中央銀行金融監管正逐步走向成熟，1997年的亞洲金融危機未能擴散到中國，除了我國相對封閉的經濟體系外，更重要的是得益于中央銀行強有力的金融監管。1998年中央銀行管理體制又進行了重大改革，基本上實現了金融監管的經濟區域化，監管方式和內容也逐漸向國際慣例靠攏。然而，從現行金融監管體系的運行看，仍存在一定的體制性障礙，值得重視和研究。

　　一、現行金融監管體系存在的體制障礙

　　現行中央銀行金融監管體系不僅內部體制有待進一步理順，而且與證監會、保監會的協調溝通也存在一定問題。具體為：

　　1.金融監管成本偏高，效率較低。一是費用支出增加。大區分行設立后，因監管地域大，監管對象多，使轄區內金融監管工作的各項費用大幅增加。突出表現為文件傳輸、電訊、交通和會議等費用支出。二是監管的有效性和及時性受到一定影響。目前，由于大區行尚未建立轄內監管信息電子網絡系統，因此，在搜集、整理有關監管信息和數據時，只能依靠傳統的郵寄等方式。因在途時間長，信息收集有一定的滯后性，而且對各地上報資料和情況的真實性、準確性的核查也有一定困難。同時，受交通、通訊工具及經費限制，現場檢查有所削弱。對分行所在地以外省區的突發金融事件，因距離太遠，也不能及時到場進行處理。

　　2.金融監管職責不清，劃分不明。首先，從人行體系內部看，金融監管職責不清主要體現為：一是分行與省會城市中心支行（營管部）之間權責劃分不明。根據有關規定，對國有商業銀行省級分行的監管，各大區行為第一責任人，但在實際工作中，區行只對所在省會城市的各商業銀行省級分行實施監管，而對轄內其他商業銀行省級分行監管，因條件限制一般都依賴各省會城市中心支行進行日常監管。省會城市中心支行在進行日常監管時又因無相應權力和級別，無法很好履行職責；二是省會中支與監管辦之間職責不明。在不設分行的省會城市，同時存在著省會中支和金融監管辦兩個人民銀行機構，從二者的職責分工看，由于監管辦的現場檢查與省會中支按屬地原則開展的現場檢查關系不明，因此不可避免存在多頭監管和重復勞動，因檢查標準不一，往往造成對監管對象的結論認定困難。在發生重大金融事件時，也易因職責不落實而產生相互推諉，風險處置不及時等問題。其次。從整個金融體系監管看，隨著商業銀行中間業務拓展，銀行、證券、保險三家監管機構間的協調溝通問題接踵而來。然而目前保險、證券兩個監管機構均是按行政區劃設置，并且在地、市和縣一級也無相應機構，中央銀行與他們間的協調溝通只能在省級以上機構間實現。

　　3.金融監管標準不一，無法統一協調。現行體制下，分支行按金融監管對象設置相應的監管職能處室，對不同監管對象，由各監管處室分別制定監管標準，這不僅使金融監管標準難以統一協調和規范，影響各金融機構的公平競爭，還使中央銀行內部監管部門林立，各自為政，無法進行有效的經常性的協調溝通。尤其是在組織統一的金融監管行為（如真實性大檢查）、對金融監管總體狀況進行綜合分析及對監管中發現的重大問題進行協調時，此問題顯得更加突出。

　　4.現行多頭監管體系不能適應加入WTO后的新形勢需要。加入WTO后，大批的外資銀行、保險公司、證券公司將會以合資或獨資的方式介入我國金融領域，與我國現有金融機構爭奪市場份額，這些公司大多是“金融百貨公司”，其業務領域涉及銀行、保險、證券及信托投資等多個方面。其金融產品可以說是無所不包。對這些全能型外資金融機構如何有效監管，將是擺在現行多頭監管體系面前的一個迫切需要研究的問題。

　　5.金融監管有效性受諸多外部因素制約。一是與地方政府協調溝通不夠。目前，在未設立分行的省會城市，由于分行鞭長莫及，省會中支級別不夠，由誰代表金融部門與地方政府聯系，履行全省金融工作協調職能的問題尚待解決。二是商業銀行體制改革不到位。由于改革的滯后，國有商業銀行普遍還未建立起產權明晰、政企分開、權責分明、管理科學的現代企業制度。三是防范金融風險的有關社會配套體系尚待建立。比如國際通行的與監管配套的存款保險制度尚未建立，信用評估中介機構的行為也有待進一步規范，行業自律的金融同業公會作用還有待充分發揮等，在缺乏這些社會配套體系的情況下，中央銀行監管的有效性無疑受到一定影響。

　　可見，當前不僅要進一步完善人行體制，明確各級人行職責劃分，還要加強銀、證、保三家監管機構的協作和配合，改善金融監管的外部條件，才能適應形勢需要，確保金融體系的安全穩健運行。

　　二、如何看待混業經營和混業監管

　　1.混業經營和混業監管是國際金融的發展趨勢，

　　分業經營制度以美國為代表。在20世紀30年代，因許多經濟學家將資本主義世界爆發的那場經濟金融大危機歸咎于混業經營制度，美國1933年通過了著名的《格拉斯一斯蒂格法》，確立了分業經營的原則。此后，英國、日本也紛紛效仿，實行了分業經營制度。進入90年代以來，全球經濟趨于一體化，電子化技術飛速發展，現代金融產品極大豐富，金融管理日臻完善，英國、日本等相繼廢止了分業經營制度，美國也于1999年通過了《金融現代化法案》，正式邁入混業經營時代。

　　與經營制度的調整相適應，金融監管制度也經歷了從統&#0；&#0；分散&#0；&#0；集中的歷程。20世紀初，金融監管的主體是各國中央銀行，隨著戰后中央銀行制定實施貨幣政策的宏觀調控職能加強，以及新興金融市場的不斷涌現，中央銀行開始專司對銀行類金融機構的監管，而對證券、期貨市場、保險業等則由政府專門機構監管。近年來，隨著綜合化經營的超級金融機構出現，又專門建立了針對這類機構的監管部門，金融監管主體又趨于集中，但已經不再是集中于中央銀行。如1997年英國成立了“金融服務管理局”，全面對金融領域實行監管。美國聯邦儲備系統最近也進行了機構調整，成立了幾個小組，集中負責對特大型銀行的監管工作。可見，混業監管已成為金融監管的發展趨勢。

　　2.混業、分業經營利弊分析。

　　混業經營的內在合理性和優越性已為實踐所證明，表現為：通過多樣化、綜合化的業務經營，優化資產結構，最大限度分散風險；可以實現客戶資源共享，降低信息搜集成本和金融交易成本，增強盈利能力；通過全面服務，溝通貨幣市場和資本市場的聯系，創造利潤調節優勢。混業經營的主要弱點在于：在商業銀行自身內控不健全和金融監管力量跟不上時，易于增大金融風險，影響金融體系穩定。

　　分業經營體制的初衷在于便于金融機構內部管理和金融監管當局的外部監管，降低系統性金融風險。然而從其實際運行看，因其人為割裂了貨幣市場和資本市場聯系，降低了商業銀行的利潤空間，限制了證券公司的規模發展，實際上反而加大了系統性風險。

　　3.我國分業經營體制已難以為繼。

　　我國在1993年前實行的也是金融混業經營。到1992年下半年時，社會上出現了房地產熱和證券投資熱，銀行資金以種種方式參與證券、信托、租賃業務經營，證券公司也從事融資、房地產等業務，擾亂了正常金融秩序。1993年下半年，中央政府審時度勢，在有關文件中對金融分業經營作出了明確規定。1995年頒布的《商業銀行法》正式確立了分業經營原則。

　　隨著我國經濟形勢的重大變化，中央政府開始對分業政策進行適當調整。銀、證、保開始相互滲透。1999年8月，中國人民銀行頒布了《證券公司進入銀行間同業拆借幣場管理規定》和《基金管理公司進入銀行間同業市場管理規定》；同年10月，中國證監會和中國保監會又一致同意保險基金進入股票市場。2000年2月，中國人民銀行與中國證監會聯合發布了《證券公司股票質押貸款管理辦法》。2001年5月，中國證監會顧問梁定邦表示，開放式基金發售將由商業銀行和券商代理。隨著滲透趨勢加強，一些創新金融產品也隨著電子技術的發展應運而生，銀證業務已從技術上難以劃分，不僅商業銀行在具體執行時難以把握，中央銀行的金融監管也會無所適從。同時，伴隨金融業競爭的加劇，金融業的并購將不再是簡單的同業合并，而是銀行、保險、證券、信托等跨行業的強強聯合，優勢互補的并購，這又給金融分業經營和監管帶來了新的難題，分業經營已難以為繼。

　　4.分業經營體制不能適應加入WTO后激烈市場競爭需要。

　　從客觀實際出發，我國現有金融機構在經營管理水平、軟硬件設施建設、金融服務范圍和水平、人員素質等諸多方面，均與外資金融機構存在很大差異。根據規定，在加入WTO的2年后，將允許外資銀行辦理中國國內企業的人民幣業務，5年后，可辦理中國居民的人民幣業務。可以預見，有“金融百貨公司”之稱的外資銀行，將與現有金融機構在優質人才和客戶等方面展開激烈競爭，并在中間結算、批發和零售業務方面占據大量市場份額。現有中資金融機構本身就先天不足，在競爭中已居于劣勢，如再不為其松綁，允許其混業經營，無疑是作繭自縛，只會使其在激烈的市場競爭中陷入更加不利的地位。

　　綜上所述，混業經營是適應國際金融發展趨勢的需要，是提高我國金融業競爭力的迫切要求，也是加入WTO后的現實選擇。應當承認，我國分業體制實行8年多來，在控制風險，恢復正常的金融秩序方面發揮了積極作用，但同時應該看到，混業經營的趨勢是不以人的主觀意志為轉移的，只有適應變化了的情況，逐步放棄分業而選擇混業經營體制才是明智的決定。

　　三、關于金融監管體制改革的初步設想

　　混業經營是金融經營體制發展的必然趨勢，但從分業體制到混業體制卻不是一蹴而就的。當前，由于我國商業銀行產權制度改革和內控制度建設、金融市場發育程度、中央銀行金融監管水平等方面的條件與實行完全混業有一定距離，因此，只能實行有限度的混業。可以借鑒美國經驗，通過組建有內在“防火墻”的金融控股公司，由其控股經營不同業務的子公司的方式來實現適度混業。

　　與混業經營的趨勢相適應，金融監管體系也應加快改革進程，并最終實現金融混業監管體制。金融改革是一個復雜、長期的過程，必須遵循循序漸進、穩步推進、分步驟進行的原則。針對金融監管體系存在的體制障礙，具體改革步驟為：

　　1.深化人民銀行內部體制改革，明確權責。主要思路是徹底分離人民銀行執行貨幣政策和金融監管的職能，設立獨立的國家銀行監管局，其地位與證監會、保監會相同。職能分離后，中央銀行將從具體的監管事務中脫身出來，集中精力研究金融全局性問題，制定和實施貨幣政策，而專門的銀行監管機構，不僅可有效改變目前金融風險處置過分依賴再貸款，造成過多無效基礎貨幣投放，影響貨幣政策機制傳導的狀況，而且有利于與證券、保險監管機構形成三足鼎立，為將來混業經營下監管機構的合并打下基礎。

　　2.建立銀、證、保三家機構的定期協調制度，對話制度，定期、不定期地就監管中的一些重大問題進行協調，研究對策。必要時，可由銀、證、保三方抽調人員組成專門工作小組對混業經營機構實施現場檢查。

　　3.確立分業監管體制下銀管局的主導監管地位。隨著金融控股公司的普遍設立，有必要確立銀管局的主導監管地位，使其成為金融控股公司的主要監管責任人，并負責與其他監管部門間的組織、協調。對金融控股公司各不同的業務領域，由銀管局按業務的具體功能，確定相應的監管部門，明確職責，避免監管真空和重復監管。

　　4.將銀管局、保監會、證監會合并，進行混業監管。隨著商業銀行改革的完善，監管能力的進一步提高，市場機制的進一步健全，混業經營程度和深度的提高，在適當時候，可將銀管局、保監會、證監會合并，成立國家金融管理局，對整個金融體系進行混業監管。

　　金融監管的有效性除了監管體系本身的建設外，還取決于諸多外部因素。防范化解金融風險，單靠金融監管部門的力量是不夠的，當務之急，還應解決好以下問題：

　　一是政府行為進一步規范。一方面要加強溝通協調，爭取政府對金融監管的支持，另一方面也要加強金融宣傳，逐步規范政府行為，避免行政干預。當前要加大對省會城市中心支行授權，使其能行使全省金融工作協調職能，并與地方政府保持必要的溝通和聯系。

　　二是深化商業銀行體制改革。商業銀行的產權明晰、內控制度健全，是金融監管有效與否的基礎，也是進行混業經營的前提條件。必須按照現代企業制度的建立標準，穩步推行商業銀行體制改革，在有條件的情況下，逐步推進國有商業銀行上市工作。

　　三是建立存款保險制度。在目前我國金融監管體系還不完善，監管手段、方式和資金等還很落后和缺乏的情況下，存款保險制度的建立可有力保護存款人的利益，改變動輒動用央行存款準備金保支付的情況。因此，應根據我國實情，在存款保險的機構模式、職能定位、費率確定、資金來源、賠償標準、對投保銀行的監督檢查、對破產銀行的處置方式等方面認真研究，建立起適合我國國情的存款保險體系。

　　四是發揮金融同業公會的作用。金融同業公會是市場經濟對金融機構的基本要求，可彌補現有法定監管的不足，并規范銀行間的不合理競爭。當前，要盡快建立系統的行業標準，制定有關業務規則，并逐步處理一些非行政性的金融管理工作，樹立同業協會的威信和影響力，真正實現行業自律管理。

　　五是建立信用評級和信息披露制度。信用評級是現代監管機制中的有用工具，監管部門可據此提高金融機構的信息標準和增強透明度，評估商業銀行的風險水平，限制被監管機構的投資范圍等，有力提高監管效率。因此，我們要借鑒國際信用評級機構的先進經驗，不斷發展和完善國內評級制度，積極發揮社會監督作用。