一、國家債務、國債、政府債務三者的區別

　　我們研究一個國家的債務，通常大都從國債的角度出發，將國債定義為“中央政府發行和舉借的國內和國外的債務”，采用國際上常用的債務風險的指標衡量債務風險，如負債率、償債率、債務依存度。而地方政府債務人們卻關注得甚少，似乎把地方政府債務融入國家債務或國債之中，并把債務簡單地看成直接舉借與償還問題。事實上，國家債務、國債、政府債務是不同的概念。

　　國家債務是一個國家對內和對外承擔償還義務的債務。國債是一個國家中央政府對內和對外承擔償還義務的債務。政府債務是一個國家的各級政府及所屬部門對內和對外承擔償還義務的債務。國家債務既包括中央政府債務，也包括地方各級政府債務的凈值（地方政府債務總額扣除中央政府與地方各級政府之間相互借貸的數額）。由于地方各級政府所處的地位不同，職能范圍不同，地方政府面臨著對上對下的公共事務，政府間的事權和財權的交叉，受現行法律法規的制約，地方政府債務的形成較為復雜。僅從某一地方政府來看，其債務數額是實的，是該政府承擔償還責任的債務。若從政府間資金的有償轉移來看，各級政府債務的匯總并不等于一國的債務總額。因政府間資金的借貸和轉貸，使得地方政府債務相對于國家債務存在著重復計算（有償資金和無償資金的層層轉貸）和虛擬數額（上級無償性資金對下級貸款，或下級為了平衡資金調度向上級借款和欠繳上級結算款）。正是基于地方政府對已而言債務的真實性和債務形成原因與途徑的復雜性，地方政府債務才成為債務管理的重點和難點。因此，研究國家債務既要研究國債，又要研究地方政府債務。同時，研究債務問題，不僅要研究直接舉借的債務，更重要的是研究所有應由政府承擔最終償還責任的債務。以是否承擔償還責任或義務作為確認債務的標準，比是否直接舉借和直接償還作為確認債務的標準更具有全面而現實的意義。

　　以承擔償還責任或義務作為確認債務的標準，按照國際通用的統計口徑，國家債務或政府債務分為兩個層次，第一層次包括了第二層次的內容，形成四種類型。

　　二、地方政府債務的生成與風險

　　（一）地方政府債務的生成。

　　1.中央政府債務轉化為地方政府債務。現行《預算法》規定，不允許地方政府直接發行政府債券。我國政府債券是以國債的名義發行的，并以中央政府為發行主體，近年來實施積極財政政策，國債發行的規模有較大幅度的提高。中央政府不僅自己直接發行國債，同時還以國債的名義代為地方政府發行債券。中央政府的國債，除了中央直接支出外，相當規模轉貸給地方政府使用。另外，地方政府通過中央政府辦理的外國政府貸款和國際貨幣基金組織貸款數額也逐年增多。目前中央政府的國債（內債和外債）50％左右由地方政府承擔償還責任。

　　2.中央財政對地方財政的項目貸款。中央財政為提高財政資金的使用效率，通常對一些適宜地方管理但屬于中央宏觀調控的政策性項目支出，采用對地方政府項目貸款管理的辦法，如農業綜合開發貸款。這部分資金構成地方政府對中央政府的負債。

　　3.財政體制因素形成的地方政府債務。由于我國財政體制的不完善，規范的轉移支付制度尚未完全建立，地方政府間的可支配財力差異較大，在財力層層集中的情況下，下級財政在運行中為了緩解財政困難或平衡資金調度，形成對上級財政的借款和體制結算的拖欠。

　　4.財政困難形成的地方政府債務。由于種種原因，許多地方政府財政困難，市、縣、鄉三級財政欠發巨額的社會保障基金。特別是許多縣級政府和鄉級政府財政困難表現得尤為突出，欠發公教人員工資的現象相當普遍，數額巨大。

　　5.地方公共部門債務轉化為地方政府債務。地方公共部門債務主要包括地方政府各部門所屬公共事業單位的債務、地方國有企業的債務、地方政府擔保的貸款等。這部分債務在清債時，如若原借債主體不能償還，將轉化為地方政府債務。

　　6.承擔道義義務形成的地方政府債務。地方政府承擔的這部分債務主要是為了維護公眾利益，維持社會政治經濟生活的穩定而主動承擔的非法律意義的債務，如特大企業破產的債務清理、城市商業銀行破產的債務清理、基金機構破產的債務清理等。

　　上述地方政府債務，1——4項屬于地方政府的直接債務，包括直接顯性債務和直接隱性債務；5——6項屬于地方政府的或有債務，包括或有顯性債務和或有隱性債務。

　　（二）地方政府債務的風險。

　　據有關資料顯示，我國政府債務可以大致估算為117000億元左右。其中政府直接負債規模為58200多億元，政府或有負債規模為58600多億元。在政府直接債務中，直接顯性債務為21200億元左右，直接隱性債務為37000億元左右。在政府或有債務中，或有顯性債務為23200億元左右，或有隱性債務為35400億元左右。如果將政府直接隱性債務、政府或有債務拋開不算，僅就政府直接顯性債務而言，占GDP的比重僅為21％左右，與國際警戒線60％的標準還相差很遠。但是，中國由于經濟體制的轉軌，計劃體制遺留下來的應由政府承擔的政府直接隱性債務和政府或有債務，即將現實地或在不遠的將來顯現出來。因此，全部的政府債務占GDP的比重將超過100％，遠遠高于國際警戒線。如果按6：4的比例計算中央財政收入和地方財政收入，按4：6的比例計算中央政府債務和地方政府債務，地方政府的6000多億元財政收入能力要承擔60000多億元的政府債務。盡管政府債務具有償還期，但地方財政每年用于償還債務本息支出，償還拖欠的公教人員工資，償還拖欠的社會保障基金，彌補糧食棉花虧損，公共事業虧損等的支出將占地方財政總支出的50％左右。如若把政府或有債務一部分轉化為地方政府的直接債務統計在內，地方財政的債務依存度將超過50％，遠遠高于20％的國際警戒線。目前有的地方政府拖欠上級政府的借款累計超過本級一般預算收入，特別是一些縣級和鄉級政府的債務規模是本級一般預算收入的幾倍，個別鄉鎮政府債務是本級一般預算收入的十幾倍。

　　這些地方政府的財政運行艱難，政府難以取信于民，政府間的信用喪失，財政惡性循環，社會矛盾加劇，直接影響了政治經濟生活的穩定。

　　三、防范與化解地方政府債務風險的對策思考

　　地方政府債務負擔過重，究其原因，既有主觀因素，也有客觀因素。加強地方政府債務管理，防范與化解地方政府債務風險是地方財政管理的重點。

　　（一）完善財政體制，增強地方政府的負債能力。

　　由于現行分稅制財政體制采取的是“存量不動、增量調節”，稅收返還明顯帶有計劃體制下的包干因素，“存量”本身就存在地方財力不均衡的弊端，“增量”大部分被中央財政所集中，越是下級政府財力越是緊張。大量的稅收返還，使中央財政和地方上級財政沒有更多的財力進行轉移支付，并且少量的轉移支付資會分配上又處在不規范的狀態。另外，各級政府之間的事權劃分得不清，越是下級政府，其事權越細致、越繁瑣。因此，越是困難的地方，其政府債務越重，債務風險越大。為此，應完善分稅制體制，逐步取消稅收返還，將稅收返還納入規范的轉移支付范圍，切實保證各級政府的公共服務均等化，解決地方政府拖欠工資，拖欠社會保障基金，拖欠上級政府的財政結算資金，以及對上級借款循環占用的問題。中央政府和地方上級政府，應加大對下級政府的轉移支付力度，緩解或消除因財權與事權不對稱而產生的地方政府債務。

　　（二）提高財政收入比重，規范財政收入管理，增強地方財政的償債能力。

　　目前我國財政收入占GDP的比重還不到20％，若將預算外資金納入預算內，財政收入占GDP的比重還沒有超過25％，與世界各國相比財政收入比重偏低。財政收入比重低、規模小，難以滿足迅速增長的公共支出需要。我國地方財政基本上忙于收入分配職能的發揮，地方資源配置功效不足。相當一些地方政府為了加大資源配置的開支，自己投資或與上級配套投資進行基礎設施建設和公益設施建設，影響了收入分配職能的發揮，形成大量的工資拖欠、社保基金拖欠和上級借款的拖欠。因此，提高財政收入比重，一方面可以增加地方財政收入總量；另一方面可以增加上級財政用于轉移支付的收入量，從根本上解決地方政府債務的形成和償還問題。同時，要進一步深化預算制度“三項”改革，通過改革來集中和節約財政資金。

　　（三）嚴格按公共財政要求，優化支出結構，化解地方政府債務。

　　按照市場與政府的分工原則，地方政府必須從一般的競爭性領域退出，財政的支出領域是市場失靈的區域，即滿足社會公共需要。財政支出必須遵循“一要吃飯，二要建設”的順序，依據“保工資、保法定、保穩定”的原則安排財政支出。切不可為了單純的形象工程、政績工程，而影響事關群眾生活和穩定大局的工資、社保、扶貧開支和必要的公共事業虧損補貼。這是公共財政的客觀要求，是貫徹“三個代表”重要思想的客觀要求，是立黨為公、執政為民的客觀要求。

　　（四）加強政府間轉貸資金管理，注重還貸能力。

　　為數不少的地方政府或抱有賴賬的心理，或為取得所謂的政績，不顧地方的實際需要，不顧項目的效益，不顧本級財政的償債能力，想盡辦法爭取國債轉貸資金和農業開發轉貸資金。

　　這部分項目轉貸資金，借時容易還時難，上級財政只好采取扣款的方式回收資金，導致借債的地方政府財政運行困難，或是擠占其他的公共支出形成債務種類的轉換，或是向上級財政借新債還舊債。因此，對政府間轉貸資金必須加強管理。

　　（1）地方政府在借入項目轉貸資金時，必須實事求是地做好可行性研究，絕不能套用、擠占、挪用項目資金，特別是要考慮未來的償還能力。

　　（2）地方政府要建立償債基金，確保轉貸資金的按期償還，維護地方財政的正常運轉，維護地方政府的信用。

　　（3）國家應科學界定需要償還的財政資金的使用范圍。對不能直接取得經濟效益的公共項目，如大江大河的治理、防風治沙等，采取專項的轉移支付撥款方式，對能夠直接取得經濟效益的政策性項目可采取轉貸的方式。（4）改革財政融資的運作方式。經營性的融資應從政府或財政部門移交市場性中介組織操作，政府擺脫經營者的身份，以管理者的身份加強管理，防止形成財政債務，加大地方政府債務風險。（5）加強地方政府擔保債務管理。對地方政府的各種政策性財政貸款和銀行貸款，地方政府應建立嚴密的監控機制，降低或消除各方面的道德風險，防止或減少或有債務向直接債務的轉化。

　　（五）地方政府直接發行債券，強化地方政府債務自律機制。

　　在分級分稅的財政體制下，地方政府已具備獨立發行債券的條件，應修改《預算法》，賦予地方政府直接發債權。地方政府獨立發行債券，可以做到：（1）消除轉貸方式下地方政府的賴賬思想，解決因財政困難循環占用上級政府款項的問題。（2）增強地方政府的債務管理意識，有利于法制（法治）建設和自律機制建設。（3）可以緩解體制不完善所帶來的矛盾。（4）減少地方政府因財政困難而亂收費的現象。（5）實現應急條件下的債務轉換，維護社會穩定。

　　（六）加快國有企業改革，科學運作國有資產，化解地方政府或有債務。

　　經濟體制的轉換，必然帶來國有企業的轉制，國有企業的轉制，必然顯現出計劃經濟遺留的問題。政府作為國有企業的出資人，必須承擔計劃經濟下國有企業的債權債務。在目前實行政企分開的情況下，國有企業改革所產生的社會問題，也是在政府的職能范圍內。所以，無論是從資源配置效率的角度，還是從社會政治經濟生活穩定的角度，政府都應支持國有企業的市場化改革。但是在國有企業改革中，必須保證國有資產的保值增值，切不可使國有資產流失。地方政府要加強國有資產的監管，科學運作國有資產，增加財政收入，彌補社會保障基金的不足。在國有企業發行的企業債券不能償還時，地方政府應實施資產保全措施，以資抵債，維護公眾利益。

　　（七）加強城市商業銀行監管，防范金融風險轉化為地方政府債務風險。

　　隨著銀行業市場化改革的深入，商業銀行的管理逐步規范，但是城市商業銀行的管理與市場化的要求差距甚遠。（1）仍未擺脫地方政府的行政干預，政府點貸的現象較為普遍。（2）區域內人事關系復雜，員工隊伍龐大，總體素質不高，工作效率和管理效率低下。這種情況必然導致城市商業銀行的不良資產比重高，金融風險大。對城市商業銀行若不嚴格監管和加快改組與改革，一旦出現巨大金融風險釋放，發生存款擠兌，地方政府將面臨一場災難。由此可見，城市商業銀行的金融風險是最大的政府或有債務風險，必須引起地方政府的高度重視，城市商業銀行應徹底擺脫地方政府的行政干預，真正實現城市商業銀行的商業化。

　　（八）建立健全地方政府債務風險預警系統，加強風險預測和監測。

　　為了降低地方政府債務風險，加強風險的預測和監測是必不可少的手段。地方政府債務風險形成的機理復雜多樣，必須從風險的形成和風險的化解兩方面進行預測和監控。（1）建立地方政府直接顯性債務風險考核指標。包括直接反映債務風險的指標，如負債率、償債率、債務依存度，也包括間接反映債務負擔和償債能力的指標，如地方財政收入占地方GDP的比重、地方可支配財力占地方財政總收入的比重、上級政府對本級政府轉移支付支出占本級財政支出的比重、人均財政收入、人均可支配財力、人均債務水平，等等。（2）建立地方政府直接隱性債務和或有債務風險考核指標。這類指標受債務的隱蔽性和不確定性的影響，比較難以確定，應加大這類指標的研究力度，關鍵是科學確認這部分債務的標準。對于顯性的或有債務可采用在權責發生制下按現值由會計系統記錄的辦法加以監控。對于隱性債務，要打破部門的界限，從全局和整體角度出發，全面預測和監測風險走向，以防隱性債務引發財政危機。