現行制度設計思路養老保險是黨和國家為保障職工因年老喪失勞動能力退休后的基本生活而建立的一種社會保險制度。這一制度的物質基礎是建立在統籌基金上，如果基金的收支出現“缺口”，那整個養老保險制度大廈有可能出現坍塌的危險。而目前，“缺口”問題已相當嚴重了。那么，造成這一局面，究竟是“收”的方面原因，還是“支”的方面原因，是當初制度設計上有缺陷，還是具體操作層面有問題，是基金收支的周期性、體制性等歷史原因造成的，還是由基金收支的結構性和轉軌性等現實原因造成的？這里，筆者結合目前的工作實際，對此作一番探討。

　　現行制度設計思路

　　養老基金部分積累的混合型社會養老保險體制，逐步由企業向部分個人積累過渡，最后由國家、用人單位及個人三方負擔的現行的社會保險制度。

　　首先，在養老保險基金的籌集方式上，堅持的是“收支平衡”的原則，即籌集的基金與按規定需要支付的費用，要有一個大體平衡的關系。始終掌握“兩個平衡”，一種是“橫向平衡”，即當年（或近幾年）內提取的基金總和應與其所需支付的費用總和保持平衡。這是一種直觀的，著眼于近期的理解，容易為人們所接受。另一種是“縱向平衡”，即對某個參加保險的職工，其在全部繳費期間所提取的基金總和（包括銀行利息和基金運營利潤）應與其在全部享受養老保險待遇期間所需支付的費用總和保持平衡。這是一種專業性較強，著眼于未來的理解，在建立保險制度的初期往往被人們所忽視。我國目前選擇并實施的是養老基金部分積累式，又叫“階梯式或部分基金式”，人們通常所說的混合式。這種基金模式兼顧了完全積累制（又叫基金式總平均保險式）和現收現付制（也叫納稅式或非基金式）的各自優點。一是保險費率10年、15年、20年的階梯上不變，只有在期末進入新的階梯時才作調整，階段的時間不長，容易預測；二是保險費率介于前兩種基金模式之間，不會超過交費者的承受能力，容易被人接受；三是積累金不會太多，能為金融市場所吸收；四是投資增值工作量不大，有利于集中精力搞好社會保險專業工作。

　　第二，在選定“部分積累”的混合型基金方式后，改變了以前“以收定支”的社會企業統籌原則，按照“以支定收”、“略有積累”的原則，經過測算確定提取費率，建立專項基金。主要是根據“個別事象的發生可能是不規則的，偶然的不可預知的，但若集合眾多同類事物來觀察，則具有相當的規律性，即集合眾多事物時，偶然性則變為必然性”這一大效法舅0，算出各種年齡段出現的概率大小，由此得以計算出合理的保險費串和保險費。主要是將其定量化并確定五個“基礎率”。即預測死亡率（通過編制全社會的生命表測出）、預定退休率（由職工隊伍的年齡結構決定）、預定工資率（由今后工資變化的趨勢決定）、預定新增就業率（由勞動力資源和就業狀況決定）和預定利率（由資金管理和運用的條件決定）。此外，為了使退休金的長期支付不致受物價上漲的影響，還應預測一定時期內的物價指數或生活費指數。這五個“基礎率”確定之后，就可以對未來各年度所需支付的養老保險費用進行預測，再根據養老基金收支平衡的原則確定出我國工資總額的保險基金提取率為15.75％。考慮到略有盈余，提高基金提取率為20％；個人帳戶為11％，其中個人交費串為4％—8％。

　　第三，再看確定待遇給付條件。首先規定有年齡條件，當時我國在規定退休養老年齡方面只考慮到三點，一是勞動者體質情況，多大年齡開始顯現出智力和體力的衰退，以致影響勞動效果；二是勞動資源的豐欠情況，如何保證生產對勞動力的需要；三是提供養老金與享受養老金的人口對比情況，兩者如何保持平衡。領取養老金年齡的確定，直接影響著勞動力的安排，直接影響養老金的計劃，預算、決算和養老金基金的收支平衡。再者，社會養老保險金的給付，除了年齡條件之外，還有交費、就業（工齡）和要求按月支付，避免一次性的支付等問題。目前我國對離退休老人的養老金的支付辦法是“老人”（改革前參加工作且退休的）老辦法，“中人”（改革前參加工作、改革后退休的）中辦法和“新人”（改革后參加工作且退休的）新辦法。通用的是以工資為基礎，按照一定比例計算，管它叫“報酬比例”，它強調給付與工資相關的理論，即養老金根據工齡長短、交納保險費的多少來確定，有利于保持退休人員在退休前已形成的生活水平，體現了勞動貢獻大小，也有利于鼓勵職工積極勞動和繳納社會保險費。

　　制度設計的缺陷導致基金缺口

　　一是退休年齡偏低。我國現行遵行的企業職工退休年齡條件是國務院在1978年發布的104號文件規定的，勞動和社會保障部在[1999]8號文件中又對該文件作了重申。在過去相當長的時期內，104號文件所規定的包含退休年齡在內的一套退休制度，一直沿續到現在。一是這種計劃經濟背景下規定企業職工退休年齡，與市場經濟以及我國改革開放二十多年來飛速發展的客觀現狀間凸現出了明顯的不協調，并且這種不協調已經影響到新制度正常運行。二是隨著經濟體制改革的深入和國民經濟產業結構的調整，根據國有企業改革中人員安置任務比較重的實際情況，國務院規定對“優化資本結構”試點城市的國有破產工業企業中距法定退休年齡不足5年的職工，以及對有壓錠任務的紡織業中符合規定的下崗職工都可提前退休，使離退休人員隊伍迅速擴大。三是非因公喪失勞動能力后提前退休政策受到日益明顯的挑戰。近年出現大批“假病歷”、“假特殊工種”的現象，不能不歸因于當初制度設計時把他們的生活保障納入了養老保險的保障體系所產生的負面效應的結果。

　　鑒此種種，筆者認為退休年齡之所以是退休制度的一個非常重要的變量，不僅僅是因為它加劇了勞動力市場的供需矛盾，造成大量人力資源浪費，更為嚴重的是使我國加速進入老齡化社會，職工養老保險繳費年限大大縮短，而領取養老金的時間大大提前，這對本已捉襟見肘的養老保險造成沉重的負擔和沖擊。

　　二是待遇水平偏高。我國的養老保險待遇政策是“低水平、廣覆蓋”的基本養老“溫飽型”的，當初設計的是60％的替代水平與現行的絕大部分地區的90％的替代水平距離較大。形成這種結果的原因一是隨著工資制度改革的進行，一些實行崗位技能工資的地區和企業，養老金的計發基數迅速提高；二是一些地區競相攀比，將“活工資”的動態部分也計人職-1-32資總額，隨意“集體膨脹”計發基數，三是對“統帳結合前”、“建國前”等部分職工按老辦法計算待遇時回報高（基數高、統籌項目繁多、幅度大），值得提出的是老革命（老紅軍、抗日、抗美援朝人土等）當初為革命付出很大，理應得到晚年高回報，筆者認為不應用企業基金轉付優撫待遇。四是改革前參加工作，改革后退休的人員養老金待遇計發設計不合理，計算過渡性養老金部分的計算指數用的是個人繳費與當地社會平均工資相比值出來的，出現分子大分母小，得出指數高。而這種指數的得出與年限相分離，與年限長短無關，只考慮到即時交費程度，沒考慮交費積累額多少；五是對“新人”退休金的個人帳戶部分計發，應按個人實交的積累額多少，不應按個人帳戶的積累額多少來計發，其中1／120繳費系數的設置也有待探討（如十年余命與實際平均余命根本不相符）。據2001年度，國家統計局公布全國企業離退休人員達3165萬，比上年增長5.1％，月人均養老金達556元，比上年度增長7.8％；如按繳費率為20％，退休年齡不變，隱性債務為87.7億；對中老年職工的歷史負債在2萬億以上。有關專家推測，我國退休年齡每提前一年，統籌基金可減收40億，增支160億；反之則減緩資金缺口200億。

　　三是人口老齡化提前到來。在進入本世紀，我國60歲和65歲以上人口分別占到全部人口的 10％和7％，被認為是我國人口老齡化進入一個新階段。據測算，我國老年人在2015年前后將高達 2億，在上世紀二十年代到四十年代我國老年人口，由一直占世界人口的1／5逐步提高到1／4.在老齡化高峰時我國老年人將在4億以上，占全國人口的25％，其中80歲及以上高齡老人（估計為 2050年）達1億，占60歲以上老年人的1／5以上。然而，我國今天國民經濟生產總值只占世界的 3.8％，卻要負擔著世界20％的老人，乃至1／ 4（25％）的老人。我國在職職工與退休職工的比例是：2000年為5：1、2001年為4.1：1；預測2020年為2.2：1，2030年下降為1.8：1.離退休人員數量的快速增長，造成養老金快速付出，另一方面退出勞動崗位和斷保、未參保人員增多，這樣一來就導致老年人贍養系數不斷上升；再加上欠繳養老保險費及繳費基本數偏低等問題，更使得養老保險費的征繳存在很大壓力，因而導致養老金的需求和生產缺口必然越來越大。

　　實際運行產生的問題導致基金缺口

　　一是覆蓋面窄。我國長期實行計劃經濟體制，與之相適應的養老保險制度，實施范圍限定在公有制單位，主體構成是國有企業。自上世紀八十年代中期開始，養老保險的覆蓋范圍逐步由國有單位擴大到城鎮集體單位，由公有制擴大到非公有制單位。特別是從上世紀九十年代末期開始，全國各地才集中精力擴大養老保險的覆蓋面。目前，一般縣市大多數非公有經濟及其從業人員未納入覆蓋范圍，整個養老保險基金達不到應有的“大數法則”規模，削弱了養老保險固有的互助互濟功能。

　　二是繳費基數不實。實踐證明，這幾年全國各地普遍存在“當地企業參保職工的平均繳費工資”因工資支付和企業主觀行為上的大量非正常化，導致繳費工資總額小于統計工資總額，更小于實際工資總額。不僅極大地減少基金收入，降低了基金的抗風險能力，損害了社會保險的嚴肅性，直接損害了廣大職工的合法權益，更為嚴重的是將不可避免地影響社會保險制度的深化改革，極大地造成了企業與企業之間，職工與職工之間的心理不平衡，挫傷了企業與職工的繳費積極性。

　　三是基金收繳率不高。據2001年和2002年國家勞動和社會保障部公布的數字來看，全國企業欠繳基本養老保險費達千萬元以上的就有20余家。其主要原因是參保國有企業老化，企業普遍經濟效益不好，困難企業較多，客觀上無力支付職工的養老保險費；在較好企業單位中，有部分法人代表認為離退休人員養老基金是由地稅征收，養老金是由社會保險機構負責發放，對參保費征繳該抵就抵、該拒則拒，也沒有退休老人找麻煩。鉆社會保險優惠的政策空子，月月基金扣除在稅前列支，在多家銀行開設帳戶，實際上少繳或不交納，嚴重挪用社會保險基金。二是部分企業借改革、改制之機，將下崗職工，老弱病殘人員當包袱甩給原企業，使原企業成為“空殼”，職工的保費收繳無著落。三是相當部分國有企業，也是目前投保的絕對部分企業，改制重組時資不抵債，被迫破產。按照 （破產法）規定企業所欠職工社會保險費被列為第一清償順序，并在進行資產清償時應為該企業離退休人員留足十年的養老金。然而在實際執行中，由于資產變現難，或不能變現等原因，欠繳的養老保險費和預留的養老基金實際上是一筆空帳，留給的是一片荒涼的土地和破舊的廠房。最后是近幾年投保職工流失嚴重，他們衣食維持艱難，生活無著，還哪有能力來繳納養老保險費？

　　四是統籌層次低。我國社會養老保險工作開展十幾年來，大多數地方還是實行的以縣（市）為統籌單位，社會統籌層次較低。由于縣級統籌范圍小，基金實力弱，很難抵御大的風險。其二，這種低層次的統籌方式不能在較大范圍（或全省全國）內實現基金的調劑使用，平衡各地區的苦樂不均，有效地達到分散風險，增強基金支付能力的目的，同時也不可能合理安排基金積累。其三，由于管理、決策層次較低，以及地方利益的驅動，容易導致部分養老基金被當地政策或有關部分擠占、挪用和造成基金嚴重流失。

　　五是基金增值效率不高。首先，我國目前存在的是社會保險基金管理體制不順，基金管理機構獨立操作性不強，基金管理不集中。地方財政與社會保險部門對監督和管理基金的手段相脫節，配合不順，對逐步形成一定規模的沉淀基金管理不善，使用不當，擠占挪用時有發生，使基金的安全完整性受到損害。再者，基金增值效率普遍低，特別是近年國家一再下調存款利率，致使基金增值率下降，收益下滑。風險投資又不敢冒險，怕出問題，寧愿貶值也不敢啟動。這幾年社會保險基金增值遠遠跟不上貨幣的增幅上揚。盤活國有資產充實積累，在短期內可以看到基金增長，但這種方式只是一次性投資的短期行為，對基金持續增長率起不到作用。況且國有資產變現大多記的是一筆空帳，真正變現進入基金的，那也是評估價價高而低價拋出的“虧損”變現，真正是“賒保”專項實物變現資金。

　　六是基金積累過程短。我國二十世紀八十年代中期，單位從參加養老保險統籌開始，退休人員的養老金就由統籌基金支付，當時面窄、項目少、比例低，沒有把握基金積累的黃金時期，而同期政府根本沒有對養老保險基金的投入。隨著社會養老保險的優越性在企業深化改革過程中逐步顯現出來，一部分未參保的國有企業急于消除大批的待退職工，轉嫁企業效益下滑的危機，將企業負擔實際上轉化為社會保險養老機構承擔。特別是在企業改組改制期間，一些事業性（企業化管理）的單位，從轉制之月開始繳費，以前年度無力補繳，視同繳費，離退休人員的基本養老金納入統籌基金支付，原來由財政負擔的部分費用同樣轉由社會養老保險統籌基金負擔，更加重了基金支出的壓力。而一方面要兌現已退休的“老人”的全部基本養老保險金和已部分退休的“中人”的社會性養老金，另一方面去化解企業欠繳的問題，這顯然并非是新制度造成的，而是在新、舊養老保險制度轉型中因計劃經濟時代中老年職工缺乏養老金積累而形成的歷史欠帳造成的。