一、問題的提出

　　社會主義新農村建設作為一項重大歷史任務有一系列難題需要破解，但在諸多問題中，金融問題至關重要。建設社會主義新農村首先要有資金投入，如何吸引滿足農村經濟發展的資金，制度建設是關鍵，尤其是要建立適合我國農村經濟發展的金融制度。就目前的農村金融發展狀況來看，不盡人意，其突出表現為：農村資金大量外流，農村金融市場競爭缺失，農業保險發展嚴重滯后（劉民權，俞建拖，徐忠，2006）。原本給農村“輸血”的金融機構卻演變成從農村“抽血”的主力軍，與此同時，農村中非常活躍的非正規金融卻不斷受到打壓。總體上講，城市和工業反哺和支持農業的金融局面還遠未形成。

　　現在的各種現象和事實令我們困惑：一方面，中央政府對農村實行“多予、少取、放活”指導思想已十分明確；另一方面，農民收入增長緩慢，各地“損農”事件不斷發生。一方面，現在農村正規金融機構無法滿足農村經濟發展和農戶的資金需求，農村正規金融制度安排往往與支農宗旨背道而馳；另一方面，能滿足廣大農戶金融需求的非正規金融卻難以合法化并時時受到政府壓制。

　　什么原因導致農村金融制度殘缺不齊，新制度經濟學能否給我們一些啟示？以現在研究動態來看，從制度上分析我國農村金融制度變遷的已有了一些文獻（張杰，2003；蔡防，2005；官兵，2005）。本文擬以制度經濟學代表人物諾思的國家與制度變遷理論的視角來詮釋我國農村金融制度變遷中出現的一些困惑，嘗試從這些問題背后尋找到真正的原因，并提出有關政策建議。

　　二、諾思的制度變遷與國家理論

　　在新制度經濟學看來，要解釋長期制度變遷，圈家理論必不可少。道格拉斯·C·諾思在其所著《經濟史上的結構和變革》一書中，提出了一個經濟學界影響頗大的國家理論，其主要觀點如下：（1）國家是制度及制度變遷的主要供給者。諾思認為，國家之所以是制度及制度變遷的主要供給者，就在于國家與其他制度和制度變遷供給主體相比有暴力方面的比較優勢，而且必須由國家統一掌握暴力，也只有這樣，國家在提供制度時才可以有效解決“搭便車”問題和帶來規模效應。（2）國家給社會提供制度并進行強制性制度變遷的動機是為了取得收入。諾思指出：國家及其統治者也是“經濟人”，也追求福利和效用最大化，他們之所以愿意提供制度或者進行制度變遷以彌補制度供給不足完全是從自己利益出發的。（3）國家在提供制度的過程中，由于其目的（統治者的租金最大化和社會產出最大化）常常會發生沖突，因而，統治者也往往不愿意改變低效的產權制度。諾思從兩方面解釋了這種現象產生的原因：一是改變低效的產權制度、建立高效的產權制度需要高昂的交易費用，交易費用指監督費用和支付代理人（各級官員）費用。其中代理人費用是因統治者的效用函數與代理人的效用函數不同引起的。這兩項費用往往會損害統治者的短期利益，而統治者由于某些原因更偏愛短期利益，就使得低效的產權制度難以得到改變。二是由于不同利益集團的沖突，國家在某些程度上是不同集團的集合體，統治者就是這些不同集團利益的均衡者。作為均衡者，制度安排的選擇并不完全取決于效率原則。（4）國家提供的基本服務是博弈的基本規則，主要是界定形成產權結構的競爭與合作的基本制度。而當國家提供這些基本制度時，會出現一種我們常說的“悖論”現象，這就是所謂的“諾思悖論”。“諾思悖論”可以這樣理解：一方面，國家權力是構成有效產權制度安排和經濟發展的一個必要條件；另一方面，國家權力介入產權制度又往往不是中性的，在競爭約束和交易費用約束的雙重約束下，往往會導致低效的產權制度結構。

　　三、現行農村金融制度變遷中相關的現象分析

　　（一）農村信用社的改革困境

　　自農村經濟改革以來，農村信用社的改革也隨之進行，并逐漸成為了農村金融市場的“支農”主力軍，特別是20世紀90年代四大國有商業銀行分支機構紛紛撤離縣城以及農業發展銀行業務收縮，農村信用社幾乎成為金融市場中唯一的正規金融機構，可以說是“一枝獨秀”。同時，農村信用社也憑借其壟斷地位獲取了大量的租金（姚耀軍，2006）。然而，這種狀況并沒有解決農村信用社本身制度缺失所帶來的困境，事實上，大面積的農村信用社虧損掛帳已經大大超過其實際資產（周霆、鄧煥民，2005），種種危機已浮出水面。

　　實際上，農村信用社在其多年的歷史發展中并未遵守合作原則，其性質屬準官辦金融機構，它與整個農村金融體系的建立和發展一樣，是基于滿足國家工業化、城市化動員儲蓄的需要，并非基于解決農村融資困境的需要（周立，2005），滿足國家工業化、城市化的金融制度變遷可理解為國家收入最大化動機的反映，是一定時期內國家追求其效用最大化的原因。

　　在改革市場化的背景下，農村信用社仍留在農村金融市場顯然非它的本意，而主要是政府干預與刻意打造的結果，是政府對農村金融的一種制度性安排。依據諾思的國家均衡觀點，政府在提供制度時，它不僅要追求自身效用最大化，同時它還是不同利益集團的均衡者。如果國家控制下的所有金融機構撤離農村金融市場，它就失去對農村金融市場的控制，從而失去了獲取壟斷租金的來源，與此同時，國家還失去與廣大農戶進行溝通的一條最為重要的橋梁，也就很難扮演利益集團均衡者的角色，這些不良影響不僅是經濟上的，可能更多還是政治等諸多方面。

　　顯然，中央政府不可能放棄對農村金融市場的控制，農村信用社便成為其控制農村金融市場理想的工具。但各種統計數據顯示，農村信用社的績效不佳。針對績效問題，中央政府煞費苦心，為解決農村信用社的不良貸款余額及不良貸款率，加大了貸款清理力度，加上2004年人民銀行對8個首批改革試點省（市）農村信用社發行專項票據置換不良資產和歷年掛帳虧損，諸多措施使得自2001年以來的農村信用社不良貸款余額呈遞減趨勢。但是，農村信用社不良貸款余額的減少和不良貸款率下降主要是貸款總額增加所起稀釋作用的緣故（周霆，鄧煥民，2005；姚耀軍，2006等）。可見，農村信用社的改革并不理想。

　　基于這種情況，越來越多的人把農村信用社改革的關注焦點集中在農村信用社產權制度上。只有建立高效的農村金融產權制度，才能使農村信用社擺脫困境。農村信用社產權制度安排涉及整個農村金融產權制度的界定。現在的問題是能不能在現有條件下，建立一種高效的產權制度？答案是否定的。理由有二：其一，根據諾思的國家均衡觀點，作為不同利益集團的均衡者的國家因為害怕自己政治支持受到侵蝕，對制度安排的選擇不完全取決于效率原則，這就為低效產權制度的延續留有極大的余地。其二，“諾思悖論”告訴我們，農村信用社的產權制度的提供離不開國家，國家權力必然介入。而今的關鍵是在我國農村金融產權界定過程中，政府的權力介入不可能是中性的。縱觀整個經濟改革，我們不難發現，政府進行的各種制度變遷都有著強烈的偏好。偏好意味著非中性，加上產權界定的高昂費用約束，高效的產權制度結構就難以建立，因而，農村信用社低效的產權制度的保留就不可避免，這也可能是我國多年的農村信用社改革難以奏效的根本原因。

　　（二）短期經濟利益與農村金融發展長期性之聞難以取舍

　　我國農村經濟發展緩慢的一個重要原因是農村經濟發展資金匱乏，供不應求。而農村資金大量外流、農村嚴重“失血”主要是由農村信用社、四大商業銀行以及郵政儲蓄把從廣大農村吸收的存款轉移到城市、工業部門的結果。這種現象的出現固然是資金“嫌貧愛富”原因所致，但金融制度安排是主要原因。

　　我國的經濟改革是從分權開始的（張維迎、栗樹和，1998）。改革開放以來，我國政府由于放權形成了管理上的分散，政府也有了兩個利益主體即中央政府與地方政府。其中，中央政府一直就是一個獨立的利益主體。在我國各個利益主體中，中央政府的利益是最主要的。地方政府的利益是改革以后在放權讓利的指導思想下形成的，是一個相對獨立的利益主體。而我國金融完全在政府控制之下，于是中國金融市場就被中央與地方政府這兩個利益主體從縱向和橫向進行了分割（周立，2005），這就是我國目前的金融格局，是改革開放下我國金融制度變遷的結果。

　　對于中央政府來說，由于改革之漸進性，使這種制度變遷方式積聚了許多深層次矛盾。要解決這些矛盾，中央政府手中必須有強大的財力作保證，而且主要依靠的是財力的增量。從而經濟增長就成為了中央政府收入增加最主要的方式，也是中央政府的目標體系中最為重要的目標。深層次矛盾的處理只有在經濟增長中才能減輕社會震蕩，經濟增長關系到人們對改革的態度、政府的權威以及社會的穩定等，而農村金融發展與完善則需要一個漫長的過程，每當農村金融發展與短期經濟增長或短期經濟利益發生沖突時，前者往往讓位于后者，資金流向則主要用于滿足在GDP中占絕對比例的工業的增長。所以，如果說過去中央政府的農村金融制度安排的問題是出于過分追求收入增長的話，那么，現有農村金融制度安排的問題則主要表現為短期經濟增長所帶來的利益與農村金融長期發展之間的沖突。至于地方政府，1994年稅制改革，中央政府獲取了稅收收入的大部分，地方財政相對困難（特別是縣以下財政），而地方政府官員的政績及升遷又取決于地方經濟增長的競爭，在地方財政無法支撐地方經濟增長時，地方政府則只有借助金融這個“第二財政”。于是地方政府一方面動員本地金融機構，另一方面對當地國有金融機構進行干預，迫使這些機構向有利于能表現經濟增長的項目和企業貸款。總而言之，由兩個利益主體對農村金融市場分割的制度安排導致了正規金融機構把農村大量資金轉移到了城市、工業以及短期能明顯表現經濟增長等非農領域。

　　（三）不公正對待非正規金融的深層原因

　　經濟的長期快速增長，加上財政與金融推進的制度變遷，中央政府財力有了極大增加，2006年中央財政收入已近4萬億元。在此同時，國家工業化和城市化有了長足發展。在這種情況下，中央根據日顯突出的農村經濟發展問題，適時地實施了“工業反哺農業、城市支持農村”的根本性戰略調整，并從農村金融安排上進行了制度變遷。主要有繼續深化農村信用社改革，大幅度增加農村信貸資金，推廣農戶小額信用貸款，采取聯保貸款等，試圖從供給型金融抑制的角度解決農戶融資難的問題，然而收效甚微。有調查及報告已表明，現在我國農民的借款大多仍來自農村非正規金融。近年國內許多相關的個案調查也支持上述的結論。例如，周立等人對廣東東莞、惠州、梅州的調查研究表明：農村正規金融供給的剛性甚至萎縮，使得非正規金融安排在農村金融市場中的地位越來越重要，市場利率也逐漸發揮作用。2005年針對江西上饒市農業發展銀行的問卷調查和實地調查也證實：農戶獲取的融資中，30%左右來自銀行和信用社，其余的70%左右則來自民間融資（熊建國，2006）。可見，在農村金融市場上，最活躍且起主要作用的是非正規金融。

　　面對我國農村這樣龐大的非正規金融市場，中央政府采取的措施主要是打擊和取締，最典型的例子是1999年關閉或由當地信用社兼并的全國上千家農村合作基金會。實質上，在當今世界的許多發展中國家，除了正規金融之外，還存在一個與之基本平行的金融市場——非正規金融市場。鑒于此，有兩個問題要回答：第一，既然中國有這么一個能滿足廣大農戶融資需求的市場，為何還不斷遭受政府的打壓。第二，中央政府每年特別近幾年大量增加的農村信貸資金哪里去了。

　　農村正規金融與農村非正規金融的各自表現是一種制度現象。按照諾思的國家“經濟人”觀點，中央政府應該是農村金融制度的提供者，而它之所以要壓制農村的非正規金融，不愿為其提供制度安排，原因有三：一是基于金融風險考慮，農村非正規金融市場如果出現危機，有可能會殃及整個社會的正常經濟秩序，而危機的化解最終要由中央政府來承擔，這需要付出巨大代價；二是對非正規金融監控需要高昂的監督成本；三是農村非正規金融會對正規金融形成沖擊，損失部分壟斷租金，影響中央政府的經濟利益。上述的三種情況都會影響到中央政府的利益，從而造成了農村非正規金融市場制度的缺失，也導致了中央政府對非正規金融市場的打壓。地方政府則有所不同，由于稅制改革，其預算內的原本的“吃飯財政”更是雪上加霜，一些地方連行政事業費、人頭費等開支都難以保證，這種狀況表明，中央政府與地方政府的效用函數明顯不一致。不一致的效用函數也反映在對待非正規金融發展問題上態度迥異。為了保證地方政府利益并追求自身效用的最大化，地方政府只得求助于“第二財政”，他們想方設法把本地方的金融資源滯留在自己管轄范圍內，并希望吸引外資，對本地非正規金融的發展容易采取“默認”甚至有時還“合謀”的方式（姚耀軍，陳德村，2005），盡力規避中央政府的金融管制。然而，由于我國在政治上是高度集中的，地方各級官員被要求必須在政治上與中央保持一致，這樣一來，地方各級官員時常要在本人政治前途與地方經濟利益之間進行選擇，所以，每當有利于地方經濟的非正規金融的發展有違中央政府的某種政治或經濟意圖、與地方官員的本人政治前途相沖突時，往往是地方經濟利益服從于官員個人政治需要。正因如此，非正規金融也由于官員個人政治需要而遭受地方政府的打壓。但是，農村非正規金融能否存在，最關鍵還是取決于地方政府的態度。不過，無論是中央政府還是地方政府對農村非正規金融的打壓都造成了廣大農戶的利益損失，農村經濟發展受阻。

　　至于中央政府為農村經濟發展所提供信貸資金大多數無法到達農戶手中為農戶所用，除了一些客觀因素外，還有一個重要因素是地方政府為地方經濟增長而截留中央政府的支農資金。這一點從上面分析中也可以體會到。

　　通過對我國農村金融制度變遷的研究，可以勾勒出現階段農村金融發展狀況的粗略輪廓框架（見圖1），并形成一些基本認識：中央政府為解決農村資金投入而進行的制度變遷，由于受到現有的利益格局和一些短期目標的影響，難以收到預期效果。因此，在目前我國這種體制下，要想探索出一條適合農村經濟發展、社會進步的農村金融發展道路，則需要制度變遷的新范式。

　　四、政策建議

　　建立高效的農村金融體系是農村金融發展的目標模式，也是農村金融制度變遷的落腳點。要讓制度變遷沿理想的路徑演進，不能就金融論金融，為此，本文提出如下政策建議：

　　1.推進農民組織化，為農村金融發展培植制度環境。首先要合理定位政府角色，轉變政府職能，加大推動農民組織化的政策和資金扶持力度。對農民經濟組織可以在稅收上采取必要的優惠政策，并加大財政上的支持力度，在農民組織的建立和登記上提供便利，要特別重視對農民組織管理層的專業培訓。其次要加強法制建設，構筑完備的農民組織法律體系，認真組織實施好《農民專業合作社法》，完善《農民專業合作社示范章程》。

　　2.創新土地制度，通過制度供給增加農村金融的有效需求。一是對耕地實行國家發包，明確賦予農民一定時期的產權，建立保障農民權益的產權制度，切實保護農民的合法利益。二是規范農村集體建設用地的流轉收益分配關系。三是建立土地市場，加速建立和完善農村土地流轉的價格機制。

　　3.主動引導農村非正規金融的適度發展，構建符合國情的農村金融體系。第一，正視和承認非正規金融在農村經濟生活中的作用，改變對其持有的漠視和敵視的態度，并認真研究其特有的規律。第二，制定相關法律為非正規金融提供一個合法的活動平臺，減少其躲避管制所發生的成本，規范其行為。第三，明確監管主體和責任，加強對非正規金融監控，把其負面效應減至最低。