營許可后，由總公司授權各省級分公司統(tǒng)括全省農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，人員從省級分公司獨立出來，對政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務進行封閉式管理，業(yè)務和財務單獨核算。總公司定期向監(jiān)管部門和國家政策性再保險公司上報業(yè)務和財務報表，并申請補貼。

　　對商業(yè)性保險公司政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的監(jiān)管途徑

　　我國建設現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，政府為其建立保護傘是必不可少的，保險監(jiān)管部門應積極與有關部門溝通協(xié)調(diào)，爭取在立法、稅收、再保險等方面給予支持。另外，監(jiān)管部門也應在規(guī)范性操作上給予指導和支持，保險監(jiān)管部門可成立農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部，協(xié)調(diào)有關的國民經(jīng)濟部門，履行監(jiān)管職責。保險監(jiān)管部門可以從以下幾個方面扶持和監(jiān)督商業(yè)性保險公司政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的開展：

　　（一）協(xié)調(diào)有關部門做好農(nóng)業(yè)保險立法和相關管理制度的出臺。

　　1、制定《農(nóng)業(yè)保險法》。《中華人民共和國保險法》中明確規(guī)定要另行制定農(nóng)業(yè)保險法，而我國目前對這項涉及農(nóng)業(yè)基礎地位的政策性保險業(yè)務，尚無一套完整的法律法規(guī)和配套政策予以扶持和管理。保險監(jiān)管部門應與各有關部門協(xié)調(diào)，盡快制定《農(nóng)業(yè)保險法》，對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、經(jīng)營目標、保障范圍、保障水平、組織機構與運行方式、管理原則、各級政府職能、農(nóng)民的參與方式、稅收規(guī)定、再保險機制、政府各部門協(xié)調(diào)機制等方面以法律的形式進行規(guī)范，確立法律和政策依據(jù)，用法律形式明確各有關方面的職能和作用，避免政府支持農(nóng)業(yè)保險的隨意性，或因財力問題忽視對農(nóng)業(yè)保險的支持，并以此提高農(nóng)民的保險意識。

　　2、出臺配套管理條例。如果選定第三種模式，農(nóng)業(yè)保險原保險仍然由商業(yè)性保險公司經(jīng)營，就應馬上出臺對商業(yè)性保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的管理條例，在這個條例中應對商業(yè)性保險公司的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的費率厘定、賠款計算、經(jīng)營許可證申請條件、資金運用等細則做出詳細規(guī)定，便于日常規(guī)范化管理。

　　5、在法律或法規(guī)中規(guī)定農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營許可證制度、強制與自愿保險制度、封閉化運作制度。以保險公司償付能力為測評指標，在政府補貼后，綜合賠付率仍然超過規(guī)定比例的，則不能得到經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的資格。對于少數(shù)涉及國計民生的基礎性農(nóng)作物可列為法定保險范圍，實行強制保險，政府給予高額補貼，其余可商業(yè)化或產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品可實行自愿保險。另外，還可規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的資金要集中支持農(nóng)業(yè)保險開展，防止資金分散使用，提高資金使用效益，防止行政部門越權干擾農(nóng)業(yè)保險的正常開展，對于政府補貼做到專款專用。

　　（二）建立農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)庫，制定全國性險種條款和厘定費率，對地域性險種的條款費率進行審批。

　　農(nóng)業(yè)保險專業(yè)性強，險種種類繁多又復雜，且各省的農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況不同，需要的政策補貼也各有側重。在全國性條款費率 （如強制保險）的制定上保險監(jiān)管部門具有掌握不同保險公司經(jīng)營數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，能夠把握統(tǒng)一的標準，因此，監(jiān)管部門可利用農(nóng)業(yè)部門的技術力量，制定全國性的農(nóng)業(yè)保險條款費率，并負責對老險種條款的修改和新產(chǎn)品的開發(fā)。而針對不同省份的農(nóng)業(yè)保險特點，各地商業(yè)性保險公司自行制定有當?shù)靥厣�的條款費率，報保險監(jiān)管部門審批，監(jiān)管部門簡化報批手續(xù)，鼓勵他們積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，使其成為保險新的業(yè)務增長點，由監(jiān)管部門對商業(yè)性保險公司的償付能力把關，防止制定過低費率引起的保險公司償付危機，或在政府補貼后仍然實行較高費率引起的投保人利益的損害。

　　（三）對商業(yè)性保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險過程中的合法合規(guī)性進行監(jiān)管。

　　1、對商業(yè)性保險公司執(zhí)行法律和協(xié)議的情況進行檢查和監(jiān)督。例如是否擅自擴大農(nóng)業(yè)保險法中規(guī)定的強制保險范圍，或以補充協(xié)議等方式對某一險種強制保險，侵害農(nóng)民的利益，是否打著政策性保險的旗號進行商業(yè)保險的經(jīng)營，逃避保險法律法規(guī)的約束，增加經(jīng)營風險，把經(jīng)營虧損歸結到經(jīng)營政策性保險業(yè)務上。

　　2、對商業(yè)性保險公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的數(shù)據(jù)真實性進行監(jiān)管。例如商業(yè)性保險公司與政府部門之間費用補貼款的劃轉(zhuǎn)問題，商業(yè)性保險公司農(nóng)業(yè)保險的各種資金是否是在封閉的狀態(tài)下運作，是否將農(nóng)業(yè)保險的保費收入掛到其他險種的收入賬下，導致數(shù)據(jù)不真實，或虛增農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營（行政）管理費用，以此要求更多的財政補貼，補貼款是否專款專用等，并統(tǒng)一編制月報表、半年報表和年度報表實行非現(xiàn)場監(jiān)管手段。

　　結論

　　本文在分析目前農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在問題的基礎上，認為由商業(yè)性保險公司經(jīng)營原保險，政府成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營再保險的模式適合我國目前的國情。保險監(jiān)管部門通過協(xié)調(diào)有關部門做好農(nóng)業(yè)保險立法和相關管理制度的出臺、制定全國性險種條款和厘定費率，對地域性險種的條款費率進行審批、頒發(fā)經(jīng)營許可證等途徑對商業(yè)性保險公司的政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務進行監(jiān)督和指導，促進農(nóng)業(yè)保險逐漸走向正軌。