在沒有法律保障的情況下進行此次農村信用社改革是制度設計中最大的失當之處。回顧過去的金融改革，一條基本經驗是立法先行。比如，當初設立資產管理公司、政策性銀行時，并沒有提前頒布相應的法律，后來的運行中均產生了種種問題，不同程度地背離了制度設計的初衷。農村信用社改革涉及到多個利益主體，只有在法律的約束之下，才能保證改革沿著正確的軌道前進，才能保證農村信用社得到穩定、健康的發展環境。將農村信用社體制改革置于法律預先確定的框架中，一方面可以使相關的利益主體有一個穩定的預期，另一方面可以減少改革的風險和成本。從可能性方面看，農村信用社體制改革的制度設計在哪些環節存在問題，是可以預期和預測的，所以客觀上，立法先行是可以做到的。遺憾的是，法律并沒有介入。由此導致下述幾個相互聯系的法律問題沒有得到澄清，也使農村信用社改革的制度收益面臨較大的不確定性。

　　一、強制支農的法理依據農村信用社改革不同于商業銀行改革

　　商業銀行改革的目標是建立完全市場化的商業銀行。改革后的商業銀行目標是一元的即股東權益最大化，而農村信用社改革的基本目標除了解決農村信用社現有問題，提供一個健康的準金融機構外，更重要的目標在于為農業、農村、農民提供金融服務。農村信用社改革必須以此作為基本約束條件。顯然，多目標比單一目標更具有操作性。由于農村信用社面臨更多的政策目標約束，其改革的路徑更為稀缺。事實上，農村信用社多目標的安排在法律上是值得商榷的。農村信用社的改革的兩個指導性文件《深化農村信用社改革試點方案》（國發[2003]15號）、《國務院辦公廳關于進一步深化農村信用社改革試點的意見》（國辦發[2004]66號）明確規定：深化信用社改革應遵循以下原則，一是按照市場經濟規則，明晰產權關系，促進信用社法人治理結構的完善和經營機制轉換，使信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體；二是按照為三農服務的經營方向，改進服務方式，完善服務功能，提高服務水平；三是按照因地制宜、分類指導原則，積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制等各種產權制度，建立與各地經濟發展、管理水平相適應的組織形式和運行機制；四是按照權責利相結合原則，充分發揮各方面積極性，明確信用社監督管理體制，落實對信用社的風險防范和處置責任。同時規定：有條件的地區可以進行股份制改造；暫不具備條件的地區，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。兩個文件著重指出：不論采取何種產權制度和組織形式，都要在原有股權范圍的基礎上，做好清產核資工作，擴大入股范圍，調整股權結構，提高入股額度，廣泛吸收轄內農民、個體工商戶和其他各類經濟組織入股；都要按照現代企業制度的要求，完善法人治理結構，建立決策、執行、監督相制衡，激勵和約束相結合的經營機制；都要堅持服務“三農”的經營方向，其信貸資金大部分要用于支持本地區農業和農民，即使是實行了股份制改造的機構，也要根據當地農村產業結構狀況，確定一定比例的資金用于支農。

　　上述規定對改革后農村信用社的經營目標和組織形式提出了要求。經營目標方面，一是盈利目標，實現自主經營、自負盈虧；二是堅持三農方向；三是服務社區。組織形式方面，可以視當地具體情況靈活地采用合作制、股份合作制、股份制等形式。部分學者已經從經濟學方面分析了農村信用社改革多目標沖突的問題。從法律角度研究這一問題同樣有意義。如果是合作組織，以農戶和農村集體出資，則其服務宗旨不會偏離支與服務社區的方向。合作制與農村信用社支農目標更為兼容。問題是如果實行股權多元化，放棄合作制定位，轉型為股份制銀行后，國家強制其堅持支農與服務社區的方向是否具有法理依據。

　　有的學者從特定地區農村信用社堅持支農方向且得到較好經濟效益的事實出發，認為農村信用社堅持支農定位同樣可以獲得財務上的可持續發展，進而認為支農與市場化并不矛盾。這種論證在邏輯上有問題，其一，不能因為支農是獲得效益的一種途徑就認為限制改革后的農村信用社經營范圍的作法是合理的。其二，一時一地的情形并不能支持具有普遍意義的結論。其三，即使上述事實可以支持具有普遍意義的結論，依然沒有從法理上為限制股份制銀行業務范圍提供依據。

　　二、農村信用社財產權利保護

　　在中國，合作經濟組織的存在由來已久，但合作經濟組織從來沒有一個明確的法律地位。農村信用社歷史遺留問題的形成固然有管理的原因、外部干涉的原因，但如果有一部專門的法律保護農村信用社的合法權益，情況肯定要好于現在。在農村信用社50多年的發展歷程中，政府對農村信用社財產權利進行侵害、介入農村信用社經營管理的事例比比皆是，主要原因在于沒有相應的法律為農村信用社的財產權利及附著在其上的一系列權利提供保護。農村信用社發展過程中，多次更換主管部門，發展缺乏連續性和穩定性也與法律缺失有關。鑒往知來，無論是堅持合作金融組織的定位還是轉型為股份制銀行，其發展前景很大程度上取決于國家能否提供對農村信用社的法人財產權利、出資者財產權利及附著在其上的一系列權利的保護和尊重。現階段，地方政府為實現其經濟目標，加緊了對金融資源的控制。在此背景之下，在法律缺失的情況下，農村信用社出資人的財產權利能否得到保證，存在很大的疑問。雖然國發[2003]15號文件明確規定：省級人民政府應堅持政企分開的原則，不把對信用社的管理權下放給地（市）和縣、鄉政府，但在實際操作中，省以下地方政府決定農村信用社主要管理者人事任命的事例不在少數。地方政府介入導致出資人對農村信用社的控制權旁落的事實使花錢買機制的安排面臨極大的挑戰。要想以較低的成本使花錢買機制的安排達到預期目標，必須從法律上確保農村信用社的財產權利及出資者的財產權利得到應有的保護，使農村信用社的自主權得以回歸。

　　村信用社的控制權旁落的事實使花錢買機制的安排面臨極大的挑戰。要想以較低的成本使花錢買機制的安排達到預期目標，必須從法律上確保農村信用社的財產權利及出資者的財產權利得到應有的保護，使農村信用社的自主權得以回歸。

　　三、信用社省聯社的法律地位

　　《國務院辦公廳轉發銀監會人民銀行關于明確對農村信用社監督管理職責分工指導意見的通知》（國辦發[2004]48號，以下簡稱指導意見）、《農村信用社省（自治區、直轄市）聯合社管理暫行規定》（銀監發[2003]14號，以下簡稱暫行辦法）提供了信用社省聯社的基本規范。《暫行辦法》第二條規定：省聯社是由所在省（自治區、直轄市）內的農村信用合作社市（地）聯合社、縣（市、區）聯合社、縣（市、區）農村信用合作聯社、農村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業自律管理和服務職能，具有獨立企業法人資格的地方性金融機構。農村商業銀行在自愿的前提下可向省聯社入股，并取得有關服務。《暫行辦法》第三條規定：省聯社享有由社員社投資入股形成的法人財產權，依法享有民事權利，承擔民事責任。其合法財產及依法開展業務受國家法律保護，任何單位及個人不得侵犯和非法干涉。社員社以其所持股份為限對省聯社承擔責任；省聯社以其全部資產對其債務承擔責任。農村信用合作社市（地）聯合社、縣（市、區）聯合社、縣（市、區）農村信用合作聯社、農村合作銀行和農村商業銀行可向省聯社入股，省聯社不吸收其他法人和自然人入股。同時，《指導意見》第十一條規定：省級聯社應嚴格按照有關法律、法規和行政規章實施對信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和經營管理自主權。由此可見，省聯社既是一個市場主體性質的金融機構，又是一個行政機關性質的管理機構。這種安排不符合主體法律角色的單一性原則，即農村信用社省聯社只能有一種身份，管理者或經營主體。同時，這種安排也不符合行政機關的主體資格法定、行政機關的權力法定和行政機關的權力運作程序法定的原則（羅和平，2005）。《暫行辦法》規定農村信用社省聯社是具有獨立法人資格的地方性金融機構，不是政府序列內的行政機關，也不是法律法規授權的組織，對政府來說，法無明確授權就不能做，省政府將行政管理權授權委托一個企業代為行使，對此法律并沒有授權。所以，省聯社不具備作為一個行政主體的資格，建立在主體資格基礎上的權力和程序也就不具有法律效力。

　　四、農村信用社的法律適用問題

　　《中華人民共和國商業銀行法》第九十三條規定：城市信用合作社、農村信用合作社辦理存款、貸款和結算等業務，適用本法有關規定。在實際監管中，人民銀行、銀行業監管機構對農村信用社的監管也是比照商業銀行進行的。如果放在整個農村金融體制改革的角度考察，農村信用社作為服務弱勢群體、弱質產業的金融組織，對其等同于商業銀行進行管理是顯失公平的。美國、德國、日本等國家都從法律上確認了合作金融不同于商業金融的特性。比如，美國相關法律規定信用社是公益法人，具有非納稅團體的法律地位，使之與盈利性的銀行體系并行發展，《聯邦信用社法案》規定：聯邦注冊信用社的財產、資本、準備金、利潤、其他資金以及經營收入，現在和將來均免除一切由國家、各州、領地和地方稅收機關征收的稅賦。因此，有必要借鑒國外的作法，為農村信用社單獨立法，在確認其異質性的同時，解決上述法律問題。

　　參考文獻：

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　　2、張杰斌，《農村信用社改革的經濟法學分析——以管理模式改革為視角》，http：www2.esnai.net，2005.6

　　3、陳崛，《論農村信用社立法若干制度的完善》，財貿經濟，2005.3

　　4、李曉美，《農村金融發展亟待法制引導和規范》，金時網，2004.6

　　5、羅和平，《省級農村信用社聯社的設計存在弊端》，中國經濟時報，2005.1