2006-04-07 17:56 來源：
江澤民同志在黨的十五大報告中指出：要“建立社會保障體系，實行社會統籌和個人帳戶相結合的養老、醫療保障制度，完善失業保險和社會救濟制度，提供最基本的社會保障�！边@表明，構建科學的、合理的、有當代中國特色的社會保障體系問題已經列入我國經濟體制改革的議事日程。
一、國外社會保障制度的借鑒
從世界各國（地區）實行的社會保障制度看，大致可以分為四種類型：一是以德國、美國、日本為代表的多數國家實行的傳統型社會保障；二是以英國、瑞典、芬蘭為代表的一部分國家實行的福利型社會保障；三是以前蘇聯、東歐國家為代表實行的國家保障型社會保障；四是以新加坡、香港、智利等國家和地區為代表實行的個人儲蓄積累型社會保障。其實，前三類均屬于以社會保險為主體的社會保障模式；第四類屬于以個人儲蓄積累為主體的社會保障模式。目前絕大多數選擇了以社會保險為社會保障主體模式的國家（地區），盡管在開始實施后表現出許多優點和良好的社會效應，但到頭來卻免不了陷入“寅吃卯糧，債臺高筑”的泥濘和困境；而在實行以個人儲蓄積累為社會保障制度主體模式的國家（地區），政府和社會的負擔都比較輕；呈現出勃勃生機，有許多好經驗值得我國學習借鑒。
所有建立以社會保險為社會保障制度主體模式的國家，主張建立“全面的，普遍的”社會保障體系。內容多、范圍大、覆蓋面廣、標準高、奉行“從搖籃到墳墓”式的包攬一切的福利政策，因此對于降低貧困人口的比重，滿足國民基本生活需要，緩和社會階級矛盾，促進社會的穩定和發展都起了積極的作用。但是70年代后期以來，西方的社會保障制度逐漸顯示出它的局限性和弊端，陷入舉步維艱，難以為繼的困境。無一例外地出現儲備基金直線下降，甚至發生巨額虧空，不由自主地從預籌積累走向現收現付制，即通過向現在勞動的人口征稅或收費來養活上一代人。十幾年來，許多國家為了持續降低國家財政和社會的經濟負擔，先后采取了提高社會保險稅率，調整交納保險費的收入限額，嚴格控制年金支出增長、削減失業救濟金、提高醫療費自負比例等措施來改革社會保障制度，但收效甚微，社會保險福利支出危機至今沒有多大起色。
應當肯定，西方社會保障制度的廣泛推行，固然有利于資本主義的延續和發展，但從人類社會經濟的發展歷史來看，現代社會保障制度的建立、形成和普遍發展，是社會歷史的一種進步的表現。因而其中某些有關社會保險、社會福利和社會救濟的一般原理原則和實施方法，如果撇開其特定的資本主義關系，同樣可以為構建新型的、有中國特色的社會保障體系所借鑒。
在發展中國家社會保障制度中，八十年代，智利實行的社會養老保障制度改革頗具影響。智利于1980年頒布了全國統一的退休養老保險制度法，規定各企事業單位和政府部門，都必須每月從職工的工資中扣除10%，以勞動者個人名義存入某個退休養老機構；凡參加退休養老保險制度（含以前參加并轉過關系）滿20年，仍未交足最低退休養老金份額者，則由國家補上不足部分。“智利模式”的特點主要有二：一是為減輕政府財政負擔，建立完全的個人帳戶，由民營機構運作，如其投資失敗，則由玫府承擔最終責任，由財政給予彌補；二是采用“新人新辦法，老人從其便”的方法，即實施新的養老保險改革模式后，以1983年為界，1983年以前參加工作的人員可以自主選擇參加新制度或舊制度，但1983年以后參加工作的人員必須參加新制度。
以新加坡為代表的強制儲蓄型、完全積累式的中央公積金制度，被公認為是發展中國家一種比較成功的模式。新加坡的中央公積金制度，就是一種由政府、雇主、雇員共同支持并由法律保障的強制儲蓄制度，包括普通帳戶、保健帳戶和特別帳戶三個帳戶，以職工個人的名義存入專門管理機構，職工退休、購房、治病等情況發生時，才可動用其帳戶上的資金，職工之間沒有互相互濟，也不共同承擔風險，屬于一種自助型的社會保障模式。自助制度建立以來，不僅為新加坡經濟建設提供了有力的資金支持，特別是在新加坡住宅建設中發揮了重要作用，而且也保障了社會成員在許多方面的需要，取得了舉世公認的成績，為發展中國家如何建立科學的社會保障體系開辟了一條成功之道。
二、我國現有社會保障體系存在的問題
1、財政困難
在目前國家財政收支不平衡的情況下，很難想象通過常規方式由財政吸收和解決日趨增大的社會保障費用負擔，雖然按照社會保障費用由國家、單位、個人三方面負擔的原則，國家財政理應負擔部分社會保障責任。但事實上，國家財政能吸收與消化的部分亦存在相當規模的資金缺口，難以應付經濟轉軌時期過旺的資金需求。從企業等單位的具體情況來看，不少國有企業和集體企業在轉換經營機制時遇到極度大的困難，經濟效益出現較在滑坡，一些地區出現停付、欠付、減付養老金的現象，有的地區基金收繳率甚至低于70%，這一趨勢已嚴重危及現行社會保障制度的正常運轉。希望通過較大幅度提高企業納費比例來滿足轉軌時期過旺的社會保障資金需求，這一想法是不太現實的。再從個人來看，我國居民現在的總體收入消費水平并不很高，而且不同的個體之間存在著較為明顯的差異。由于企業普遍不景氣，相當一部分職工收入在下降。因此，居民個人對社會保障的繳費也不能指望一下子定得太高。
2、“寅吃卯糧”現象嚴重
僅以養老保險費為例。據世界銀行一份報告指出：中國幾乎所有的養老保險費都被用于支付現期退休金，支付給養老保險金的節余利息也是名義的。在目前制度下設立的個人帳戶大多是空帳戶，帳戶上幾乎沒有什么實際資產了，這樣的空帳戶根本不能滿足積累養老基金的目標。
3、相關法制不健全
執法必嚴，首先要求有法可依。由于種種原因，我國的社會保障體系在這一方面還很不健全。韓國在這一方面做得較為成功。韓國在推行社會保障制度時，總是法律先行。諸如，制定了《公務員養老金法》、《軍人養老金法》、《私立學校教職員養老金法》、《國民福利年金制度》等。幾乎每實行一種社會保障制度，總是先有一項新的法律出臺，對于該項制度的實施作出明確規定，使之有章可循，有法可依。這不僅使該項制度在實施過程中少出偏差，而且還起到法律保障作用，便于克服各種阻力。
4、國家包攬過多，缺乏自我保障意識
我國原有的社會保障費用全部由國家和集體單位包下來，沒有個人的參與和積累，或雖有一點但形不成激勵、制約機制。沒有個人的參與和積累，全社會缺乏社會保障意識，把只講權利，不講義務誤視為社會主義的優越性。以退休費用而言，全民所有制單位職工（除勞動合同制工人之外）只要具備了一定工齡條件，達到退休年齡，即可享受退休養老待遇，職工個人在業期間不承擔繳納養老保險費用的義務，在這種國家包下來的作法下，隨著退休職工人數的不斷增加，國家和企業的負擔日趨嚴重的問題久已存在，近幾年已到了無法為繼的地步，其根本原因不是職工個人沒有繳費意識，醫療費用與職工個人經濟利益不互助掛鉤。同時，據有關失業保障改革的社會基礎調查表明，城鎮居民的社會必理承受力普遍較差：一是對社會風險（發生失業的可能性）必理準備不足；二是對失業保障改革的認可程度較低，如把勞動就業和保險連在一起，認為只要有就業就有保障。而在農村，伴隨工業文明而生的社會保障對農民來說，無論從心理、文化、風俗、生活習慣及價值取向上都缺乏接受的充分準備。要在這樣一個人們普遍不知社會保障為何物的廣闊的社會環境中開展社會保障重新構建，其難度顯而亦見。
5、管理體制不順，業務交叉現象嚴重
從宏觀管理上來看，存在的主要問題：一是部門分割，切快管理，劃地為牢，各自為政，既不能適應分散風險的社會化要求，也難以提高管理效率，降低管理成本。二是政、事、企三者合一，宏觀間接管理與微觀直接管理不分、立法、監督與經辦操作職能集于一身，不僅缺少監督制約機制，在這種情況下，挪用濫用社會保險金難以避免，留下漏洞，而且難以界定和強化管理責任，無從提高管理水平，損害社會保障形象和受保人的信心，影響改革聲譽。三是管理機構的規模與素質難以適應實施改革方案的需要。近幾年來，隨著社會主義市場經濟的發展，社會保障熱逐步加溫，部門之間爭辦保險的現象日益突出，出現多“龍”治水，自成體系。近年來，一些效益較好的企業和行業不愿參加統籌，要求“獨立門戶”。部門之間的利益剛性與管理體制上的矛盾，已成為深化社會保障制度改革的主要難點。再從微觀上看，我國社會保險主要是由企業和單位具體管理的。從國際上通行的做法來看，政府立法實施的社會保障項目，一般都要建立起一套行政管理系統，由社會承擔對被保障人的經濟保證責任。以企業和單位為主實行管理的方式，是一種封閉型的管理方式。它的形成，與中國在相當長的時期里實行過于集中的分配體制有著很大的關系，它使企業失去了商品生產者和經營者的地位。適應這種管理體制的需要，在社會保障方面，最簡便易行的辦法，就是將管理的責任分散到各個企業和單位，而不必由社會統一管理。當經濟體制改革把企業推向社會主義商品生產者的位置上之后，這種辦法便成為使企業更有效經營的一個主要障礙。它使企業負擔畸輕畸重，既難以進行公平競爭，又不利于淘汰無效率的企業。
6、國家和社會經濟負擔日愈沉重
有資料顯示：1993年全國職工保險福利費用總額已達1670.2億元，為1985年的5.04倍，年平均遞增22.4%；全國離休、退休、退職職工保險福利費用總額達913.7億元，為1985年的6.1倍，年平均遞增25.3%.兩項社會保險福利費用支出的增長速度大大高于同期國內生產總值的增長幅度�？梢姡鐣Ｕ象w系如不改革，國家和社會將愈來愈不堪重負。
7、農村的社會保障落后
中國有12億多人口，70%左右在農村，與城市相比較，我國農村的社會經濟發展水平還很低，社會保障制度也不完善，有許多空白。相當地區的農民看病、就醫、用藥出現困難。有些地方隨著生產力發展，生活水平提高了。但由于疾病出現，導致貧困戶中的70%由于疾病致貧返貧。我國是農業大國，農民的社會保障問題是一個舉足輕重的問題。
三、如何構建有當代中國特色的社會保障體系
1、要加強社會保障方面的立法工作。
從世界各國的情況來看，完備的社會保障制度的建立，都是立法在前。有關法律完備了，公民的社會保障意識增強了，社會保障制度才有可能建立和完善。因此，以立法方式謀求長期解決社會保障困難，應是社會保障制度改革的首要基礎工作。聯系我國具體實際，首先應當根據憲法盡快制定我國社會保障立法體系。這個社會保障立法體系，應當包含公民社會保障的基本權利法案和各項專門的社會保障法案。其中，公民社會保障基本權利法案將對社會保障的對象、范圍、實施，社會保障基金的籌集和管理，社會保障機構的設置，公民享受社會保障的程序，侵害公民社會保障權利行為的處置等等，作出具體的規定。在社會保障基本權利法案的基礎上，進一步制定和完善中華人民共和國公民勞動保險法、醫療保險法、老年保障法、軍烈屬保障法等等專門的社會保障立法體系。其次，應當盡快制定和完善農村保障立法。長期以來，我國農村人口的社會保障在很大程度上并不是由國家和政府承擔的。農民的社會保障，基本是傳統宗法式的家庭自我保障與集體經濟內部社團性互助保障相結合。8億人口的農村，不應該成為我國社會保障制度和社會保障立法的空白和缺口，可以考慮條件成熟時單獨制定中華人民共和國農村社會保障法案，以反映我國農村變革中的現實和復雜情況，及其不同于城市顯著特點。
2、社會保障體系的構建必須在市場經濟體制的模式下進行
縱觀世界各國社會保障史，社會保障制度的建立和改革，無一不是置于一定經濟體制模式下進行總體設計之后才付諸實施的。筆者認為，我國社會保障制度改革的總體方向，應該是徹底打破原計劃體制下設置的城鄉界限、所有制界限以及勞動者身份界限，建立適應我國國情的雖存在不同層次但全社會統一的社會保障體系。
3、保障水平和模式要與我國現有的經濟發展水平相適應
從經濟發展水平來看，我國屬于低收入國家，但社會保障水平處于中下等收入國家上線的水平。“八五”期間，我國社會保障支出占國內生產總值的比重為5.1%，據預測，至本世紀末可以達到6.6%.屬于低收入國家的印度，社會保障費用占國內生產總值的比重僅為0.7%左右；處于下中等收入的國家，如菲律賓、摩洛哥等國，社會保障費用占國內生產總值的比重約為1.5%左右。從中國國情出發，國家還沒有能力承擔更多的保障項目和較高的基本保障水平的責任，不能包攬過多。社會保障體系改革要前行，不能再加重國家和國有企業的負擔，即便是養老、醫療方面的基本保障，個人也必須繳納一部分費用。
4、淡化以社會保險為主導的社會保障體系。
我國對現行以社會保險為主導的社會保障制度進行改革，宜采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法�！币顢鄧邑斦蜕鐣摀臒o形鎖鏈，把社會統籌的范圍嚴格界定在已經離退休和近期要離退休的老職工之內，繼續維持現行國家規定的離退休職工生活待遇不變，以體現國家對老職工負責到底并切實保障其晚年生活的一貫政策。通過對中青年職工進行養老保險制度的改革，建立由企業單位（公務員宜由財政）和個人共同各按工資的一定比例（例如深圳市規定為10%）交費，記入個人帳戶的儲蓄積累式養老保險制度；把國家財政和企業單位的經濟負擔界定在一定穩定合理的水平上。企業單位對參加養老保險制度改革的中青年職工，可按其工作年限和工資水平給予不同檔次的一次性定額補助，使之盡可能與現行離退休規定的生活待遇相銜接，以減少改革的阻力。另外，對新參加工作的職工，一律按儲蓄積累式的養老保險制度執行，建立一個良性循環的機制。
5、要抓住重點，抓大放小
社會保障作為一個體系或一種制度，是現代市場經濟運行所必須的外部條件。在中國，它包括社會保險、社會福利、社會優撫和社會救助四個部分。其中，社會保險是核心部分。當前我國進行社會保障制度的改革，最迫切的、也正是有關方面最為著力的是對社會保險制度，尤其是對社會保險中的失業和養老制度兩個方面的改革。失業保障制度和養老保障制度的改革的成敗與否，直接影響到整個社會保障體系的成敗。
這一點，從世界各國社會保障發展史上可以清楚地看出來。筆者認為，在這二個方面應采取如下措施：
A、失業方面
1、要改變失業保險制度面臨的覆蓋面窄的落后局面，擴大失業保險的覆蓋面。失業保險最終要覆蓋所有社會勞動者，這樣才能最大限度發揮勞動力資源的作用。
2、應大力開發“再就業工程”。實施國有資產轉移，建立富余人員安置的再就業基金，為國有企業轉換機制創造契機。通過失業保險基金的經濟杠桿作用，運用職業介紹、轉業訓練等手段，將對失業人員的單純救濟變為保進其再就業的積極舉措，保障當前企業改革的深入進行及失業人員的合法權益。
3、積極籌措失業保險基金
失業保險基金的籌集要建立國家、企業（單位）、個人三方繳費，權利與義務相統一，統籌共濟與自我保障相結合的基金制度�；鸬幕I措要按照“以支定收，略有節余”的原則來進行。鑒于目前各地國有企業職工的富余人員大多數都由企業內部消化，對其失業基金的統籌率故應低于其它所有制企業。
4、提高失業保險的社會化管理程度。我國目前的失業保險管理，社會化程度低、失業保險基金的抗風險能力差，不利于失業保險作用的發揮。當前應盡快實行失業保險基金的市級統籌，并實行一定比例的失業保險基金的市級調劑，最后過渡到失業保險基金的省級統籌和國家適當調劑的管理模式。
5、要嚴格界定享受失業救濟金的期限。失業救濟金的發放目的，一是為了保障勞動者在失業風險期內的基本生活；二是為了幫助和促進失業者的再就業，使勞動力得到合理的流動，以適應社會主義市埸經濟體制建設的需要。因此，享受失業救濟的期限不宜過長，依據國外的經驗，最長不能超過24個月。超過12個月后，從第13個月起享受的失業救濟金額就要減少。這一點我們應該借鑒，不然的話，失業社會保險的功能發揮就會大打折扣。
6、要管理好失業保險基金，使基金使用合理，�？顚Ｓ茫⑹够鸨Ｖ翟鲋怠Ｔ诒ＷC失業保險基金日常開支的情況下，要及時將失業保險基金轉入銀行定期儲蓄或購買國家債券獲取較高利息；同時，將一部分結存的失業保險基金經審計部門、信托投資公司等專門機構選擇論證，在確�；鸢踩缘那疤嵯拢徺I國家重點基礎性建設項目的債券，以使失業保險基金增值。
B、養老方面
社會保險是社會保障的基本部分，而養老保險又是社會保險的核心，因此養老保險在社會保障體系中占有十分重要的地位，在一定意義上講，搞好社會保險制度的改革，關鍵在于把養老保險制度改革好。養老保險要建立國家基本養老保險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄養老保險相結合的多層次的養老保險制度�；攫B老保險的待遇水平要與國家和企業的承受能力相適應，既要保障基本生活，又不能超出我國現有的生產力發展水平。企業補充養老保險，由企業根據自身的經濟能力而定，擬建立非強制性企業補充養老保險計劃。從企業角度出發，建立以退休帳戶為基礎，提供一定程度經濟保障的保險計劃，適當考慮企業和行業特征，經濟和經營狀況及約束條件等。在實際運行中，籌資渠道和方式，是制約企業補充保險計劃的另一個核心環節。可以從以下幾個渠道想辦法：第一，國有資產權收益。包括國有資產承包、租賃收入、國有股股權收益、國有資產轉讓收入、使用國有資產的企業上繳的利潤等等。在國有企業改革中，有一部分國有中小型企業要了售給非國有單位，我們可以拿出其中一部分作為養老保險基金。同時，可將土地使用權、工業產權和非專利技術轉主、拍賣所得的一部分作為養老資金。在國有企業改革時，可由社會保險基金管理機構作為法人持有部分國有股權，把每年的收入用于養老保險的補充基金。第二，將房改中形成的收入和住房公積金與社會保險基金融通使用。提取一定比例國有住房出售收入劃入社會帳戶中積累的基金連同個人住房公積金用于購買住房，而后將積累的住房公積金返還養老金個人帳戶。第三，條件成熟后，應通過立法，規定達到一定效益水平的企業必須實行企業補充保險，個人補充保險與基本保險掛鉤，強制儲蓄，標準由低到高，逐步推進。通過這種方式，亦可達到籌資的目的。在保險金管理模式方面，由單一的統籌統付制，改為社會養老共濟基金和個人養老基金相結合的養老保險基金管理制度。明確界定產權，分別立帳，單獨核算，提高管理透明度，以增強受保人的信心�；A保險費計入社會共濟基金帳戶，其所有權屬于全體受保人；補充保險費計入職工個人養老基金帳戶，所有權屬于個人。對于基礎保險基金結余的處置，多數國家都有嚴格的法律規定，不準用于風險性投資，以保證其安全性。借鑒國外成功的經驗，我國養老保險基金的管理要由預算制向預算制與市埸行為下的基本制相結合過渡，并更加注重給付期到來前的增值能力，使養老保險基金作為一項金融型資產進入資本市埸和投資領域。養老保險基金的管理應實行集中管理，由省一級養老保險經辦機構統一管理養老保險基金的營運，接受省社會保險委員會的領導和監督。同時，要制定與之相關的制度，嚴格限定養老保險基金的使用。要發揮社會保險監督委員會和審計部門的監督作用，加強對養老保險基金經辦機構檢查、監督，做到事前、事中和事后的全過程監督，防止資金的流失和損失的發生。金融管理部門要對養老保險基金受托管理和投資營運單位，進行風險監督并促進其提高盈利水平。加強對基金組織、受托管理機構和投資營運單位的財務監督，重點監管財務記錄、會議記錄及基金營運情況報告，以確保對投資回報率的監控，保證營運機構經過精確測算的回報率得以實現。
6、要政事分開
現在有關部門爭辦社會保險，很重要的原因是經辦社會保險可以經管很大一筆資金，可以從中提取管理費，用于各種名目的開支。地方政府也往往存在隨意挪用社會保險金的現象。為了加強行政監督和社會監督，保障社會保險金的安全，保障廣大勞動者的合法權益，防止腐敗現象的發生，一定要實行政事分開，政府部門一定要超脫出來，政府部門主要是管政策、管制度、管標準，不得直接管理資金的收繳和營運，具體經辦業務應交給相對獨立的事業機構去承擔。
7、應貫徹城鄉有別的政策
現階段，我國城鄉之間生產力水平、就業結構、收入水平等方面都存在著很大的差別，農村經濟的現代化、社會化都還有一個漫長的過程，廣大農村在近期尚不具備建立國家統一立法、強制實行社會保障的條件，不能照搬城鎮企業的辦法。對于廣大農民，仍堅持家庭養老、鄰里相助等傳統。在富裕地區，根據農民自愿的原則，組織個人儲蓄積累式的養老保險試點，積累經驗，逐步推廣。
8、切實抓好重點保障，并在此基礎上逐步完成從重點保障向全民保障的過渡。
從我國的基本國情出發，目前我國還不可能立刻開始實行那種面向全體社會成員的“全民保障”，而只能把整個社會保障制度的工作重點，放在搞好重點保障上，同時兼顧一般。根據有關資料，我們目前每年約有20%的人口基本生活會發生困難（主要是老人、喪失勞動能力者、災民、失業者和貧困戶），他們就構成了我國社會保障事業的重點保障對象。因此，把各方面籌集起來的資金集中用于基本生活保障項目的建設，把基本生活保障項目的經費主要用于社會成員中的重點保障對象，同時兼顧其他方面，就構成了我國現階段重點保障的主要內容。
9、要大力發展各種類型的社區保障，把社區保障與傳統的政府部門保障有機地緊密結合起來。
這里所說的社區保障，是由各種社區組織在其管轄隸屬范圍，自行舉辦自行管理的各類保障事業。從事社區保障的社區組織，既可以是某一級鄉、縣、城鎮或地區的政權組織，也可以是由該政權機構所指定的某些半官方的以至完全民間性質的社團。近年來，各個地方、各種類型的社區保障的興起，對于我國社會保障事業的改革和發展，具有極為重要的意義。擔當起了社會保障制度改革與創新的組織者的重要角色�？梢栽O想，隨著社區保障本身組織層次的提高和覆蓋范圍的擴大，在條件成熟的地方，它能夠逐步過渡到根據國家有關部門制定的政策法規，統一向社區內的企業單位和居民個人征收社會保障基金，并且在把這些資金按比例上交一部分給國家以后，剩余的留作本社區的社會保障基金，用于支付社區內社會成員的各項社會保障費用開支。
10、要加強相關的配套改革
例如，為了實現社會保障基金籌集上的基金化，由國家、企業和個人共同負擔，就必然會涉及到對計劃、財政、稅收、工資等一系列方面的配套改革；為了普及推廣社區保障并促進其向社會化、規范化的方向發展，就可能會涉及到地方政權建設、政府機構改革以至干部調配、業務培訓等一系列問題。所以，我們應當清醒地認識到，構建科學合理的社會保障體系，實際上構成了建設有中國特色的社會主義這一系統工程中的一個有機的不缺少的子系統。必須把這方面的工作不失時機地、有效地與其它方面的改革進程結合起來，才能最終建立起我國新型的、有當代中國特色的社會保障體系。
