法國是一個具有深厚中央集權傳統的資本主義國家。二戰結束后，法國經歷了20世紀50年代末到70年代初的一個快速發展的時期，一躍成為西方主要發達國家之一，并保持著經濟大國的地位。法國的成功得到了許多研究者的矚目。本文試圖通過對法國地方財政的介紹和分析，得出一些可供我國借鑒的經驗和啟示。

　　一、法國地方各級政府及地方財政狀況

　　1.地方政府狀況

　　法國是個單一制的國家，1982年法國對地方政府進行了重大改革，在省之上設立大區，大區設立相應的議會和政府，成為一級政權，法國地方政府因此分為三級：大區、省和市鎮。作為最基層地方政府的市鎮，除了少部分屬現代化的城市外，絕大多數都屬農村小市鎮。大區、省和市鎮政府之間沒有直接的行政隸屬關系。從各級政府的職能分工看，中央政府主要負責宏觀管理與戰略發展規劃，大區政府主要負責經濟結構和地區布局的調整，省級政府負責社會福利和保障政策的實施，市鎮政府提供最基本的公共產品和服務。市鎮的法典把市鎮的職責劃分為兩個機構：作為審議機構的市鎮議會和作為執行機構的市鎮長。市鎮議會主要職權有：設立和組織市鎮機構，討論和表決市鎮預算，并監督執行，批準市鎮長的賬目。管理公共財產等。市鎮長既是國家的代表，又是市鎮的代表。其職權主要包括：領導市鎮服務系統及其人事的權力；準備并執行市鎮議會的議案和預算案等。

　　2.地方財政狀況

　　法國省和市鎮的收入主要來自四個方面：一是地方稅收。市鎮稅收分為直接稅和間接稅。直接稅包括居住稅。職業稅、建筑土地稅、非建筑土地稅和其他一些直接稅。前四大直接稅收入約占市鎮預算收入的三分之一，稅收收入的90%以上。間接稅包括國家轉讓的工資稅、財產轉讓稅。娛樂稅和其他間接稅。二是中央預算的轉移支付。中央對地方的轉移支付分為四種方式：（1）一般性補助，即按各市鎮的人口。稅收多少等因素來確定，（2）專項補助金，即對地方興修的專項工程給予的補助（如市鎮修建學校）。（3）中央用退稅的方式來支持一些地區和產業的發展。（4）由中央財政代替某些無納稅能力的企業或自然人向地方交稅來實現的。三是服務性收費收入。這些主要來自市政財產和公共事業的收入。四是借款收入。

　　法國地方財政的支出主要包括文教衛生費。市政住宅、地方治安。社會福利支出。行政管理經費和地方債務還本付息等。1995年法國地方財政支出占GDP比重為9.2%，其中一般公務支出為1.0%，社會公共支出為6.9%（公共秩序與安全0.296、教育1.0%.社會福利1.6%、衛生0.2%.住房和社區服務2.2%.文化娛樂和宗教0.796），經濟活動支出為1.3%（能源0.3%.交通運輸0.3%、其他經濟活動支出0.7%）。從以上的數據可以看出，在法國地方財政支出結構中；用于社會公共服務的支出位居第一，其次是地方經濟活動的支出，一般公務活動的支出位居第三。

　　在財務管理上，地方財政預算由各級政府分級編制。然后提交各級議會，由議會通過后予以執行。省的財政執行權集中在省長手中，省的預算由省長報送政府批準。對各省的財政監督，由省的總出納作為經濟和財政部部長代表，管理本省的預算執行工作。他負責組織收入入庫，按預算撥付支出、征收國家的直接稅，為省長和大區審計院對市鎮預算的編制和執行進行監督。預算監督權主要由省長行使，大區審計院在這方面沒有決策權，但起非常重要的監督作用。市鎮有一名公共會計，他隸屬于經濟和財政部下屬的公共會計司。公共會計只能對開支是否合法進行監督，而無權對他支付的開支是否適當予以評價。如果他認為某項開支不合法，在說明理由的前提下可終止支付。市鎮如果不服可提出申訴。對市鎮政府財務的監督由大區審計院負責，每年審核一次。市鎮參與的組織和市鎮公共機構的財務也由大區審計院定期審核。審計的結果可以轉告有關市鎮，也可上報國家審計局。

　　在稅收體制和經濟管理上，法國的稅收分為國稅和地稅兩種，地方稅主要由財政部派駐各地的公共會計負責征收，征收上來的地方稅統一交入國庫，然后由財政部返還地方。稅收的立法權，包括征哪些稅。征稅范圍以及如何分配稅收收入均由國家統一規定。地方只能按國家的稅收政策和法令執行。但地方政府在稅率的變動。某些捐費的征停、減免稅等管理方面有一定的自主權。此外，地方政府還有制定市政規劃，建立地方保健事業，管理地方公路，發展地方文教設施等權力。但是地方的自主權常受到中央的限制，制定市政規劃事先要征得中央有關部門的認可。

　　3.法國農民的稅賦情況

　　（1）農業的稅種及稅率狀況。法國沒有單獨設置農稅制，其稅制是以所得稅和社會保障稅為主要稅種。不管是所得稅，還是社會保障稅，其稅基都覆蓋從農所得。對農民財產基本上都納入征稅范圍，并成為基層政府主要稅種來源。農民作為納稅人，與箕它社會成員享有相同的稅種制度。如農業的產品稅是與工業等產業一樣納入增值稅的稅種征收的，增值稅的基本稅率為18.6%.但是，在實際操作中，法國對農業實施一定程度的免稅，使農業實際承擔的稅率大大低于增值稅的基本稅率，僅為7%.（2）對農民的稅收優惠政策。法國把農業納入增值稅的體系，在具體計征時采用以下兩種優惠政策：一是免稅，二是給農民一定的財政補貼。另外，在對農業實施稅收優惠政策時，充分尊重農民的自主權和選擇權，允許農業納稅人選擇有利于自己的征收方式。（3）對農民的稅收征管，國家統一納入稅收管理體系。（4）在法國的財政支出中，政府一向對農業大力扶植，主要包括：對農民購買生產資料特別是農機具以免稅或補貼的方式給予資助；對農民實施的農村基本建設工程以補貼和貸款的方式給予資助；以發放農業優惠貸款的方式為農民購買現代化的農機裝備提供資金；對農產品價格實行保護政策；對土地經營集中化和農業互助合作給予免稅、無息、低息貸款補助等財政支持。

　　二、法國地方財政的特征，存在的問題及發展趨勢

　　法國地方財政經過長時期的演變，基本上進人比較成熟的階段。了解法國地方財政的總體現狀，可從其特征、存在的問題和今后的發展趨勢三方面來分析。

　　1.法國地方財政的特征

　　（1）地方財政自主權有限，受中央政府的嚴格控制。首先，地方政府收入較大依賴中央財政撥款。從財政來源看，地方財政收入的1／3來自國家的財政撥款。1981、1985、1989、1991四年地方財政收入中中央財政撥款所占比重分別為44.2%、34.6%、35.5%.35.8%.對于農村市鎮來說，尤其依賴中央財政的撥款。

　　其次，地方政府支出的規模較小。如表1所示，地方政府的支出規模十分有限，地方財政支出占總支出的比例僅為17%，中央政府處于主導地位。

　　第三，財政大權主要集中在中央。稅收管理權限集中于中央一級，一些大宗的。稅源穩定的稅種全集中為中央管理，地方不參與分成。中央稅收收入占稅收總收入的75%左右。地方政府只擁有一些零星稅收，這就形成了中央政府在財力上的集中局面。表2顯示，中央財政收入占財政總收入的8096以上。此外，稅收的立法權及行政權也均集中于中央，稅收法律均由中央統一規定，地方政府只能按中央的法律政策行事。雖然法國把全部稅種分為中央和地方兩個系統，卻由一個稅務機關負責執行、征收和管理，實行自上而下的垂直領導體制。

　　第四，地方經濟受到中央的廣泛干預。由于中央集中了大部分財力。地方對其有較大的依賴性，中央借此設立許多信貸和補助資金。規定某種條件，主動將地方政府的活動納入自己的政策目標體系中，廣泛干預地方經濟。

　　第五，地方預算的編制和執行受中央政府的嚴格監督。在《權力下放法案》實施前，地方預算由國家代表擬定，議會討論，中央政府批準；《權力下放法案》實施后，批準預算的權利由地方議會行使，但國家代表仍然可以在必要時編制、修改。補充所在地的地方預算。在預算執行過程中，由經濟和財政部的稅務總局在各地所設的稅務中心，負責計算和確定地方稅額；該部下屬的公共會計有權審查地方支出。此外，國家審計院與經濟和財政部的財政監察員還對地方政府和地方公共機構的賬目進行定期審核，以此限制和規范地方財政的自主運行。

　　（2）事權與財權明晰，各級財政有相對的獨立性。中央與地方以及地方各級政府之間都有各自明確的事權，財權的劃分以事權的劃分為基礎。全國性的重要收支列歸中央，與居民生活密切相關的地方性的收支則列歸地方。區一級財政主要負責經濟發展和職業培訓等；省一級財政主要是社會保險和高等學校以外的教育管理職能，以及支持農業和規模耕作等職能；市鎮財政主要負責居民的日常生活。三級財政之間不存在隸屬關系，其財政預算由各級議會決定。

　　（3）法國地方財政由政府理財，服務于民眾。從法國地方財政稅收和預算的規范性以及預算支出結構可以看出，用于住房和社區服務。教育，社會福利和保障的財政開支比較重大，這些公共事業的支出長期以來一直占主體。在發展農業方面，法國政府通過各種財政優惠政策最大限度的減輕農民的稅費負擔，支持農村基本設施、農業生態保護、農村現代化等的建設，給農業以大力的扶植。

　　2.法國地方財政存在的主要問題

　　（1）地方的自主權沒有得到足夠的重視。法國雖然經過了20世紀80年代的分散化政策過程，但地方政府的自主權仍十分有限，表現在財權上更為如此：法國征稅權高度統一，地方政府沒有規定稅種的權利，對于稅率的制定也只限于有限的幾個稅種。這些地方自主權的缺乏，使得地方調控和管理經濟的職能和手段必然受到限制，造成經濟發展中的低效率與浪費。

　　（2）地方與中央財政關系緊張。地方財政收入中，中央財政補助占主要部分，但是由于地方政府職能的不斷擴大，中央政府的財政補助不能滿足其權能日益膨脹的需要，地方財政短缺。在中央方面，國家通過大量財政撥款和補助廣泛干預地方經濟，使得中央政府財政負擔沉重，財政赤字居高不下。中央為減輕財政負擔，要么放下職能，要么實行財政緊縮。同時，中央的財政補助不但影響了地方政府自主性的發揮，而且還干擾了地方預算，導致兩者矛盾不斷。

　　3.法國地方財政的發展趨勢

　　中央集權下適度分權的財政體制是地方財政發展的基本趨勢。長期以來，法國一直實行中央集權的管理體制，集權式的財政體制。加強了中央政府的權威，對于中央集中力量調動和使用資源，協調地區間的平衡發展，對法國經濟的持續穩定增長起到了重要作用。中央政府通過所掌握的財力。可以干預和影響地方財政，從而實行對地方的監督和控制。而且，我們也應看到，在現代化的過程中，人們對自然資源的開發，既為人類現代文明奠定了物質基礎，也惡化了人與自然的關系，社會的改造和現代化的進行需要一個社會職能全面而強有力的中央政府，需要中央的集權化，而實行中央集權化的手段之一就是對地方財政的控制，加強地方財政對中央的依賴。但是，地方的財政權力過小，就會限制地方政府調節和干預經濟的自主權和積極性。在當今合理配置和利用社會資源的趨勢下，社會資源調配的重心從中央向地方下放，地方的權能有所擴大。法國的《權力下放法案》正是對這一趨勢的呼應，這一發展趨勢還將繼續延續。

　　三、法國地方財政對我國的啟示

　　通過以上的分析，結合我國國情，法國地方財政對我國有如下幾點啟示：

　　1.界定地方各級政府之間的事權和財權

　　清晰和明確的政府間的事權劃分，是解決國家財力分配的依據。法國依據政府職能劃分事權，這是合理劃分財權的出發點。法國中央和地方以及地方各級政府之間的事權、財權劃分，由該國各級政府所處的地位決定。這樣的基本分工使中央政府有能力把握全局以及地方各級政府有條件因地制宜。同時，事權和財權的明確劃分，增強了各級政府的責任，避免了不必要的互相推委和爭取資金的不正當手段。我國現行的情況是：政府及政府之間的事權不清晰，政府應承擔哪些公共服務或一項公共服務究竟由哪一級政府主要承擔并不明確；財權與事權不匹配。這勢必造成有權的無職無責，無權的有職有責，職責無法行使。所以，首先應界定各級政府的事權：中央政府負責外交、國防以及與國家利益密切相關的經濟管理事務；省級政府主要負責規劃、指揮、協調地區發展等方面的事務；市縣級政府則更多的配備公共服務職能。在此基礎上明確各級政府的財權，使之與相應的事權相匹配。在界定中央與地方財權與事權的同時，應堅持事權相對分散，財權相對集中，把財政控制作為中央對地方監督的重要手段。

　　2.規范基層政府收支機制

　　從前面的介紹和分析可以看出，法國地方政府有著規范的政府收支機制，它給予我們的啟示在于：第一，要依托于憲法和法律。各級政府不論是收稅還是收費，都必須經過嚴密的法律程序，政府不能想收什么就收什么。想收多少就收多少。第二，各級政府收支統一納入預算管理。實行各級人民代表大會對本級政府的收與支進行監督，不允許有不受監督。游離于預算之外的政府收支。第三。實現所有政府收支統一歸口于財稅部門管理。也就是說各級政府的所有收入和所有支出，分別由稅務系統和財政部門分開管理。這樣才能使政府的實際收支與財政收支相一致。避免政府行為的非規范性和隨意性，有利于維擴政府權威的完整和統一。第四，建立規范的轉移支付制度。