德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，擁有16個(gè)成員州。國(guó)家的行政體系分為三個(gè)層次：聯(lián)邦、州、地方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。國(guó)家的核心是聯(lián)邦，各成員州擁有一定的主權(quán)，但財(cái)政分配權(quán)力屬于國(guó)家，全國(guó)范圍的財(cái)政平衡是憲法的權(quán)利，每個(gè)州都必須服從。從戰(zhàn)后到現(xiàn)在50多年的時(shí)間里，國(guó)家一直實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制理論指導(dǎo)下的財(cái)政平衡制度。鑒于對(duì)公共財(cái)政重要意義的深刻認(rèn)識(shí)，德國(guó)制定了相當(dāng)詳細(xì)的法律制度和必要的組織措施來(lái)保證財(cái)政收入按國(guó)家意志合理分配，甚至制定了非正常情況下賦予聯(lián)邦政府動(dòng)用聯(lián)邦強(qiáng)制措施來(lái)保證各級(jí)政府執(zhí)行法定任務(wù)，以保證財(cái)政平衡（事實(shí)上到目前為止，還沒(méi)有動(dòng)用過(guò)聯(lián)邦強(qiáng)制措施）。德國(guó)的基本法（憲法）對(duì)各級(jí)政府的分權(quán)形式、財(cái)政利益的劃分、財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)置都作了非常明確的規(guī)定，還設(shè)立了專門的聯(lián)邦憲法法院來(lái)保證各級(jí)政府完成憲法規(guī)定的任務(wù)。研究德國(guó)的財(cái)政平衡制度對(duì)我們正在構(gòu)筑的公共財(cái)政體制框架有一定的借鑒意義。

　　一、聯(lián)邦德國(guó)的財(cái)政平衡制度

　　聯(lián)邦德國(guó)的財(cái)政平衡制度包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是確定各級(jí)政府的任務(wù)，二是把國(guó)家收入特別是稅收收入在各級(jí)政府中合理地進(jìn)行分配。無(wú)論是哪級(jí)政府，也無(wú)論轄區(qū)稅源如何，都有按照憲法賦予的權(quán)利，要求國(guó)家對(duì)必要的支出進(jìn)行補(bǔ)償。

　　確定各級(jí)政府的支出任務(wù)是財(cái)政平衡的基本環(huán)節(jié)。根據(jù)德國(guó)基本法（憲法）規(guī)定：國(guó)家的活動(dòng)是各州的義務(wù)，各級(jí)政府的任務(wù)必須圍繞國(guó)家的活動(dòng)進(jìn)行，并且對(duì)各級(jí)政府的支出責(zé)任進(jìn)行劃分。具體劃分情況是：把最重要的、法律上規(guī)定不能劃歸州承擔(dān)的國(guó)防、跨地區(qū)的交通設(shè)施劃為聯(lián)邦的任務(wù)；把建設(shè)高等學(xué)校，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，環(huán)境保護(hù)劃為州的任務(wù)，聯(lián)邦政府參與為支出籌資（通常為5％），以此來(lái)影響各州的支出傾向；地方在履行國(guó)家職能方面發(fā)揮著非常重要的作用，其支出占聯(lián)邦全部支出的50％以上。它們主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的供水、供電、城市交通設(shè)施建設(shè)、中小學(xué)校投資、醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資等基礎(chǔ)服務(wù)的支出。

　　把國(guó)家收入，特別是稅收收入合理地分配給各級(jí)政府是聯(lián)邦德國(guó)財(cái)政平衡制度的核心內(nèi)容。其收入劃分有以下幾種形式：

　　1.自有稅種。自有稅種收入從量上來(lái)說(shuō)都不大，其主要與消費(fèi)行為有關(guān)。如石油稅劃為聯(lián)邦稅種；機(jī)動(dòng)車輛稅、啤酒稅、遺產(chǎn)稅劃為州稅種；土地稅、特殊消費(fèi)稅劃為地方稅種。除此外，各項(xiàng)公用事業(yè)收費(fèi)劃為地方收入。

　　2.稅收聯(lián)合。占聯(lián)邦稅收總量70％以上的收入稅、法人稅、銷售稅、營(yíng)業(yè)稅中，各級(jí)政府都參與分配，其分配是聯(lián)邦德國(guó)財(cái)政平衡與轉(zhuǎn)移支付最重要的手段，分配結(jié)果決定各級(jí)政府基本收入數(shù)量。稅收聯(lián)合中最富有彈性的要素產(chǎn)生于銷售稅收入的分配，由于各州在這一稅種中都占有份額，稅收收入少的州通過(guò)分配，人均稅收收入被提高到平均數(shù)的92％，余下的才在全體居民中按人頭平均分配。其分配結(jié)果導(dǎo)致各聯(lián)邦州之間稅收收入達(dá)到相當(dāng)高的平均化程度。

　　3.財(cái)政平衡支付。財(cái)政平衡支付是一種橫向轉(zhuǎn)移支付方法，發(fā)生在州與州之間。由稅收收入高的州把超過(guò)全國(guó)居民人均稅收收入的很大一部分支付給稅收收入低的州，以幫助稅收收入低的州解決財(cái)政平衡問(wèn)題。通過(guò)財(cái)政平衡支付后，稅收收入低的州可供支配收入被提高到全國(guó)平均值的98—99％。

　　4.財(cái)政撥款。主要是上級(jí)政府給下級(jí)政府撥款，這些撥款和上級(jí)政府的特殊目的相聯(lián)系，其中最主要的目的是通過(guò)撥款改善稅收收入低的地方的財(cái)政供給狀況。

　　5.基礎(chǔ)設(shè)施投資分配。德國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資不是按人口進(jìn)行平均分配，也不是按州進(jìn)行平均分配。其分配首先考慮的因素足消除不同地方基礎(chǔ)設(shè)施供給狀況方面的差別，把投資放到基礎(chǔ)設(shè)施差的地方。東西德合并后，基礎(chǔ)設(shè)施投資主要集中用于東部新建的5個(gè)聯(lián)邦州，從而導(dǎo)致東部居民人均公共開(kāi)支為聯(lián)邦平均值的120％。

　　二、德國(guó)的財(cái)政平衡與轉(zhuǎn)移支付小結(jié)

　　德國(guó)的財(cái)政平衡過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)政治決策過(guò)程，也是依法治國(guó)的過(guò)程。各級(jí)政府的任務(wù)是由基本法賦予的，不完成任務(wù)就是違法，將被聯(lián)邦憲法法院追究責(zé)任。各級(jí)政府的財(cái)政利益也是由基本法賦予的，無(wú)論是哪一級(jí)政府，也無(wú)論你所管轄的地區(qū)是貧困還是富有，你都能得到足夠完成法定任務(wù)的稅收收入。法定任務(wù)和財(cái)政利益的高度統(tǒng)一，使德國(guó)成為世界上財(cái)政平衡最好的國(guó)家之一。

　　德國(guó)的財(cái)政平衡與轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)追求的目標(biāo)是公平，從而把政府職能限制在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷內(nèi)。憲法上將“生活水平的一致”作為政府追求的目標(biāo)，所有財(cái)政平衡措施都為這一目標(biāo)服務(wù)，各級(jí)政府承擔(dān)的不同任務(wù)以及全聯(lián)邦的共同任務(wù)也以此為目標(biāo)。由此形成各級(jí)政府追求一個(gè)目標(biāo)，顯示出政府行為的高度——致性。

　　德國(guó)的財(cái)政平衡與轉(zhuǎn)移支付形式多樣，而平衡目標(biāo)不同。既有稅收聯(lián)合，州際之間的撥款這樣的橫向轉(zhuǎn)移支付方式，又有財(cái)政補(bǔ)助這樣的縱向轉(zhuǎn)移支付方式，還有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入這樣的特殊轉(zhuǎn)移支付方式。從性質(zhì)上講，前三項(xiàng)財(cái)政平衡措施主要是對(duì)財(cái)政資源增量進(jìn)行調(diào)節(jié)，追求的是政府公共服務(wù)能力均等化；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入則是對(duì)政府的財(cái)政資源存量進(jìn)行填平補(bǔ)齊式的調(diào)節(jié)（其法律依據(jù)是：道路、公共建筑、學(xué)校等是歷史積累結(jié)果，一日形成就能夠不斷重復(fù)使用，其產(chǎn)生的效益難以評(píng)估。而基礎(chǔ)設(shè)施供給的差異很難用正常的財(cái)政平衡措施來(lái)消除，需要特別的對(duì)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資支持）。這種調(diào)節(jié)大大超出了正常的財(cái)政平衡范圍，起著削平歷史積累差距的功能，其追求的目標(biāo)是全體公民享受的國(guó)家福利一致。

　　德國(guó)的財(cái)政平衡過(guò)程顯示出國(guó)家強(qiáng)大的財(cái)政資源支配能力，各州通過(guò)市場(chǎng)獲得的經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不體現(xiàn)為各州政府的直接經(jīng)濟(jì)利益（其理論依據(jù)為：稅收是國(guó)家的，它的使用應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家的意志和人民的整體利益）。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)行為，而提供公共福利是政府行為，兩者的界限十分清晰，從而把德國(guó)的財(cái)政分配始終界定在公共需要范圍內(nèi)。

　　三、引發(fā)的思考

　　1.財(cái)政問(wèn)題屬于政治范疇。國(guó)家的利益、法定的義務(wù)是德國(guó)財(cái)政平衡政策的靈魂，貫穿于整個(gè)財(cái)政分配過(guò)程。相對(duì)市場(chǎng)而言，政府始終是一個(gè)整體，體現(xiàn)的是國(guó)家的整體利益。作為聯(lián)邦國(guó)家，德國(guó)的州具有相對(duì)的自主權(quán)，但在財(cái)政分配上沒(méi)有自主權(quán)，必須聽(tīng)令于國(guó)家，必須服從于國(guó)家利益。國(guó)家的責(zé)任是法定義務(wù)，把各級(jí)政府緊緊地聯(lián)系在一起，這就是德國(guó)財(cái)政平衡制度從戰(zhàn)后實(shí)施到現(xiàn)在50余年沒(méi)有變化的基礎(chǔ)。它告訴我們：財(cái)政追求的利益是國(guó)家的整體利益，財(cái)政問(wèn)題本質(zhì)上是政治問(wèn)題。財(cái)政利益是經(jīng)濟(jì)利益的集中體現(xiàn)，不能把它和一般的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題混為一談。事實(shí)上我國(guó)的財(cái)政分配過(guò)程也是政治決策過(guò)程，中國(guó)古代的財(cái)政分配也是如此。要?jiǎng)?chuàng)新理財(cái)觀念，在財(cái)政分配理論上激濁揚(yáng)清，還財(cái)政的本來(lái)面目，突出財(cái)政分配關(guān)系中政治性原則和國(guó)家整體利益原則，把講政治落實(shí)在財(cái)政分配關(guān)系中。要逐步淡化那種把通過(guò)市場(chǎng)獲得的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為財(cái)政分配依據(jù)的理財(cái)觀念，弘揚(yáng)國(guó)家利益至上的理財(cái)觀念。在當(dāng)前構(gòu)建公共財(cái)政體制框架的理論描述中，要把國(guó)家整體利益作為規(guī)范各級(jí)政府行為的依據(jù)，為政府的公共服務(wù)職能逐步到位提供理論支持，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展提供良好的輿論環(huán)境。

　　2.優(yōu)化政府的分權(quán)形式。聯(lián)邦德國(guó)的三級(jí)行政體制事權(quán)劃分很清晰，各級(jí)政府的任務(wù)不同。投資決策權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)在聯(lián)邦；大學(xué)教育、改善農(nóng)業(yè)的投入、環(huán)境保護(hù)等投入主體為州；公用事業(yè)、中小學(xué)教育、城市建設(shè)等投資主體為地方。這樣的分權(quán)形式體現(xiàn)了（1）重大項(xiàng)目投資決策權(quán)劃給聯(lián)邦可以省去不必要的協(xié)調(diào)費(fèi)用，減少了財(cái)政支出的效益損耗；（2）大學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)投入劃給州有利于克服規(guī)模小而造成的高成本，降低公共事業(yè)支出成本（事實(shí)上德國(guó)的大學(xué)規(guī)模都很大）；（3）公用事業(yè)放在地方有利于本地政府根據(jù)轄區(qū)居民喜好進(jìn)行投資，更好地滿足公眾的需要。三者的實(shí)質(zhì)都是追求財(cái)政支出效益最大化。

　　和德國(guó)政權(quán)架構(gòu)相比，我們的分權(quán)形式還有待優(yōu)化�，F(xiàn)存的政府五級(jí)架構(gòu)應(yīng)該精減，支出決策權(quán)也應(yīng)該調(diào)整。首先要在強(qiáng)化國(guó)家利益的理財(cái)觀上加強(qiáng)中央權(quán)威，把大型項(xiàng)目投資決策權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)完全劃歸中央政府；把省以下政府的權(quán)力界定在本轄區(qū)公共福利上。省以下地方政府應(yīng)當(dāng)削減行政級(jí)次，要考慮公共產(chǎn)品由哪級(jí)政府承擔(dān)最有效就把支出決策權(quán)賦予哪級(jí)政府，對(duì)那些行政層次低、能力弱的政府應(yīng)取消支出決策權(quán)，逐步取消其行政權(quán)力。對(duì)那些不具備憲法地位的政權(quán)機(jī)構(gòu)也應(yīng)逐步取消支出決策權(quán)，使之從政府實(shí)體中淡出。這樣，地方保留省、中心城市、縣三級(jí)政府級(jí)次，賦予三級(jí)地方政府相應(yīng)的支出決策權(quán)�？偟脑O(shè)想是把舉辦高等院校、科研院所、農(nóng)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整劃為省級(jí)政府的任務(wù)；把培育市場(chǎng)、公用事業(yè)、城市道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、中小學(xué)教育等劃為中心城市的任務(wù)；縣級(jí)政府的任務(wù)就是執(zhí)行上級(jí)政府的命令，保證各級(jí)政府的公共服務(wù)到位。