截止到1999年末，中國保險業的總資產已經達到2389.58億元，資本總額為200多億元。這些資產的絕大多數都以國有獨資和國有股份制保險公司的形式配置在商業性保險領域，而理應由國有資產支撐的政策性保險業務卻嚴重缺乏資金保障。

　　政策性保險與商業性保險之間資源配置嚴重失衡的直接后果是：一方面，政策性保險資金嚴重短缺，出現了大量的政策性保險空白，在一定程度上影響了我國農業、對外貿易、銀行業和房地產業的發展；另一方面，有限的國有資產沉淀在商業性的保險公司中，占據了商業保險公司幾乎全部的資產份額，在產權層面上造成了商業保險公司政企不分、所有者缺位、委托代理關系扭曲、效率低下等一系列國有企業的通弊，同時，商業保險公司開展政策性業務時缺乏積極性，也不利于商業保險公司之間展開公平競爭。

　　一、保險資源配置失衡的表現

　　我國保險資源配置失衡首先表現為農業保險發展受到嚴重的資金瓶頸的束縛。中國加入WTO后，對農業的保護將在很大程度上被限定于非價格保護，而農業保險則是國際上最重要的非價格農業保護工具之一。在世界貿易組織《農產品協議》的附件2《國內支持：免除削減承諾的基礎》中的第7條和第8條中就明確提出了政府可以在財政上參與農業保險以支持本國農業的具體規定，這些規定將非常有利于我國對農業的保護。

　　農業保險具有高風險、高費率、高費用、難以商品化和具有很強的外部正效益的特點，加之農業保險存在保險費率難以厘定、保險責任難以確定、道德風險和逆選擇難以防范以及定損理賠困難等特殊的技術障礙，使得農業保險在多數國家以準公共物品的形式由政府以政策性保險的形式提供給農民。

　　為保護本國農業，在國際貿易中占據主動地位，世界各國都積極開展政策性的農業保險業務。美國、加拿大、日本等發達國家早在30年代就開始了農業保險的政策性試驗，目前農險體系已經十分完善。70年代后，發展中國家，如菲律賓、馬來西亞等國也都在大力發展農業保險事業，以期在經濟一體化的國際環境下保護本國農業的發展。

　　而我國由于政策性保險資金不足等原因，從八十年代初國內保險業務恢復后到目前為止，經營農作物和牲畜保險的僅PICC一家。1993年之后，隨著保險市場競爭加劇和PICC的商業化改革，農業保險業務始終處于低落與徘徊狀態。1995年農業保險的保費收入僅為1993年的60%（見表1），幾年后雖然再次有所增長，但其中絕大部分都是一些風險小、能夠贏利的農險業務，而一些社會效益巨大但賠付率過高的險種被迫停辦，農業保險應有的保障功能無法發揮，相對于我國幅員遼闊、農業風險單位眾多的優越的農業保險條件來說顯然是巨大的浪費。