為切實解決農民負擔問題，中央決定在農村實施稅費改革。各地試點的經驗，特別是安徽省大范圍試點的成效證明，在農村實施“費改稅”的確有利于規范農村公共分配關系，是減輕農民負擔的有效措施，中央關于農村稅費改革的決策是正確的。但在改革實踐中也碰到了一些始料未及的矛盾，極大地制約著稅費改革的深入發展。這些矛盾的出現同時表明，農村公共分配關系不規范，亂收費屢禁不止，只是造成農民負擔沉重的淺層原因，在其背后還有更深層原因。只有正本清源，全力消除導致農民負擔沉重的深層根源，才能消除改革的阻礙，將農村稅費改革推向深入，達到從根本上解決農民負擔問題的目的。

　　一、農民負擔沉重的根源何在

　　許多人認為，造成農民負擔沉重的原因是多方面的，是諸多因素綜合作用的結果。從改革實踐經驗來看，這種認識無疑是有其道理的。但是辯證唯物主義基本原理告訴我們，在復雜事物發展過程中，存在多種矛盾的情況下，其中必有一個居支配地位的主要矛盾，由于它的存在和發展，規定和制約著其他相關矛盾的存在和發展。同樣，在導致農民負擔沉重的諸多因素中，也必然存在著居支配地位的主要原因，由于它的存在，不僅直接造成農民負擔沉重，而且也規定著其他相關因素加重農民負擔。那么，導致農民負擔沉重的決定因素或主要矛盾是什么呢？筆者認為，從當前各地農村稅費改革試點中出現的諸多矛盾都是圍繞農民減負與保障農村財政基本需要之間的磨擦展開的實際情況來看，農村公共分配的特殊制度安排是導致農民負擔沉重的決定性因素。我國現行的農村公共分配制度安排與城市相比有極大的不同。城市公共分配制度安排，采取的是預算內與預算外兩種形式；而農村公共分配制度安排，則采取3種形式，除預算內與預算外兩種形式外，很大一塊公共分配采取了鄉鎮自籌這種特殊形式。即在農村公共分配制度安排中，農民除了與城市居民一樣要承擔預算內與預算外兩類公共繳款義務外，還要額外承擔一份鄉鎮自籌的公共繳款義務，農民相對城市居民來說，多了一重公共負擔。我國農村公共分配的這種特殊制度安排，不僅造成農民負擔沉重，而且由于鄉鎮自籌收入對滿足鄉鎮政府實現其職能需要有著舉足輕重的作用，也造成鄉鎮財政對農民額外負擔具有極大的依賴性。隨著農村社會經濟的日益發展，公共需要的不斷增長，農民負擔也就不可避免地不斷加重。就是說，現行的農村公共分配制度的安排，天然地就存在一種不斷增加農民負擔的特殊機制。因此，在農村稅費改革中，只有著力改革現行的公共分配制度，才能從根本上解決農民負擔問題，才能有效地化解改革中出現的諸多矛盾。

　　我國農村公共分配制度之所以會出現這種特殊安排，并不是公共分配政策選擇的結果，而是特定歷史條件下，農村特定的社會經濟組織形式使然。它萌生于人民公社化時期，制度化于撤銷人民公社后、建立鄉鎮級財政初期。在新中國成立后的一個較長時期，我國公共分配制度安排，始終采取的是“統一領導、分級管理”方針，各級政府的財政經費需要，都是在國家財政總盤子中統籌安排的，在農村根本就沒有鄉鎮自籌一說，農民除了承擔國家正稅及少量附加外，沒有任何額外的公共繳納義務。當時農民的公共負擔是很輕的。到1958年人民公社化后，在農村實行了政社合一體制，政社不分，集體經濟組織財務與農村公共財政混為一體，成為當時農村經濟社會生活中的一個突出特征，公社實現政府職能所需經費，除了上級政府撥給少量資金外，主要靠集體經濟的積累和各項提留以及社員出工投勞來解決，從而產生了農民在正稅之外，還要額外承擔一部分滿足農村社會共同需要的經費供給義務。只不過當時人民公社的收入分配制度，采取的是“先扣除后分配”的形式，各種公共負擔并不直接表現為農民個人家庭的負擔，而是寓于集體分配之中，表現為農村集體經濟組織的負擔。改革開放后，農村實行了家庭聯產承包經營責任制，原來的集體經營變為農戶分頭經營，集體經濟的“先扣除后分配”方式隨之失去存在的條件。從而采取了農戶向國家和集體繳納收益的分配方式，即農戶自行向國家繳納稅收，向集體經濟交納公積金、公益金和管理費的辦法。這樣，農村的公共負擔也就從集體經濟的負擔表現為農戶直接負擔，從此農民雙重負擔也就顯露出來。到1983年撤銷人民公社、建立鄉鎮一級政府后，在農村實現了政社分開改革。按理于此同時集體經濟組織的財務與鄉鎮一級政府的財政也應隨之分離開來。然而，由于理論認識落后于實踐，人們卻依然囿于人民公社時期形成的農村公共事業農民辦的傳統觀念，不但繼承了人民公社制度下的集體經濟財務與政府財政混為一體的特殊制度安排，把本屬于集體經濟的各項提留納入了鄉鎮政府財政運行軌道，同時各鄉鎮政府為補充實現職能所需經費之不足，紛紛采取了“一事一收費”的辦法，在國家正稅及附加之外，向農民進行額外征收，諸如發展農村教育需要錢就向農民征收教育經費統籌；計劃生育缺錢就向農民征收計劃生育經費統籌等等。于是名目繁多的鄉鎮自籌隨之泛濫起來。針對這種不良傾向，為了保護農民的利益，1991年國務院頒布了《農民承擔費用和勞務管理條例》，對農村的提留和統籌集資作了規定，劃定了農村提留及鄉鎮自籌的征收和使用范圍，明確規定鄉鎮自籌只限于農村教育、計劃生育、民兵訓練、社會撫恤及鄉村道路等5個方面，這就是后來鄉鎮“五統籌”稱謂的來源。這項規定雖然有利于控制農民負擔的無限膨脹，有利于減輕農民負擔，但同時也把農民雙重公共負擔以“條例”的形式固定了下來。

　　農村公共分配關系上的這種特殊制度安排，雖然是在我國特定歷史條件下的必然產物，也曾在歷史上發揮過一定的積極作用，但發展至今，它已完全成為一種消極因素。

　　第一，它不利于農業現代化建設，不利于落實中央加快解決“三農”問題的戰略決策。因為解決這些問題，雖然國家財政大力支持是必不可少的，但主要只能依靠農民增加積累、增加投入來解決?，F行的導致農民雙重負擔的特殊制度安排，不僅加重了農民負擔，挫傷了農民發展經濟的積極性，更重要的是極大地削弱了農民自我積累能力，削弱了擴大農業投入的經濟基礎，直接妨礙了農業現代化發展，不利“三農”問題的解決。

　　第二，這種制度安排既不合理，也有失公平。理論上，在規范的公共分配制度下，公民依法向政府繳納稅收之后，政府就應當承擔起向納稅人提供公共產品和公共服務的義務，任何公民都無需額外交費就有享受政府提供的公共產品和公共服務的權利。需要公民額外交費的，只能在政府專門為特定的公民提供特殊服務或提供國有資源使用權的條件下，才是必要的和合理的。而現行的農村公共分配制度安排中，農民額外繳納的“五統籌”，就其性質來說，都不是政府為特定公民服務而收取的費用。比如，農村教育資金統籌，主要是為了向農民及其子女提供義務教育，而實施義務教育本應由政府運用稅收來解決，不應當也不可以額外向農民收費，正如朱镕基總理2001年7月在安徽省考察工作中指出的，“在任何一個國家，義務教育都是政府的責任，我國也不能例外。各級政府要切實保證農村義務教育的投入，不能把這項經費攤到農民頭上?！雹倨渌?項統籌費也一樣，民兵訓練是國家整體防衛事業的一部分，計劃生育是我國的基本國策，社會撫恤和救濟是維護全社會穩定之必需，這些都屬于政府應當承擔資金供給的事項。至于農村道路建設，雖然是農民直接享用了較多的公共服務，但農村道路作為公共交通，它外溢性很強，且并非是專門對某些農民個人進行特殊服務的事業，也屬于政府應承擔投入的義務。因此，安徽省在農村稅費改革中，明確宣布廢除“五統籌”，這無疑是非常正確的。

　　現行的農村公共分配的特殊制度安排，也是十分不公平的，為什么城市居民依法納稅后，享受政府提供的公共產品和公共服務無需額外再交費，而農民卻要額外交統籌費。特別是在我國二元經濟結構尚未改變的條件下，農民依然是一個弱勢群體，在公共分配制度上把農村財政經費負擔的大部分攤到農民頭上，這顯然是既不公平也不合理的。

　　二、深化改革的政策設想

　　（一）解決農村稅費改革難點的根本出路

　　解鈴還需系鈴人。既然農民負擔沉重是由于農村公共分配制度安排不當造成的，那么要徹底解決農民負擔問題，并克服改革中出現的減輕農民負擔與保障農村財政必要經費之間的矛盾，以及由此引發的諸多問題，其出路只能是通過變革農村公共分配的特殊制度安排，實現城鄉財政一體化，即把農村財政經費需要全部納入國家財政預算總盤子中統籌安排來解決。因為只有這樣改革，才能使農村財政經費需要有一個穩定的來源，不再直接依賴農民的額外繳納。從而農民負擔問題才能得到根治，才能消除改革中出現的農民減負與保障農村財政的基本經費需要之間的矛盾，以及其他相關的諸多矛盾。

　?。ǘ┥罨母锏幕九e措

　　綜上分析可以看出，農村稅費改革是一項復雜的系統工程，至少以下幾個方面的改革必須統一規劃、統一設計、配套實施，方能順利達到預期目標。

　　1.行政收費方面的改革。（1）明確劃定在農村應保留的規費和國有資源使用費的范圍、收費標準和辦法，并將其全部收入納入統一的國家預算管理之中。（2）建立健全農村集體經濟組織，確立適合我國國情的農民集體經濟存在形式和實現方式，還集體經濟管理權于農民，將村提留的決策權和使用監督權交由農民集體民主決定。如前所述，農村“三提留”的緣起乃是農民集體經濟的產物，它是為發展集體經濟和農民集體福利需要而設置的基金，其性質屬于農民集體經濟所有，并不屬于國家財政性資金，無論采取什么形式，把它視同財政資金管理和使用都是不妥的。（3）徹底廢除鄉鎮“五統籌”制度，不再保留任何“一事一議一收費”的辦法和農民義務工制度，除特殊情況如防災救災等險情出工外，政府需要農民出工時一律實行有償制。

　　2.稅收方面的改革。改革農業稅和農業特產稅，對此有3種設想：（1）廢除農業稅和農業特產稅，在農村推行個人所得稅；（2）修改農業稅和農業特產稅條例，改農業特產稅在生產和收購兩個環節征收為在收購一個環節征收，對農業稅調整征收力度，即依農產品現實價格和農業實際成本及農民家庭必要生活費用水平來重新設定稅率，并重新核定常年應產量及應稅的土地畝數；（3）廢除農業稅，改農業特產稅為營業稅，在農產品收購環節征收。這3種設想各有利弊，第一種設想應當是我國農業稅制的發展方向，但當前還不具備實施的條件；第二種設想基本是維持現行農村稅制，只是在征收力度上作適當調整，應當說實行起來較為容易，震動也小，但也有很大缺點，它不利于純粹種田的農戶，有利于不種地或少種地的農戶，有失公平，而且減輕農民負擔的力度不足；第三種設想實際上是免除種地農戶稅收的設想，既有利于徹底解決農民負擔問題，又有利于加快解決“三農”問題，更有利于促進農民收入提高和農村經濟的發展。在國家財力允許的條件下，此設想看來應當給予重視。農村稅收改革關系到減輕農民負擔，加快農業現代化建設，解決“三農”問題的大事，決不可囿于財政收入的增加或減少的框框，而應當從有利于促進農業現代化建設著眼，以切實減輕農民負擔而又保障在機制上不再反彈為宗旨。

　　加快財產稅改革步伐，將財產稅擴展到農村。總體而言，農民當前依然是弱勢群體，人均收入比城市居民低得多，但從不同地區和不同群體來看，我國農村收入分配差距也呈現出過分拉大的趨勢，亟待調節。在農村還難以實施所得稅的條件下，調節財產擁有上的差距就顯得更為緊迫。因此，實施農村稅費改革中，在大幅度、普遍地減輕農民負擔的同時，增強稅收調節作用，就成為農村稅費改革不可缺少的內容。

　　（三）完善鄉鎮財政體制

　　1.調整全國財政的行政層級結構。以均衡配置各級政府的財力為著眼點，以保障5級政府都擁有實現其職能基本需要的穩定收入為目標，重新審視5級財政財力配置的現狀，加大地區間和各級政府間財力調節力度，調出必要的財力滿足農村公共分配制度改革之必需，以確保農村公共分配機制的轉換。

　　2.完善鄉鎮級分稅制財政管理體制。在實現鄉鎮政府職能轉換的基礎上，明確劃定鄉鎮一級政府的支出范圍，并依此劃給足以滿足其履行支出職責的穩定收入來源。健全鄉鎮一級預算制度，實行全部財政性收支納入預算內統一管理的制度，以達到全面規范農村公共分配關系的目的。

　　在農村稅費改革中，面對財政收支與農民減負之間的矛盾，有人提出用撤銷鄉鎮一級政府的辦法來解決農村財政困難問題，并確保農民減負的實現。這一設想從表面看，的確是一個很有吸引力的改革措施。機構撤銷了，也就沒有經費需要了，一切矛盾似乎都迎刃而解了。然而仔細分析一下就會發現，這種設想是很值得斟酌的。且不說這種設想與小城鎮發展戰略相矛盾，僅就鄉鎮一級政府撤銷后需要處理的問題來看，也沒有那么簡單。在我國，鄉鎮一級政府承擔著直接為廣大農民提供公共產品和公共服務的重任，雖然鄉鎮一級政府可以撤銷，但鄉鎮一級政府所承擔的公共服務任務卻一點也不能撤銷，如果撤銷鄉鎮政府，這些任務勢必要全部落到縣級政府肩上，在我國這樣一個地廣人多的國家里，一個縣幾乎相當一個小國家，僅靠一個縣級政府直接為廣大農村的眾多農民提供公共服務，顯然會存在這樣那樣的困難。為了保障鄉鎮政府撤銷后，廣大農民享受公共服務的質量與數量不降低，縣級政府勢必要一方面擴大本級機關的機構和增加人員；一方面為解決對農民服務的半徑問題，還要設置諸多派出機構。其結果不僅機構和人員減不了多少，還有可能增加公共服務的成本費用，甚至發生降低公共服務水平的危險，不利于農村社會經濟的穩定和發展。所以，撤銷鄉鎮級政府的設想當從長計議。

　?。ㄋ模┺D換觀念，放棄人民公社時期形成的農村公共事業靠農民自行解決的思維定勢

　　樹立城市支援農村，工業反哺農業，公共分配必須城鄉一體化的新觀念。觀念指導人們的行動，不跳出“農村財政可依賴農民多做貢獻來解決”的舊觀念，在農村稅費改革中，一旦碰到農民減負與保障農村財政必要經費之間的矛盾時，就難免不使改革變形。比如，一些地方在改革試點中出現的一方面宣布廢除“五統籌”，另一方面又保留“一事一議一收費”制度的現象；一方面要切實減輕農民負擔，另一方面又怕減少財政收入，只好設法從高確定應稅糧食價及土地畝數的做法；一方面承認村“三提留”是農民集體經濟的事項，應交給農民集體決策，另一方面又把“三提留”改為農業稅附加，實行村用鄉管的辦法。如此等等，這些現象的出現，實際上都是傳統觀念沒有徹底轉換的結果?？梢娪^念的轉換乃是保障農村稅費改革不變形，取得徹底勝利的首要一環。

　?、賲⒁娦氯A社合肥7月22日電（記者劉思揚）《朱镕基在安徽省考察工作時強調：認真研究新情況，及時解決新問題，繼續做好農村稅費改革試點工作》（載2001年7月23日《經濟日報》）。