中國社會保障制度自20世紀80年代末以來，經過不斷地改革與完善，已經建立了較為完備的、功能多樣的社會保障體系，發揮了彌補市場缺陷、保障社會穩定的積極作用。隨著社會轉型和市場經濟體制的進一步發展，社會保障體系的進一步完善卻面臨著相當嚴峻的現實困難，社會各方面對社會保障的強烈需求與社會所能提供的實際保障供給存在難以逾越的鴻溝。社會保障增進社會福利的前提是具體的經濟條件和社會文化環境因素的制約。我國的社會保障模式的選擇，決不是現收現付、部分積累及完全積累模式的孰優孰劣或簡單的“菜單式搭配”，或者是當前通過國有股減持募集資金，解決個人賬戶“空賬”的燃眉之急。從實際的情況觀察，在我國的收入分配領域，由于“制度內”差距的日益縮小，資源配置和分配體制運行所產生的效率問題突出，而在再分配領域，由于“制度外”的收入差距急劇擴大，社會保障的體系構造陷入傳統體制和國有企業改革思路的困境，又未能在更大程度和范圍內推行公平的理念，導致目前社會收入差距急劇擴大，因失業、年邁、疾病等社會風險引致的社會保障問題日益突出。

　　一、社會保障政策的調整必須適應于過渡經濟期的社會發展狀況

　　過渡經濟是指這樣一種經濟社會轉化的狀態，即傳統的計劃經濟實行經濟制度轉軌，最終實行市場經濟的一種經濟過渡狀態。中國經濟與社會體制改革的目標是實現社會主義市場經濟體制，在大規模的市場轉型發生之前，政體和主導性的意識形態都會發生根本性的轉變，這樣就為大規模的、以國家立法形式進行的市場轉型提供了可能性。中國經濟與社會的過渡時期是社會結構轉型過程中必然表現的一種狀況。適應于過渡經濟的要求，由經濟制度和社會制度組成的社會各個系統之間需要相互協調地共同發展，減少系統內部組成部分以及系統與系統之間的負面作用是整合社會發展潛力的基本條件。一般而言，過渡期經濟社會條件有其內在的規定性。發展經濟學家阿瑟·劉易斯在其論著（經濟增長理論）中對此有過精辟的論述。對于這種由一種生活方式向另一種生活方式轉變的變革，劉易斯認為雖然我們不能防止，但是可以加快或阻止變革，并且把這種變革的最大制約因素限定為社會態度和制度。劉易斯顯然涉及到兩個十分不同的問題：其一，過渡經濟是不可避免的，并且將這種過渡經濟同時理解為包括生活方式在內的過渡社會形態；其二，十分清晰地把社會態度和制度限定為最大制約因素，這實際上是指出了制度因素和非正式制度因素在過渡經濟中的關鍵作用。劉易斯對社會過渡問題的論述對于中國過渡經濟時期的社會保障制度建設有十分重要的意義。社會保障的雙重社會效應是比較復雜的，作為一種社會制度和經濟制度的復合體，我們有理由說明要加大對社會保障的社會供給，但同樣有理由說明應該限制社會保障的社會需求，如果不是在過渡經濟理論背景的基礎上進行比較，就很難得出較為一致的結論。值得注意的是，劉易斯所說的過渡問題是從傳統社會過渡到資本主義的市場經濟，這是與我國目前的社會轉型與經濟轉軌是有差距的，但是并不排除其理論應用的合理性。

　　從純粹經濟的角度而言，中國過渡期社會保障的關鍵問題是確定適度保障水平。社會救濟的對象和待遇的決定是這樣，養老保險替代率的決定也是這樣。然而，在純粹經濟的原因背后，決定一個社會的社會保障狀況的最根本原因是社會發展制約性。社會發展對社會保障體系的制約性體現為多層次的綜合作用，既包括經濟的因素，也包括文化的（社會心理的）、政治的因素，甚至文化的和政治的因素起著更重要的作用。所以，任何單純從經濟上分析解釋社會保障制度與體系建設的結構范式都是不妥當的。

　　綜合來看，過渡期社會保障的政策選擇受社會發展制約的表現有如下4個方面。（1）表現為經濟條件的決定性。社會財富的積累、社會生產力的整體水平以及社會結構的整合程度、社會階層的分布狀況等等因素是改革與完善社會保障制度的基本條件，但不是唯一起決定作用的因素。（2）表現為社會意識形態的決定性。一定的社會思潮、經濟理論導向等主觀的影響因素都會推動政府和社會公眾迅速達成較為一致的社會經濟改革方案，進而改變社會經濟的整體狀況。社會意識形態層面的因素可以獨立地發生作用，但依賴于社會經濟條件所允許的改革路徑和改革可能實現的目標范圍。（3）體現為社會保障調整的階段性。隨著社會經濟條件的實際發展狀況的變化，社會保障體系的調整是社會所需要的。在社會經濟狀況趨于上升的時期，社會保障的范圍就傾向于擴大，保障水平也傾向于提高，反之亦然。同時，合理的社會保障體系的構成應包括由低到高的多層次分布的社會保障水平，或者說是由基本的保障到補充的保障共同構成的一個體系，形成由收入保障和社會服務保障等多項保障內容相互配合的格局。（4）體現為個人與集體或社會之間，在社會保障關系上有一個合理的分工。社會保障是社會所需要的，但社會保障不能理解為全民的社會安全，也不等于將個人的責任轉嫁于任何一個集體或社會。在開始的時候，個人必須為自己負責，只有當個人負責還嫌不足或者必須停止時，國家或社會才需要發揮義務。社會發展的制約性意味著沒有全能的政府，進一步講，社會政策實施的目的并不是使每一個人從一出生就得到全部的保障。二戰后任德國經濟部長后任總理的艾哈德十分精辟地指出：如果社會保障“絕對沒有任何風險，那么就不可能指望他們的精力、才干、創業精神和其它優秀品質得到充分發揮，而這些品質對民族生存和未來都是至關重要的”。

　　從中國社會保障制度改革的政策選擇分析，中國在借鑒吸收國外發達國家社會保障的成功經驗時，并沒有比較充分地結合中國社會發展的實際狀況，合理構建中國社會保障制度體系的長遠規劃，因而出現了較多的政策性失誤，社會保障各個項目的具體制度和職能并不清晰，需要進一步加以改革與調整。從這個意義上講，中國社會保障改革與完善的理論研究必須盡快跟上，剖析中國社會發展狀況對建立現代社會保障體系的制約機制，提供符合社會發展需要的中國社會保障可持續發展的制度體系是至關重要的。

　　二、吸收借鑒國外社會保障的理論與實踐經驗應區別國情差異性

　　迄今為止，社會保障制度已經不同程度地在世界上150多個國家建立了，它發揮著保障人們生活、穩定經濟發展等重要的社會職能。完善的社會保障制度越來越成為衡量社會發展文明程度的一種指示器，然而，在如何確立適當的社會保障制度以及怎樣有效地實施社會保障方面，世界各國的實踐又是豐富多彩的，沒有一個統一的模式。回顧社會保障制度發展的歷史，從德國政府正式建立現代社會保障制度以來，社會保障制度的內涵與體系安排遠非當初建立時期所能比，已經成為現代社會經濟制度的當然組成部分，也是社會文化須臾不可缺少的一個基本成分。

　　一般而言，西方發達國家社會保障的發展歷經兩個明顯階段，而且這兩個階段均一致地體現了社會發展的歷史制約性。第一階段是從二戰后到70年代中的黃金時期，社會保障制度在世界各國都得到極大的發展。各國政府用于社會保障的開支也急劇地增加，最高者如瑞典社會保障開支占政府總支出的60％左右，一般的OECD國家也達到30％一40％不等。由于有快速發展的經濟支撐，社會保障的范圍極大地擴張，一時間對社會保障的埋怨之聲銷聲匿跡。至于西方國家對社會保障進行社會福利型和投保自助型的劃分，只是在社會保障制度的具體選擇時增加了社會文化因素而產生的變異，本質上并不違背社會保障的擴張性發展。

　　第二階段是指進入70年代中后期以后的改革與調整時期。各國社會保障狀況受到世界經濟發展停滯的影響，紛紛走上改革的道路。英國、瑞典甚至因為社會保障制度引起的經濟發展和社會生活方面的諸多問題而被稱為“英國病”、“瑞典病”。這種事實說明，繼續維持已經持續膨脹的社會保障支出已為社會經濟條件所不允許，因而不得不對社會保障制度體系進行一系列的調整，包括保障范圍、支出標準、社保基金管理等各個方面作出不同程度的變革，以適應促進就業，振興經濟的要求。

　　西方國家社會保障制度兩個階段的轉換，政府需要克服的一個主要阻力是公眾的輿論。政府必須付出很大的努力來說服公眾支持社會保障制度的改革。在難以與公眾達到一致意見的情況下，政府仍然需要推進社會保障的改革。上世紀80年代初英國政府是如此，現在的美國布什政府也是如此。布什政府沿襲上屆克林頓政府社會保障的改革動議，正在尋求新的社會保障改革方案，力圖走出經濟疲軟的陰影。回顧社會保障制度發展與改革的過程，一個基本的事實就是，社會保障的需求與供給，從最一般的意義上講，總是存在一個事實上的缺口，這個缺口既體現于社會心理方面，也體現于政府的財政支持方面。社會公眾總會對社會保障產生較高的欲望，而且，受福利剛性上升心理預期的影響，在經濟增長遲緩甚至經濟衰退的情況下，就會使政府面臨極大的壓力。我們知道，社會保障制度的實施是一種綜合性的社會政策的體現，它必定要配合經濟政策的調整而有所改變，這是西方國家社會保障制度發展的一個基本規律。

　　吸收借鑒國外社會保障的理論與實踐，對于中國建立和完善社會保障制度體系具有十分重要的意義。目前學術界有學者在吸收借鑒的問題上有過于簡單化的傾向，比如只是將中國與某些西方國家的社會保障開支比例進行粗略的比較，就得出結論說中國的社會保障制度應該如何，而沒有細致分析中國社會發展的實際情況對建立和完善社會保障政策體系的客觀制約性。因此，要避免這種不妥當的傾向。國外的社會保障制度的產生與發展，畢竟受制于各自國家社會發展狀況的制約，其理論與實踐不可避免地具有“地方性”的特征，用于中國的國情時必須要十分謹慎。

　　首先必須注意的問題是社會的不同發展階段對社會保障政策選擇的客觀規定性。現代社會保障制度是社會發展到一定階段的社會需要，它具體體現為某一特定社會發展狀況的階段性約束。國內外的社會保障實踐的發展歷程概莫能外。英國最初實行的（濟貧法），其最為典型的特征是設立濟貧院，適應于當時資本主義生產關系蓬勃發展的現實要求，社會只是救助非常有限的貧困者，并且附帶有嚴格的約束個人自由的措施。從現代社會保障的社會理念來看，這種做法有違扶困濟貧的社會理想。現代社會保障的一個基本立足點即是，遭遇社會風險的個人有權也應該獲得社會的幫助，這種幫助不需要附帶有損于個人自由和尊嚴的約束條件。中國也是一樣，建國之后在計劃經濟體制下逐步建立起來的龐大的社會保障體系（顯然主要對就業的城市人口），最終因為社會供給難以滿足社會需求而陷于難以為繼的境地。如果用影子價格的原理來估算一下社會保障制度的資源投入與收益比例，相信產出投入比一定是過于微小。整個政府既是生產的組織者，也是社會城鎮就業人員生老病死各種各樣社會需求的服務中心。這種超前的、膨脹的、社會受益極不平衡的社會保障體系明顯成為社會整體發展的障礙，成為不得不進行改革的對象。

　　其次，借鑒國外的理論與實踐必須注意社會保障制度多樣性的基本特征。一個制度體系，尤其像社會保障這種由社會政策支撐的制度，必然反映本民族本國家的社會文化發展狀況，移植到其他地區其他國家就可能會存在運用條件、文化背景、制度依賴性等差異的制約，甚至僅僅是技術條件的約束，因而導致制度運行的失真乃至失誤。中國目前已引進了不少國家的社會保障理論與實踐，但運用于中國的實踐之后，總是難以達到預期的政策目的。比如介紹美國社會保障制度，已有的著作和文章往往忽略了一個重要的內容差異。美國社會保障制度的“私有”概念井非僅指職工個人所有，而是職工個人與企業參與的一種混合形態的概念，甚至企業的成份占得更多一些。我們在介紹美國的社會保障制度時，區分這一差異是十分必要的。

　　再次，對政府在現代社會保障制度的建立與發展的過程中的作用要有一個客觀的界定。雖然說，沒有政府的加入，現代社會保障制度的建立就不會出現，但公共選擇理論闡明，政府并非一個抽象的組合體，它也有自身的效用函數。政府在處理社會經濟發展與社會保障的關系上，也因為政府自身價值取向的不同而呈現出多種多樣的政策組合。政府致力于建立社會保障制度，或者是為緩和社會階級矛盾的緊張局面（如德國），或者是作為擴大內需的手段，阻止經濟危機的深化（如美國），也出現了所謂的福利國家（如瑞典、英國）等。從制度的產生和政策調整來看，政府始終處于提供社會保障制度的關鍵環節，并且發揮著特定的社會作用。

　　三、我國過渡期社會保障的政策選擇

　　社會保障制度薄弱主要表現為社會保障的建設不是從整體制度設計的角度出發，而是更多地從單位保障制度的改革與過渡著手，帶有過多的單位保障痕跡。社會保障在一定程度上仍然依附于企業單位，未能成為一個獨立的社會制度體系，從而導致社會保障功能的錯位。在就業社會保障領域，既存在保障過度的現象，也存在因各種原因而保障不足的現象。從我國目前的社會保障制度體系來看，社會福利、社會救濟等社會保障項目，應該堅持公平原則，而社會保險項目，則應該堅持效率優先的基本原則。基本養老社會保險，作為我國目前最主要的社會保險項目，是以職工就業為基本特征的社會保險制度安排，基金的籌集與使用遵循社會保險制度的基本規律，而且與企業的發展密切相關。因而在制度設計上，基本養老保險的目標是滿足企業職工退休后的基本生活保障，任何超過這一制度目標的任務，不僅是該制度難以完成的，而且會使社會保障項目的具體功能相互混淆，造成制度體系的混亂。

　　以2002年為例，全國城鎮從業人員年末數為24780萬人，當年參加基本養老保險的職工為11128萬人，參加城鎮基本醫療保險的人數9400萬人，參加失業保險的人數10182萬人，分別占從業人數的44.9％、38％、41.1％，同時，整個農村參加養老保險人數只有5462萬人。國有企業單位職工為9259.9萬人，而國有企業職工90％以上參加了基本養老保險與失業保險，其他項目的參加者亦多是國有企業職工，隱藏在這一組數后面的信息，即是部分企業職工參加了社會保險的一項或多項，其它企業的職工根本未參加社會保險。因此，中國現代社會保障體系的建立任重而道遠。從政策選擇的角度來講，應該立足于中國現階段的國情，系統把握社會發展的現實基礎，在準確把握現代社會保障制度的理論和國外實踐經驗的情況下，提出適當的、切合現實需要的社會保障制度目標，分階段有序地通過社會政策的組合加以實施。這一思路有幾個基本的要點。

　　資料來源：1998-2002年度各期勞動和社會保障事業發展統計公報

　　1.基礎性。簡單地對由社會保障支出占政府總支出或GDP 比例來界定社會保障的支出水平和確定體系是不妥當的，甚至是不切實際的。社會保障制度畢竟是社會經濟發展制度體系的一個組成部分，任何脫離社會保障制度運行的社會環境而獨立地靜止地提出社會保障體系建設方案的意圖都是不能實現的。這里的基礎性并非僅指保障水平一個方面，還指保障項目、保障范圍的基礎性，它要求某些保障項目應該放在優先的位置上進行考慮。從這個意義而言，我國政府目前以較多財力和精力集中于社會保險制度是不妥當的，而應該更為注重社會就業的促進和社會救濟制度的建立。

　　2.差異性。與國外發達國家相比較，中國最大的國情差異性體現于社會經濟形態、社會文化狀況和社會結構的轉型。與傳統的計劃經濟體制下的社會保障制度相比，改革與完善的目標是建立現代社會保障制度體系，然而與國外社會的發展現狀相比，中國又處于工業化時期的某一個階段，難以照搬照抄現代西方國家的社會保障模式，無論福利型的社會保障模式還是社會保險型的社會保障模式都難以系統完整地在中國被采用。因此，當前中國社會保障體系建設的一個很重要的任務就是，在注重實踐探索的同時，要加緊研究建立中國社會保障體系的理論，為社會保障的改革與完善提供理論支持。

　　3.過渡性。基于社會轉型的社會現實，中國現代社會保障體系改革與完善不可避免地帶有過渡性。這種過渡性體現于中國二元經濟格局和二元社會結構的現實狀況。這就要求中國社會保障制度在目前階段實行有別于完善市場經濟體制情況下的社會保障政策選擇，走一條有限發展的、重點突出的具有過渡性特征的社會保障發展道路。

　　參考文獻：

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