由澳大利亞政府設立的養老金制度創立于1909年。其主要目的是為低收入的老年人（男性65歲以上，女性60歲以上）提供生活幫助。能否領取政府養老金與個人過去的工作記錄無關，條件是澳大利亞公民，并要接受嚴格的收入和財產狀況調查。政府養老金的支付標準較低，相當于在職男性公民平均工資水平的20—25%，略高于該國的貧困線。但隨著澳大利亞經濟發展水平的提高，養老金以外的各種社會福利措施逐漸增多。政府養老金及各種社會福利開支均來源于當年的財政收入，沒有其他的資金渠道。��對多數澳大利亞人來說，這樣的保障標準顯然是偏低的。但是澳大利亞一直沒有實行西方多數國家采取的、標準較高的公共養老金計劃。當然，也不是沒有過這樣的想法。在1913～1938年間，曾經有過三次推行“社會保險”的努力；1938年甚至通過了這方面的立法，但因二次大戰的到來而擱淺。不過早在澳大利亞聯邦成立（1901年1月1日）以前，各自治州政府雇員和銀行職員中就實行一種職業年金計劃。1915年，政府開始對職業年金計劃實行稅務減讓，1936年進一步放寬了稅務減讓的條件。但直到80年代中期，職業年金計劃依然局限于政府及公營部門，私營部門只有30%左右實現了類似的安排。��

　　1983年新一屆工黨政府上臺后，運用自己特殊的政治智慧，主持工會聯合會和顧主聯盟的談判，終于在1986年達成了“第二階段協議”（Accord MarkⅡ）。其主要內容是：將今后幾年顧主因通貨膨脹因素付給雇員補償的一半（1992年以前是工資的3%），以職業年金的形式存入雇員的個人帳戶，即所謂“職業年金生產率貢獻計劃”，逐步建立起政府養老金以外的“第二層次”養老保險——職業年金制度。在此之后，職業年金計劃迅速擴大到所有私營部門，1999年的社會覆蓋面達到92%.��

　　這一改革在實施中并非一帆風順。職業年金制度得以確立的一個重要因素，是工黨從1983年到1996年的連續執政。1991年，澳大利亞工業法庭根據澳大利亞工業關系委員會的要求，拒絕了工會聯合會實行下一階段生產率貢獻計劃的要求。工黨政府不得不通過立法（Superannuation Guarantee）程序，保證了該計劃的繼續實施。1996年，雇主以雇員名義存入職業年金個人帳戶的資金比例增加到個人工資的6%，2002年將達到“職業年金生產率貢獻計劃”的目標值9%。

　　改革后的澳大利亞養老保障體制由三個“層次”組成，很接近世界銀行推薦的“三支柱”模式。第一層次即由財政出錢，“低水平、廣覆蓋”的政府養老金；第二層次是1986年以后逐漸完善起來的、以個人帳戶為基礎的強制儲蓄型職業年金；第三層次是自愿性質的企業補充職業年金和其他私人儲蓄及財產（投資）。

　　第一層次（政府養老金）的替代率大約是20—25%.第二層次（職業年金）在貢獻率達到目標值9%的時候，替代率大約是40%.這樣，即使沒有任何私人儲蓄或其他收入（第三層次），澳大利亞人退休后也能得到相當于社會平均工資60—65%的養老金，加上老年人享有的各種社會福利待遇，可以維持一種有尊嚴的生活。

　　和世界上大多數國家一樣，澳大利亞同樣面臨人口老齡化的問題。1986年，澳大利亞是7個在職人員養活一個退休人員，目前這個比例已經下降到6∶1，2020年將下降到3∶1.如果不建立其他的資金渠道，政府將面臨困難的選擇：或者大幅度提高稅率，或者降低養老金發放標準。職業年金制度的確立，大大緩和了這方面的矛盾。��

　　當然，隨著人們預期壽命的延長和出生率的降低，澳大利亞目前這種由政府、雇主和個人分擔責任的養老保障體制還需進一步改進。考慮到女性預期壽命高于男性，澳大利亞政府已采取措施，將女性退休年齡逐步延長到65歲（2014年）。目前這種三層次的養老保障體制，還處于改進、完善的過程之中。��

　　（一）澳大利亞養老保障體制的第一個特點是第一層次的“濟貧”性質��

　　首先，雖然任何年滿65歲的澳大利亞男性公民（女性60歲）都有領取政府養老金的權利，但是任何養老金領取者都需要接受收入和財產狀況調查（收入和財產之間可以按照政府規定的標準進行換算）。只有收入和財產低于一定標準的老人（這些標準根據工資和物價指數每年進行調整。2000年2月份的收入標準是：單身每周51澳元，夫婦每周90澳元。財產標準是：單身有住宅者127，750澳元，單身無住宅者219，250澳元；夫婦有住宅者181，500澳元，夫婦無住宅者273，000澳元），才能享受全額養老金。（養老金支付標準同樣根據工資和物價指數每年調整。2000年2月的支付標準是：單身每年9529澳元；夫婦每年各7953.40澳元）高于規定收入和財產標準的部分按一定的比例減少養老金的支付金額。具體說來：高于上述收入標準的每一澳元收入，相應減少50澳分的養老金；高于財產標準的每1000澳元財產，每周相應減少1.5澳元的養老金。顯然，退休人員超過上述標準的收入和財產達到某種程度后，政府就不再提供養老金了。

　　其次，根據政府已經通過的法律，政府有責任維持單身養老金的支付標準不低于男性平均工資的25%，夫婦養老金每個人的支付標準不低于男性平均工資的20%.這樣的養老金標準確實不高。不過根據澳大利亞的有關規定，自有住宅（1處）不計入接受調查的個人財產，單靠養老金生活的退休者不交納個人所得稅，政府還為老年人提供醫療、交通、地租、水電費等方面的優惠。因此，政府養老金的標準雖低，還可以勉強維持一種過得去的退休生活。可是如果退休后還想多參加一些社會活動或者出國旅游，這樣的養老金水平就遠遠不夠了。然而，和其他西方國家（美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大）的養老保障最低支付標準比較起來（Whiteford 1995），澳大利亞的政府養老金標準還是比較高的，僅低于加拿大。

　　第三，退休人員享受政府養老金（第一層次）要接受調查的收入或財產，包括職業年金（第二層次）、其他補充保險和個人儲蓄或投資（第三層次）。因此，澳大利亞養老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關系。隨著職業年金制度的逐步成熟，領取政府養老金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前約有2／3的老人領取全額養老金。估計到2050年，領取全額養老金的老人比重將因職業年金的因素下降到1／3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力，而且可以把政府養老金發給最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩定。��

　　（二）澳大利亞養老保障體制的第二個特點是第二層次交費完全由雇主承擔

　　在我們考察過的其他西方國家中，養老保險不管是統收統支還是個人帳戶，一般采取的都是雇主雇員雙方交費的辦法。世界銀行在東歐轉軌國家和其他發展中國家推介的三支柱模式中，第二支柱（個人帳戶）也是采取雇主雇員雙方交費的辦法。澳大利亞的職業年金之所以完全由雇主交費，是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定

　　的。究竟什么是“生產率貢獻”？在理論上很難說清楚。“職業年金生產率貢獻計劃”之所以能夠付諸實施，首先是因為澳大利亞有強大的工會組織，否則雇主不會承諾按一定比例增加工資；其次是因為有一個務實而有遠見的政黨——澳大利亞工黨，才能夠制訂出這樣一個目光遠大、階段目標明確的詳細計劃，并說服工人將已經爭得，但還未到手的利益進行強制性儲蓄，而不是將其分光吃盡。��

　　一般認為，雙方按相同比例交費的好處是借助于雇主雇員之間的相互監督，提高養老保險費的征繳率。從澳大利亞的經驗看來，在法制和工會組織比較完善的條件下，職業年金采取個人帳戶、雇主單方交費（事實上，由于雇員降低了提高工資的要求，個人仍是潛在的交費者）的辦法也可以同樣起到加強監督、提高征繳率的作用。個人帳戶終究是屬于雇員自己的利益，最關心雇主交費不交費的是雇員。但雇員和雇主的談判地位不平等，如果沒有比較完善的法制環境和強大的工會組織做后盾，雇員的監督作用就不可能發揮出來。在討論中我們得悉，今后如果要進一步擴大第二層次的作用，就勢必要提高職業年金的貢獻率，雇員個人可能也要承擔一部分責任。那樣可能就要向雇主雇員雙方交費的模式過渡了。改革前的職業年金制度主要在白領工人和政府雇員中實行，而且年金帳戶中所存的錢往往在退休前辭職時一次性支付給個人。由于澳大利亞人沒有儲蓄的習慣，不少人的錢在退休前就已經花光，退休時還得申請領取政府養老金。白領工人和政府雇員尚且如此，一般工人就更難說了。因此，在將職業年金制度推廣到所有工薪階層（外來移民沒有取得正式身份，處于打零工狀態時，職業年金制度還難以覆蓋他們）的時候，就必須根據國際經驗進行周密、合理的設計。例如新的職業年金制度中明確規定不許提前支取，同時在稅務安排上（原來的稅務安排有利于一次性支取）也進行了相應的改進。��

　　（三）澳大利亞養老保障體制的第三個特點是職業年金管理的信托人制度

　　在實行養老保險的多數國家中，個人帳戶的擁有者往往直接委托保險公司或其他金融機構為自己管理帳戶。在選擇哪一個保險公司或金融機構，以及哪一種投資組合方面，個人有充分的自主權。澳大利亞人的職業年金帳戶卻是由大約10，000家信托基金（此外還有200，000家小生意業主的職業年金基金會）來管理并負責投資的。所有被批準成立的信托基金都有一個在法律上對基金負責的信托人董事會。這個信托人董事會一般由相同數目的雇主和雇員代表組成，負責基金的日常管理、投資、以及定期向基金成員和監管部門提供報告。他們通常將基金運作簽約給專業的服務提供者，其費用公平分攤在成員的帳戶上。這些外簽的服務包括行政管理、投資、保險、精算、審計、法律等。信托人本身不從基金領取任何報酬，但對基金的恰當和謹慎運作承擔全部法律責任。

　　信托人制度起源于英國，隨著現代信用制度的發展，目前在歐洲已經不那么時興了。澳大利亞的現代信用制度，包括銀行、保險、證券、信托投資等，應當說都很發達；不通過信托人，將個人帳戶直接委托給保險公司或其他金融機構來管理和運作，從理論上應當說沒有太大困難。因此，信托人制度的存在只能歸結于習慣或傳統。現在大多數信托人開始為基金成員提供投資方案選擇，讓成員自己做最后的投資決定，但多數澳大利亞人還是沒有什么興趣，寧可依賴信托人。古老的信托人制度為什么在這塊新大陸上經久不衰，以至在職業年金制度中扮演了這樣一個重要的角色，還需要進一步的了解和研究。��

　　信托人不僅管理法定交費率的職業年金，也管理那些雇主雇員自愿交費的補充年金；通常還為基金成員的死亡和傷殘投保，保費由成員自己承擔。這樣在遇到意外事故時，基金成員可以得到一個合理的補償。在討論中，澳大利亞養老信托基金專家凱文。凱西，對我們批評養老信托基金數量過多、規模過小的回答是：近年來這些基金確實有合并的趨勢。針對我們對信托人制度的誠信和效率的懷疑，他說：澳大利亞在法律上規定，當信托基金因信托人犯罪遭受損失時，政府將通過對所有信托基金征收一種特別稅來加以彌補。幸運的是，這種情況10多年來還未出現過一次。信托基金運行的所有費用在基金回報中一般小于2個百分點，而基金回報至少高于儲蓄利率2個百分點，收益是比較有保證的。��

　　（四）澳大利亞養老保障體制的第四個特點是嚴格的審計和監管

　　雖然澳大利亞的人口只有1800萬，但是由于國土面積很大，要對所有的政府養老金申請人進行收入和財產調查也不是一件容易的事。澳大利亞政府不是自己來承擔這件麻煩事，而是將這個工作委托給一個非營利機構（NPO）“中聯”（Centrelink）。這個機構的成員通過政府指派和公眾推舉相結合的方式產生，營運經費完全由政府承擔。它的任務不僅僅是調查政府養老金申請人的情況，而是收集所有（政府出錢的）社會福利保障待遇申請人的資料，來決定一個人是否有資格，以及應當享受社會福利保障待遇的種類和級別。在西方，收入和財產屬于個人隱私，稅務機構也無權公布納稅人的收入和財產狀況。但是，如果要申請政府提供的社會福利保障待遇，就必須公開個人或家庭的收入和財產狀況，并接受公眾的監督。中聯的工作效率不僅取決于成員的責任心，而且依靠先進的計算機網絡來保證。��

　　盡管信托人制度在澳大利亞運轉得很好，80年代末英國馬克斯韋爾侵吞雇員養老基金一案還是給澳大利亞人敲響了警鐘。1993年澳大利亞議會通過了《職業年金行業監督法》（Superannuation Industry Supervision law），并于1994年7月1日開始執行。這個法對信托人和養老（職業年金）信托基金的注冊、信托人的責任和義務、養老信托基金的運作標準、投資標準、文件公開和報告標準、消費者保護和投訴處理標準等一系列問題，都做了詳細的規定。它和信托法（Trust law）、職業年金保證法（Superannuation Guarantee law）、稅法（Taxation law）及社會保障法（Social Security law）一起，組成對整個職業年金制度進行監督和管理的嚴密法規體系。��

　　對職業年金制度的監管起重要作用的政府機構有三個：澳大利亞謹慎管理當局（Australian Prudential Regulation Authority）、澳大利亞證券和投資委員會（Australian Securities and Investments Commission）、澳大利亞稅務局（Australian Taxation Office）。謹慎管理當局負責對養老信托基金、各種金融機構和信托人的謹慎監管，要求信托人提供年度報告，對養老信托基金定期審計；監督法定運作標準的執行以確保基金的持續生存能力。證券和投資委員會負責監管投資活動，要求投資經理為委托人（養老信托基金）提供可靠的收益；同時負責發放銷售和咨詢中介的執照，監督委托人保護及處理法律方面的投訴。稅務局負責稅法的實施，對雇主進行審計，監督他們按規定交納職業年金貢獻額。監管機構之間，以及監管機構和養老基金行業代表，例如澳大利亞職業年金基金協會（ASFA）之間，都保持著密切的聯系。這樣不僅有利于法規的順利執行，而且可以降低政策實施的成本。