1998年，我國經濟體制改革的重點從國有企業內部治理結構的改革轉向了落實政企分開，軍隊企業、中央部委直屬企業和政府機關脫鉤，標志著我國市場經濟體系的建設進入了更深的層面。在金融改革方面，我國政府及時從1997年下半年爆發的亞洲金融危機中吸取教訓，堅定地推進我國金融體系現代化，其主要表現是：第一，完善金融監管體系，新設立中國保險監督管理委員會，形成了由中國人民銀行、證監會、保監會三大專業監管機構組成的監管組織體系，并進一步改革中央銀行的機構設置，調整各監管機構的職能；第二，整頓金融秩序，關閉了一些陷入支付危機的金融企業，依法處罰了一批違規經營的機構和個人。我國經濟、金融改革的深化，對于保險業的發展正在產生深遠的影響。在這樣的背景下，根據我國經濟、金融改革的大方向，進一步思考和建立保險市場監管的新格局，正當其時。

　　一、保險監管的經濟基礎

　　在市場經濟中，之所以還需要政府監管的原因是：市場不是萬能的，需要政府監管彌補市場失靈。但是，現代經濟學理論和我國長期計劃經濟的實踐表明，政府在配置資源的過程中，也存在失靈的可能性，比如，亞洲金融危機爆發的一個深層次就是，政府為了實現經濟趕超戰略，過度地干預了金融機構的運作，使得一些亞洲國家的實質經濟和金融體系存在內在缺陷，才給了國際貨幣投資者以可乘之機。

　　從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌過程中，政府在保險業中的職能也需要從主管機關向監管機關轉變，這一轉變有兩個層次的含義，首先是政府要轉變“既當裁判，又下場踢球”的格局，不能直接經營企業，這一點，通過國有保險公司——中保集團的改革體制，已經初步得到了解決。其次，政府機關要進一步轉變職能，抓大放小，集中精力管好市場失靈的領域。保險監管只管市場失靈的領域，實際上是市場和政府的合理分工，不僅不是削弱政府監管機關的權力，相反可以強化保險監管，提高保險監管的效率。可見，市場和政府的互補是保險監管的基礎。

　　中國保險監管委員會可以在中國人民銀行保險司既有成果的基礎上，創造更加有效的保險監管體系。保險監管體系包括監管目標體系、監管法律組織體系、監管工具體系、監管技術體系、監管法律體系等方方面面，當前最重要的問題是確立保險監管最終目標體系的同時，解決市場運行中面臨的一些具體問題。

　　二、保險監管的最終目標

　　保險監管的最終目標是：維護公平競爭；保護消費者利益；維護保險公司的穩健性。作為一個發展中國家，我國的保險監管部門還有一人特殊的目標：培育保險市場。

　　維護公平競爭

　　公平競爭是保險市場有效運行的關鍵，因此，保險監管機關應當將反不正當競爭作為監管的首要目標。不正當競爭的主要形式有：（1）利用行政手段壟斷市場；（2）向消費者提供虛假的廣告、信息；（3）詆毀競爭對手竊取競爭對手的技術機密，侵犯競爭對手的專利權；（4）傾銷等。從國際經驗看，壟斷是破壞競爭的最大敵人。因此，發達國家都將把壟斷作為維護公平競爭的首要任務。由于壟斷企業缺乏改進管理、降低保險服務的價格、提高保險服務質量的動力，壟斷的最大受害者不是被壟斷企業，而是消費者。因此，必須站在社會公眾利益的角度看待反壟斷的意義。

　　保護消費者利益

　　由于保險商品具有無形商品的特殊性，消費者不能象挑選有形商品那樣，在事前有效地識別其品質，并且，保險服務的產生過程是在消費者預付保費以后開始的，保費就成了扣押在保險公司的“人質”，消費者處于不利地位，但是如果讓所有消費者都來監督保險公司的日常動作，不僅在技術上有困難，監督的成本也非常高昂的，因此，需要保險監管機關代表消費者進行監管。

　　維護保險機構的穩健性

　　保險公司是社會信用鏈條的重要環節，保險公司倒閉的影響面大，嚴重時會危害整個金融體系的健全性，并且，保險公司所承受的風險是潛在的、動態的。通常要經過一定時間的累積以后才能顯露出來，在危險爆發以后進行救助就比較困難。因此，保險監管機關需要建立動態的風險預警機制，盡量在事前防范風險，這也是國際金融界從1997年以來在亞洲金融危機中獲得的教訓。但是，維護保險公司的穩健性，不等于承諾保險公司不破產，破產是促進保險公司謹慎經營和優化存量資產配置的機制，即使是監管體系發達的國家，也不可避免地需要通過破產機制，將低效率保險公司淘汰。因此，保險監管機關維護保險公司的穩健性的焦點不是保護保險公司不破產，而是通過償付能力的動態監管，幫助保險公司發現潛在的風險。風險防范也不等于消滅風險，風險和收益的對稱性原理表明，承擔風險是企業盈利能力的一個重要來源。

　　培育市場

　　作為一個發展中國家，市場失靈除了與發達國家市場有共同的形態以處，還有一個特殊的形態，即市場發育不健全。因此，我國的保險監管機關還肩負著培育、人才的培養和競爭規則等方面的基礎建設。在培育市場主體方面，保險監管機關應當給新公司找一些扶持，對于償付能力強、經營規范的公司，可以加快其分支機構設立的速度；在人才培養方面，應當促進國際合作，培養熟悉保險市場、保險公司管理和法律，能夠駕馭21世紀競爭格局的企業家、高級管理人員和技術專家；在市場規則方面，雖然有了《保險地》、《保險管理暫行規定》等監管規則，但是，還有必要進一步完善。

　　我國保險監管亟待解決的幾個主要問題區別不同的規避管制的行為，促進市場創新

　　在各國保險市場監管的過程中，保險公司“上有政策、下有對策”的規避管制的行為是一個不可避免的、共同的現象。保險公司規避管制的行為可以分兩種情況，一種是惡意的規避行為，這種行為顯然是必須嚴格懲處的；另一種是善意的規避行為，之所以存在善意的規避管制行為，是因為市場是不斷發展的，一些早期設立的監管規則已經不再造就市場發展的客觀需要。規避管制的金融創新是西方國家金融創新的一種重要形式，新近發生的一個案例是美國花旗集團和旅行者集團的合并，從表面上看，這是違反格拉斯——斯蒂爾法案關于禁止銀行和保險業兼業的管制規則的，但是，這恰恰是發達國家金融服務多元化的內在趨勢推動的結果，在這件事上，美國的監管部門就沒有固守成規。這個案例說明，在監管的實際過程中，監管部門應當區分不同的規避管制的行為，謹慎地發現市場的新變化，當出現善意的規避行為時，可以考慮適時修改有關規則。

　　完善監管的立法和執法程序

　　國際經驗表明，要保證司法的公正性，“實體法”固然重要，但是，如果沒有合理的“程序法”，司法的公正性仍然會受到侵害。也就是說，保險監管不僅要重視用什么手段、管什么內容的問題，還要重視監管部門在立法和實際監管的操作過程中，自身應當遵循的規則。

　　立法和司法的過程中，通過行業組織的協調機制，建立保險監管過程中的“窗口指導”規則，這是世界銀行對新興工業國家培育市場經驗的總結。通過民間的行業組織，保險監管機關可以更好地獲得市場信息，使得監管立法和監管司法過程更加貼近市場的實際情況。要解決這個問題，也需要保險行業組織轉變職能，保險公司更要積極參與行業組織的活動。

　　司法解釋應當關注市場的新的發展趨勢，因為，市場是在職斷發展的，事先確定的規則，雖然可以有預見性，但不能預見未來的一切情況，如果固守已經確定的規定，可能制約市場對新的發展趨勢的反應，制約市場的創新，這對于我國保險市場的發展是極為不利的。

　　通過經濟杠桿充分發揮商業保險對社會保險的補充作用

　　無論是在黨的“十五大”提出的經濟體制改革框架中，還是在社會保險體系改革框架中，我國政府都強調發揮商業保險對社會保險的補充作用，要求建立多層次的社會保險體系。但是，在實踐過程中，發揮商業保險補充作用的原則還沒有得到落實。這主要表現在：（1）企業購買團體壽險的保費支出只能在稅后列支，這限制了企業為職工建立補充保險的積極性；（2）個人購買壽險的保費支出也沒有一定額度的個人所得稅優惠；（3）企業補充保險的范疇界定不清，一般的理解是，只有企業自己舉辦或者通過社會保險機構舉辦的、向員工提供的基本社會保險以外的保險才是企業補充保險。從國際經驗來看，本著自愿原則設立，保險范圍在基本社會保險以外的保險都當視為企業補充保險，屬于商業保險的范疇。企業補充保險，屬于商業保險的范疇。企業補充保險既可能是企業自行管理，也可以是企業通過購買商業性保險公司的保險建立，還可以是企業建立保險基金、委托商業性保險公司代為管理。

　　據測算，單是我國的社會養老保險體系，就存在2萬億元（人民幣）左右的隱型債務，要避免我國的社會保險體系陷入人口老齡化導致的支付危機中，就必須及時地通過稅收杠桿，促進商業保險公司在提供商業保險產品、企業保險基金的管理、甚至社會保險基金管理中發揮積極作用，這一點，歐美等國家的經驗值得我們借鑒。例如，美國對按照《雇員退休收入保障法》401K條款設立的退休基金，就允許有相當于雇員工資15%的供款的稅前列支，也有一些國家，將社會保障基金的勞動管理委托商業性保險公司進行。因此建議，我國保險監管部門應和勞動社會保障部、財政部、國家稅務總局合作，盡快推出具體的稅收調節措施，促進商業保險對社會保險補充作用的發揮。

　　市場準入和機構監管的標準

　　保險市場信息對外開放是我國金融體系發展的必然趨勢，通過競爭中的合作，提高我國民族保險業的管理水平。在這樣的前提下，保險監管部門可以幫助內資保險公司盡快作好參與競爭的準備，主要的問題是，要允許內資保險公司在償付能力許可的情況下，加快區域市場拓展的力度，建立銷售網絡和客戶資源優勢。（1）保險公司分支機構的設立標準應以償付能力為基礎，而不是以保費規模為基礎，以保費規模為基礎批設分支機構，不僅容易導致各種虛增保費等違規行為。也使新公司的資本金閑置，造成資源浪費；（2）解決營銷員管理處不能收費的障礙；（3）改變《保險管理暫行規定》中，按照行政區劃批投分支機構的模式，借鑒中央銀行設立大區分行的經驗，使得保險公司的微觀組織結構和保險監管機關的組織結構對接，這不僅是提高監管獨立性的需要，也是保險公司優化微觀結構的需要，實踐表明，“大而全、小而全”的公司組織模式，增加了管理直轄市的成本，難以實現規模經濟。

　　投資和投資風險的監管

　　財政部向保險公司發行了專項國債，并允許保險公司進入銀行間同業拆借市場，這對于壽險公司確有幫助。但是，銀行間同業拆借市場只是調節短期流動性頭寸的市場，壽險公司的資金主要是長期資金，如果沒有充足的長期投資工具和壽險公司的負債相匹配，即使開放了同業拆借市場，壽險公司的長期利率風險管理仍然受到限制。同時，由于我國財政的債務依存度已經比較高，并且，國債的違約風險低于銀行存款，隨著我國金融市場的發展，國債收益率對銀行存款利率的溢價會逐步消失，依靠專項國債提高保險公司的投資收益率，也不是長久之計。

　　人們通常認為，保險公司要求放寬投資渠道，是為了提高投資收益，這種觀點是不完整的。現代金融管理的理論和實踐都說明，投資渠道的多元化是風險管理的基本工具，通過多元化投資，保險公司才能夠將自身所承受的非系統性風險在不同的金融工具上進行分散。所以，應當從風險管理的高度，認識放寬投資渠道的重要性。從公平競爭的角度看，也應當放寬保險公司的投資渠道。目前，已有允許AIC等國際金融保險集團進入我國投資基金市場的意向，如果這樣的政策成為現實的話，內資公司和外資公司顯然又是處于不平等的競爭條件下。

　　根據國際保險投資監管的經驗，可以在比例限制和證券信用等級標準的前提下，放寬投資渠道，允許壽險公司將一定比例的資金投資于符合信用等級標準的股票、企業債券、非自用不動產、不動產抵押貸款、保單貸款等。