最低生活保障制度是法律賦于每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。它的目標是克服現(xiàn)實中存在的貧困問題。貧困一般是指一種人們?nèi)狈�滿足最起碼的生活需要的手段的狀況，它包括缺少必需的維持生存的物質(zhì)條件和缺少獲得這種條件的機會。

　　一、實行農(nóng)村居民最低生活保障制度的背景

　　改革開放之前，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)背景下，我國對城鎮(zhèn)人口實行就業(yè)和社會保障合二為一，就業(yè)者生、老、病、死全部由國家（單位、企業(yè)）包下來的就業(yè)保障制度。而農(nóng)村中的農(nóng)民絕大多數(shù)被束縛在土地上，土地成為其唯一的生活保障來源，其它社會保障的制度和措施幾乎沒有。改革開放以后，特別是20世紀80年代初，農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革和社會主義市場經(jīng)濟體制的初步確立，使農(nóng)村的社會經(jīng)濟狀況發(fā)生了根本變化，以集體經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障體系基本解體，農(nóng)村傳統(tǒng)的以土地為基本手段的生活保障體系被削弱，農(nóng)村的傳統(tǒng)家庭和社會關(guān)系不可避免地發(fā)生了變化，養(yǎng)老問題、醫(yī)療問題以及部分農(nóng)民的貧困問題日趨嚴重。所以，在我國建立農(nóng)村社會保障制度迫在眉睫。

　　根據(jù)我國國情，農(nóng)村社會保障制度的主要任務(wù)應(yīng)該是：基本保障農(nóng)村居民“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的需求，即辦好最低生活保障、合作醫(yī)療和社會養(yǎng)老保障等三種保障項日。自從1991年1月，國務(wù)院推出《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》后，目前我國農(nóng)村大部分地區(qū)，初步建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度是農(nóng)民通過互助共濟，共同抵御疾病風(fēng)險的制度。早在20世紀40年代，陜甘寧邊區(qū)群眾就建立了“醫(yī)療合作社”。50年代、60年代，農(nóng)村合作醫(yī)療制度又有了很大程度的發(fā)展。到了70年代末，農(nóng)村合作醫(yī)療制度一度覆蓋了全國90％以上的農(nóng)村。改革開放之初，全國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，由于未能適應(yīng)新形勢的變化，農(nóng)村合作醫(yī)療出現(xiàn)了大面積滑坡。為解決農(nóng)民“病有所醫(yī)”的問題，1997年5月國務(wù)院同意衛(wèi)生部等六部秀發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療的若干意見》的通知。該《意見》明確指出，為了實現(xiàn)“人人享有初級衛(wèi)生保健”，力爭到2000年在農(nóng)村多數(shù)地區(qū)建立起各種形式的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

　　相比較而言，農(nóng)村居民的最低生活保障問題卻未能得到有效解決。盡管1995年民政部為了幫助農(nóng)村的貧困戶解決衣食之憂，開始在部分地區(qū)開展了建立最低生活保障制度的試點工作，但是，實施的范圍仍然十分有限。有關(guān)資料顯示，全國31個省、市、自治區(qū)中，僅有浙江省在2001年10月實施《浙江省最低生活保障辦法》，以法規(guī)形式將農(nóng)民列入社會保障的保護范圍。所以，為完善農(nóng)村社會保障制度，必須盡快建立我國農(nóng)村居民的最低生活保障制度。

　　此外，改革開放以來，我國的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境都發(fā)生了很大變化，市場競爭越來越殘酷。受其影響，新的貧困群體已經(jīng)產(chǎn)生，傳統(tǒng)的社會救濟制度難以對此發(fā)揮作用，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的要求。主要表現(xiàn)在：一是實施范圍窄，覆蓋面小，相當部分貧困居民得不到救濟和補助。二是標準偏低，難以保障救助對象的基本生活。三是民政部門經(jīng)辦的社會救濟經(jīng)費不足，根本滿足不了貧困人口的實際生活需要（宋曉梧，2001）。

　　二、建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的意義

　　（一）市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求

　　在社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善過程中，由于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的劇變，不可避免地會出現(xiàn)一些新的社會矛盾和社會問題。例如，為刺激效率，必然擴大收入差距；市場的自發(fā)性、盲目性和滯后性使市場不能自發(fā)地實現(xiàn)社會公平，更不能自發(fā)地實現(xiàn)收入分配的合理化等。

　　資料顯示，全國及三大經(jīng)濟地帶之間農(nóng)民收入存在明顯差距。1980年，東部地區(qū)農(nóng)民人均純收入為 249.2元，分別是中部和西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入的 1.32倍和1.48倍。1980—1994年，東部地區(qū)農(nóng)民人均純收入年均增長15.2％，中部和西部地區(qū)農(nóng)民人均純收入年均增長13.5％和12.3％。這樣，基數(shù)和增長的雙重效應(yīng)，使東，西部之間和東，中部之間農(nóng)民收入差距的擴大成為不可避免（石愛虎、張建平，1997）。有學(xué)者利用基尼系數(shù)研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域間收入差異還會進一步擴大（萬廣華，1998）。所以。建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，有助于在效率優(yōu)先的前提下，克服市場的負面影響，緩減農(nóng)村區(qū)域間的收入差異和社會矛盾，實現(xiàn)社會公平，最終實現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的順利轉(zhuǎn)軌。

　　（二）健全農(nóng)村社會保障體系的需要

　　農(nóng)村社會保障體系不同于城鎮(zhèn)社會保障體系。城鎮(zhèn)社會保障體系包括社會保險（主要有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等）、社會福利、社會優(yōu)撫、最低生活保障等。根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況，農(nóng)村社會保障體系應(yīng)該包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障等。若缺乏農(nóng)村最低生活保障，則農(nóng)村社會保障體系不會完善。與城鎮(zhèn)最低生活保障制度一樣，農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會保障中最低層次的保障，是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)。農(nóng)村社會保障必須有這種保底措施，它是其它社會保障措施無法替代的。

　　（三）提高弱勢群體的社會風(fēng)險承受能力

　　改革和發(fā)展需要一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，而改革本身又是經(jīng)濟利益在全社會的重新分配過程。在利益分配過程中，一部分人會受益，—部分人會受損；或者—部分人的受益高于另—部分人的受益。從而改革和發(fā)展蘊含社會風(fēng)險，形成對社會成員的壓力。但是，全社會每一個人對社會風(fēng)險的承受能力是不一樣的，往往是生活相對貧困的群體對社會風(fēng)險的承受能力不足，當這些弱勢群體的基本生活受到威脅時，貧困就不僅僅是經(jīng)濟問題，也可能轉(zhuǎn)化為政治問題。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入和加入世貿(mào)組織，城鄉(xiāng)之間的差別會逐漸縮小，農(nóng)村居民也會面臨與城鎮(zhèn)一樣的各種風(fēng)險。2002年是我國加入世貿(mào)組織第一年，農(nóng)業(yè)可能受到較大的沖擊，農(nóng)民增收的難度會更大。所以，如果這些來自國內(nèi)、國外的風(fēng)險不能及時處理，也會產(chǎn)生嚴重的社會矛盾。中國社會科學(xué)院社會學(xué)所2001年《社會發(fā)展藍皮書》認為，2001年社會群體的分化已經(jīng)到了顯著的程度，一些群體受益于經(jīng)濟、社會發(fā)展成就的同時，另一些社會群體卻得不到同樣的收益。建立農(nóng)村居民最低生活保障制度有助于解除農(nóng)民群眾的后顧之憂，改善農(nóng)村弱勢群體和貧困群體的生活，緩和社會矛盾，為經(jīng)濟建設(shè)和改革開放創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；同時，也有利于弘揚扶貧濟困的人道主義精神，有利于精神文明建沒（孫光德，1999）。

　　三、實施農(nóng)村居民最低生活保障制度的困難

　　1.對建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的緊迫性認識不足。一些人認為，在農(nóng)村實行最低生活保障制度不如城市緊迫，農(nóng)村居民對風(fēng)險的承受力比城鎮(zhèn)居民強，讓農(nóng)村基層部門承擔一部分保障費用是增加農(nóng)民負擔。同時，由于對社會保障的宣傳力度不夠，不少農(nóng)民還存在“家庭保障”的觀念。他們對“社會保障”缺乏足夠的認識。

　　2.難以確定保障對象的范圍。在我國農(nóng)村，有些家庭因為超計劃生育被罰款，由此造成家庭生活困難的人是否列入保障對象？因建房、購置物業(yè)失敗而導(dǎo)致生活困難的人是否列入保障對象？如何確定困難家庭中具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的全體人員收入的總和？如何確定農(nóng)村困難家庭中外出務(wù)工人員的收入？如何確定困難家庭有些成員的臨時性收入？如何有效地核算有勞動能力的保障對象的隱形收入？所有這些問題能否解決，直接關(guān)系到最低生活保障基金能否得到有效的利用。

　　3.保障資金缺乏和保障范圍過窄。對于最低生活保障資金的來源，我國各地已普遍將其列入財政預(yù)算，由各級財政統(tǒng)一負擔。但是，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政收入存在較大差距。特別需要提供最低生活保障的地區(qū)，或者貧困人口較多的地區(qū)，往往是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，財政收入更是十分有限。所以，在這些地區(qū)的實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)“僧多粥少”的局面，有些地方出現(xiàn)了以資金定保障人數(shù)的現(xiàn)象。隨著最低生活保障面的逐步擴大，政府必然面臨籌集保障資金的困境，最低生活保障基金會面臨更大的壓力。因此，最低生活保障資金除了主要由財政負擔外，還應(yīng)擴大其它輔助來源。例如，組織捐贈、義演等慈善活動，依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。

　　四、建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的設(shè)想

　　（一）合理界定農(nóng)村居民最低生活保障制度的保障對象

　　最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要環(huán)節(jié)，是公民生存權(quán)利得到保護的主要體現(xiàn)。接受制度生活保障的公民，把享受該項保障看作公民應(yīng)享有的生存權(quán)利；而作為保障者的國家，則把向公民提供最低生活保障視為自己的職能之一，是對公民應(yīng)盡的義務(wù)。最低生活保障覆蓋的范圍是一個國家的全體公民。所以，無論是城鎮(zhèn)居民，還是農(nóng)村居民，只要認為自己具備了享受最低生活保障的條件，便可主動提出申請，每個公民都有同等的機會。

　　享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一時或永久地低于或等于國家公布的最低生活水平的人群，例如，在農(nóng)村沒有依靠、沒有生活來源的老年人、殘疾入等；由突發(fā)性自然災(zāi)害造成生活一時困難的農(nóng)村居民；由于農(nóng)產(chǎn)品市場的激烈競爭生產(chǎn)經(jīng)營不善而面臨困境的農(nóng)村居民；由于某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營困難而倒閉，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作且生活暫時出現(xiàn)困難的農(nóng)村居民；有一定的收入來源，但是生活水平低于或等于國家規(guī)定的最低生活水平標準的農(nóng)村居民。

　　（二）科學(xué)確定農(nóng)村居民最低生活保障制度的保障標準

　　最低生活保障制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的功能，關(guān)鍵在于能否正確地制定最低生活標準。最低生活標準是指在社會發(fā)展的某一時期，由政府制定的，與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的，在衣、良、住、行等方面保障維持一個人生存的最低限度的基本生活標準。從理論上講，最低生活標準一般根據(jù)19世紀德國統(tǒng)計學(xué)家恩格爾貢獻的“恩格爾定律”制定。世界各國都以恩格爾定律為依據(jù)制定各自的最低生活標準。

　　就我國而言，最低生活標準的制定辦法一般包括：①熱量支出法。即以每人每日所需攝入的熱量為基準，按人均生活費用分組，算出各組的熱量攝入量，再找出攝入熱量最接近于基準熱量的組，該組的人均生活費用就是最低生活標準。這種方法簡便易行，且相對成熟。但是，僅用熱量來衡量人體對營養(yǎng)的需要有一定的片面性。②生活形態(tài)法。它從人們的生活方式、消費行為等方面入手，來確定最低生活保障線。這種方法比較抽象，難以具體操作。③生活需求法，又稱“市場菜籃法”。它是根據(jù)當?shù)鼐S持最低生活所需的物品和服務(wù)列出一張清單，然后根據(jù)市場價格來計算擁有這些物品和服務(wù)要多少現(xiàn)金，以此確定的現(xiàn)金金額即為最低生活保障線。它的缺陷是確定基本生活物品難度大，隨意性也強。④總支出與總收入之比法。這種方法認為入不敷出的人就是貧困者，所以只要總支出與總收入之比大于1，就列為救濟對象。它的缺陷是，支出受當事人的消費偏好影響極大，也許許多支出屬于浪費。⑤編制貧困指數(shù)法。它以生活質(zhì)量為度量標準，根據(jù)居民對自己生活狀態(tài)的評價來確定最低生活標準。具體方法是選取幾個同收入高度相關(guān)的問題，向居民做問卷調(diào)查，通過打分確定最低生活費用標準。它的缺陷是主觀性強，隨意性大。

　　比較上述方法，本文認為，用熱量支出法來確定農(nóng)村居民最低生活保障標準相對合理。我們可以從全國農(nóng)戶調(diào)查資料中，找出攝入維持每日生存所需的最低熱量組所對應(yīng)的農(nóng)村居民年人均主要食品消費量（例如糧油、干鮮菜、肉、禽、蛋等），與當年這些食品的混合平均價格相乘，把所得的貨幣值作為農(nóng)村居民人均維持生存的最低生活標準。關(guān)于維持個人生存的最低熱量攝入數(shù)，根據(jù)中國營養(yǎng)學(xué)會專家計算，人均每口攝入熱量的正常值應(yīng)為2400千卡，最低值應(yīng)為2000千卡。由于我國農(nóng)村居民以糧食和蔬菜為主要食品，消費的結(jié)構(gòu)和層次比較低，因此，需要用稍高的熱量來彌補其它營養(yǎng)物的不足，所以，一些專家認為人均每日攝入熱量的最低值應(yīng)為2100千卡（童星、林閩鋼，1994）。為了把這些熱量用貨幣的形式表示出來，本文借助生活需求法，把糧食、蔬菜、食用油、肉類、禽蛋等食品作為每日攝入熱量的最低值的主要物品清單。擁有物品清單中的這些維持基本生存的食品，每年大約需要花費220元。若考慮到鹽、醬、醋，燃料等費用，最低生活標準應(yīng)為每年250元。再考慮到物價水平和地區(qū)間收入水平的差異，本文認為，現(xiàn)在農(nóng)村居民的最低生活標準應(yīng)在每年320元至450元之間。

　　由于我國地域遼闊，各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，生活水平差異較大，適合全國的最低保障標準難以制定，一個人均收入為基數(shù)的相劉標準也難以提出。所以，制定最低生活標準線一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區(qū)農(nóng)村居民的最基本生活需求、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、消費水平和財政承受能力出發(fā)，確定和調(diào)整最低生活保障線。最低生活標準在不同地區(qū)之間可以存在差異。

　　（三）完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的資金籌措機制

　　資金問題是建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的核心問題。我國農(nóng)村居民最低生活保障資金是由財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會及集體經(jīng)濟共同負擔的。就我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的現(xiàn)狀來看，許多地方財政是赤字財政，而財政赤字一般依賴于收費等一些預(yù)算外收入來彌補。隨著國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)費改稅政策的試行及逐步推廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外收入將越來越少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負擔心越來越重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的保障金實際上難以落實。為了確保最低生活保障對象都能享受或領(lǐng)取到足額的保障金，可以通過征收統(tǒng)一的社會保障稅，以及建立最低生活保障基金會的辦法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。征收社會保障稅不應(yīng)該把8億農(nóng)民排除在外。需要說明的是，征收社會保障稅不會增加農(nóng)民負擔，因為征收社會保障稅有一定的起征點，收入低于起征點的農(nóng)民不在征收范圍，而這些農(nóng)民有很多是享受最低生活保障的。同時，征收社會保障稅也是收入再分配的重要手段。未來中國社會保障的重點和難點在農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高山為農(nóng)民繳納社會保障稅提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村費改稅是大勢所趨，為了解決農(nóng)村最低生活保障經(jīng)費不足的問題，應(yīng)該將農(nóng)民納入社會保障稅的征收范圍。

　　（四）建立與農(nóng)村居民最低生活保障制度相配套的改革措施

　　建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是一項系統(tǒng)工程，需要一系列的改革措施相配套。第一，加強最低生活保障制度的法制建設(shè)，實現(xiàn)最低生活保障的法制化、規(guī)范化管理。農(nóng)村居民最低生活保障制度的各項措施最終需要通過制定《最低生活保障法》的方式加以確認。只有這樣，才能從根本上保證最低生活保障制度的權(quán)威性和連續(xù)性，才能使最低生活保障工作步入有法可依的法制化軌道，從而確保每一個公民的基本生活權(quán)益不受侵害。第二，制定與最低生活保障制度相配套的優(yōu)惠政策。對于按照最低生活保障線給予救濟后生活仍很困難的特困居民，可以對他們的水電費、子女教育的學(xué)雜費等實行減免政策。對有勞動能力的農(nóng)村經(jīng)營者實行減免稅金和工商管理費等優(yōu)惠政策。第三，切實增加農(nóng)民收入，從根本上消除農(nóng)村居民的貧困問題。農(nóng)村居民的收入來源主要包括工資性收入（即勞務(wù)收入）、家庭經(jīng)營純收入、轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入。增加農(nóng)民收入應(yīng)主要從工資性收入入手，尤其是外出就業(yè)的現(xiàn)金收入。農(nóng)民外出就業(yè)的主要渠道是進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和大、中、小城鎮(zhèn)。所以，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和組織農(nóng)村勞務(wù)輸出，是當前和今后農(nóng)民收入的主要增長點。除此之外，以市場為導(dǎo)向調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大力拓展農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外市場，減輕農(nóng)民負擔，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都是增加農(nóng)民收入的有效渠道。