摘　要：我國于2001年底正式成為WTO成員國時，曾在《加入WTO議定書》中承諾：“中國有意成為《政府采購協議》（以下簡稱《協議》）的參加方”，還承諾將在入世后2年內開始加入《協議》的談判。這些說明我國的政府采購市場開放的日期正在來臨，政府采購市場的逐步開放和政府采購活動的國際化將構成我國未來經濟改革與發展的一大宏觀趨勢。由于我國政府采購制度的不完善和國內企業參與國際競爭能力低下，政府采購市場的開放將會不可避免地對我國民族產業帶來巨大的外部競爭壓力和挑戰。因此，科學地制定政府采購市場開放策略，按WTO《協議》的基本原則完善我國政府采購制度和逐步開放政府采購市場，已成為當前我國政府采購實踐中一個十分重要的課題。在國外，政府采購已有上百年的歷史，許多發達國家在開放政府采購市場也累積了數十年的經驗，并建立了健全的政府采購對外開放法律的法規和政策。本文通過分析國外開放政府采購市場的成功經驗，試圖從中尋求開放我國政府采購市場的對策。

　　關鍵詞：政府采購市場開放借鑒對策

　　國外開放政府采購市場的經驗

　　一、開放政府采購市場的漸進性和次序性

　　從世界各國的實踐來看，政府采購市場的開放都講究漸進性和次序性。如加拿大、韓國、香港等國家和地區都是在本國（或本地區）完全成為外向型經濟國家后才加入《協議》。美國加入《協議》后，在電信等其他領域仍不對國外供應商開放。下面以日本為例。日本是《協議》的倡導國和最先簽字國之一，但是日本對政府采購市場的開放卻經過了相當長的一段時間，與日本市場準入的進展密切相關。從戰后至今，以1988年為界，可分為兩個階段，1988年以前日本的市場處于相對封閉狀態，1988年以后逐漸變得相對開放。20世紀80年代中后期，日本經濟的國際化表現為，對外充分的國際化，對內則是完全封閉的保護。體現在政府采購政策上，則出現了日本企業實體既在國外中標又在國內中標，而國外企業實體很少在日本政府采購中中標。在招標程序中，日本采用的是被稱為“指名招標”（選擇性招標）形式，從形式本身看，是符合《協議》要求的，但在具體入選條件上，日本不僅規定投標者要提供詳細的情報，而且著重于當地企業實績，重點看投標者在日本的實際業績。這一條件往往使國外企業實體在資格審查即被淘汰，引起了美歐等國家的不滿。1988年在美國的壓力下，日本制定了“關于市場準入的實施辦法”，該辦法對政府采購的招標程序作了重大修改，允許外國企業實體直接進入日本市場參加競爭，不必先與日本國內企業合作投標。與此同時，加快了日本商業習慣、規則與國際慣例統一的步伐。從此，日本的政府采購市場才逐步地開放，政府采購行為逐漸趨于公開、透明化。

　　二、規范化的改革配套措施

　　各國確定開放政府采購市場后，首先采取積極措施，修正國內現行有關政府采購立法，并制定新的法律法規，以期符合國際政府采購規則的基本要求。由于各國政府采購制度完善程度不同，規范化改革也不盡相同，從目前各國實踐情況來看，主要有以下幾方面經驗：

　　1、制定一套完備的政府采購法規，既包括規定政府采購的目標、基本原則及采購程序的政府采購基本法，又出臺了細化基本法的實施法令和規則，另外還頒布了相關政府采購預算法規及會計制度。如美國在《聯邦采購條例》這個基本法的基礎上，聯邦和地方還通過眾多的條例和細則完善政府采購。歐盟以《公共指令》為基本法，并在基本法原則的指導下制定了實施條例。這些法規對外能促進政府采購市場的逐步開放和一體化；對內能做到禁止政府授予特殊合同以侵犯投標企業的利益，防止欺詐性合同，在合法范圍內保護本國中小企業利益。

　　2、根據國際規則和本國實際情況，明確本國開放政府采購市場的范圍及程度。《協議》規定，簽字國價值在13萬特別提款權或13萬特別提款權以上的采購合同必須實行國際性招標采購。由于各國國情不一，其人均GDP比重差別較大，各國在具體確定“門檻價”時，其使用的標準大相徑庭，即使在同一國內部，中央與地方之間、地方各級政府之間所使用的“門檻價”標準也不一樣。如美國適用國際招標的“門檻價”，中央機構為13萬特別提款權，地方政府為35.5萬特別提款權，地方下屬機構則為25萬特別提款權。與此同時，各國政府對有關采購提出保留范圍，主要是涉及國防和安全的采購以及一些需要保護的產品。如美國的《購買美國產品法》規定：“無論法律如何規定，并且除非有關部門或獨立機關的負責人斷定其不符合美國的公共利益或其成本不合理；否則，基于公共使用的目的，只能采購在美國采掘或生產的未制成的物品、材料或供應品；所采購的已制成的物品、材料或供應品，只能是實質上全部由在美國國內采掘或生產的未制成的物品、材料或供應品制成，并應在美國國內制造。”

　　3、建立有效的集中采購組織管理體制，適應國際化操作的需要。國家政府機關的一切物資或服務的采購與供應都集中于政府所設立的特定機構進行，如法國的公共購買團體委員會、加拿大的采購中心、韓國的國家供應局、菲律賓的供應協調局等。各國財政部門是政府采購制度中一個重要的管理機構，其主要職責包括：預算審查與批準，制定采購法規或指南，管理招標事務，制定支出政策，管理和協調采購委員會工作等。開放政府采購市場的國家通常將政策制定與政策執行分開。如韓國，由財政經濟部制定采購政策，由物品供應部負責具體的采購工作。隨著政府采購市場的逐步開放，各國的外經貿部門也參與政府采購管理，專門負責政府采購的對外磋商與談判事務。除此之外，還改革了與政府采購相關的部門管理體制，如國家預算管理制度、國家金庫制度，加強政府采購預算編制與監督工作，并改進國庫資金撥付方式等。

　　4、建立健全的政府采購保障體制。一方面，設有完善的申訴機制。各國一般由獨立的管理部門或司法部門制定申訴機制，其可以是負責管理貿易申訴的專門機構（如加拿大國家貿易仲裁法庭），或是管理招標申訴的一般機構（如澳大利亞聯邦政府調查委員會）。通常情況下，申訴程序中明確了申訴的有效時間、答復期限以及成功解決申訴問題的補償機制等，能確保跨國采購的各種糾紛得到公平、公正、公開地解決。另一方面，建立政府信息系統，有利于政府采購市場開放的公平、公開。各國政府指定專門的報紙和刊物刊登政府采購信息，為所有的企業提供平等的競爭機會。如在歐洲通過歐共體官方報紙（The Official Journal of the European Communities）公布公共采購信息，在歐共體內只要采購金額超過《采購指南》的臨界值必須在歐共體官方報紙刊登廣告，在全歐洲刊登通告。每周公布400到500個合同通告，這些通告包括采購的貨物信息（如技術標準）、使用何種語言、截止日期以及對供應商財務能力、經濟水平等要求。此外，許多國家利用互聯網發布政府采購信息，如歐共體的電子投標日報（Tenders Electronic Daily），取得了良好的效果。

　　三、運用政府采購政策有效保護國內產業

　　政府采購制度是一種非關稅貿易壁壘，一直是各國保護本國產業的有效手段。關貿協定形成時，各國有意把政府排除在投資貿易自由領域之外，目的就是為了不違背當時各國都在利用政府采購保護國內企業這一既成事實。政府采購政策作為國際貿易中保護本國經濟的一個合理、合法的手段，為大多數國家所采用，以國家安全、保護國內產業為由對國內產品采取優先購買的政策，已是國際上通行的慣例。國外利用政府采購手段保護國內企業的主要措施有：一是禁止采購外國產品。如我國臺灣地區曾在《政府機關及公營事業機構辦理進口簽證須知》中規定，對于機械、電子、電機等機器設備的進口，超過60萬美元時應附工業局無限制說明，否則無法獲得進口簽證。二是產品原產地的限制，規定產品國產化價值所占的比重。如美國制定的《購買美國產品法》規定，聯邦政府在購買貨物或簽訂公共工程委托合同時，必須有購買美國產品或使用美國物資的要求，即原產地制造比率須超過50%.此法令不適用于違反公共利益、采購成本高于外國產品6%以上、美國境內沒有制造等采購項目。三是價格優惠，即在國內外產品性能相同的情況下，允許給予國內產品價格優惠，優先購買本國產品。如歐盟于1993年1月規定，自來水、能源、運輸及通訊等公共事業在采購時，必須采購當地產品50%以上，凡3%價格差異以內的，應優先采購歐盟產品。四是貿易補償，采購國為了培育當地產業或是為了改善國際收支，要求得標的外國供應商需達到某個比例的國內采購，或者必須轉移某項技術，或者需在國內建廠制造等。如美國，根據1991年的道路運輸效率法規定，各州接受聯邦運輸部補助采購包括軌道車輛等大眾運輸機械時，在其采購成本中必須有60%以上的美國產品，而且車輛最后須在美國國內組裝。

　　在國際上，政府利用納稅人的錢購買外國產品沖擊本國企業，是不符合納稅人利益的。當一國企業整體競爭力還不很強，經受不住外國企業的沖擊時，政府必須進行適當的保護。即使參加了《協議》等國際規則的國家，在政府采購中采購外國產品的數量也是極為有限的。據測算，美國、日本、加拿大、西歐13萬特別提款權以上的政府采購中，外國產品所占比重都不高，美國為9%，日本為16%，加拿大為20%，西歐只有1%.可見即使在對政府采購已做出國民待遇承諾的國家，仍然通過各種保護措施大量采購的是本國產品。當然，各國制定的保護本國產品的措施在加入《協議》后，要受到這些國際協定的制約。但是，保護措施一方面對相互之間未開放政府采購市場的國家有效；另一方面，即使開放政府采購市場，也不是完全的開放，保護措施對開放政府采購市場未涉及的領域依然有效；第三，保護措施也是一國每年度檢查是否公平相互開放政府采購市場的籌碼。如美國政府根據年度報告決定是否采用采購禁令。

　　四、幫助企業打入國際政府采購市場的措施

　　各國提高本國企業競爭力，打入國際政府采購市場的措施一般并沒有直接規定，但通過保護國內產業，可以發展壯大本國企業，并學會國際招投標經驗，為早日打入國外政府采購市場奠定良好的基礎。其次，一國還可以通過制定鼓勵出口的政策，形成本國產品進入國外市場的競爭優勢。再次，一國還可以積極參加國際政府采購規則，國與國之間簽訂互相開放政府采購市場的協議，以拓展國內企業對外滲透空間。如發達國家通過種種手段給發展中國家施加壓力，要求這些國家開放政府采購市場。另外，通過建立政府采購激勵機制，可以引導本國企業規范化發展，充分發揮自身優勢，早日以強大實力參與到國際政府采購市場競爭中去。如中美、中歐貿易談判中，美國政府和歐盟積極向中國政府爭取波音和空中客車飛機定單。

　　我國開放政府采購市場的對策

　　雖然目前我國沒有正式開放政府采購市場，但由于國際金融機構的介入，以及保護國內產業的政策尚未全面推廣，事實上部分采購市場已經開放，國外許多企業已經通過國際競爭性招標等渠道進入我國政府采購市場。事實上的開放與政策、制度上的落后形成了極大的反差，這就要求盡快制定出迎接政府采購市場開放的對策。結合我國國情，借鑒國外開放政府采購市場的經驗，我國迎接政府采購市場開放對策主要側重在以下幾個方面：

　　一、實行漸進性策略，逐步、適度地開放政府采購市場

　　我國應根據本國經濟發展水平與各行業的發展狀況，科學地確定政府采購市場的開放次序和程度，逐步、適度地開放政府采購市場。漸進性策略包括三方面的含義：一是時間上漸進；二是開放的地區漸進；三是開放的產業漸進。時間上漸進是指，政府采購市場的開放應經過一個比較長的時期，主要體現為逐步簽訂和加入一些多邊和雙邊協議，從而可以逐步采取相應的開放對策。開放的地區漸進是指，政府采購市場對外開放是區別對待的，一般按對等的原則進行。先開放經濟較發達的沿海地區，然后逐漸向內陸推進。開放的產業漸進是指，對我國有一定競爭優勢、能與跨國公司相抗衡并能抵御外資入侵的行業和部門，可適度開放；對我國比較重要而又比較落后的一些產業，如機電、化工、信息產業、汽車等，則禁止或限制外國供應商進入，以提供政策上的緩沖期，待條件成熟后再逐步與國際政府采購市場接軌。

　　二、完善政府采購制度，為政府采購市場開放提供制度基礎

　　經過幾年的政府采購實踐，我國政府采購管理體制和運行機制已初步形成，但離規范化的政府采購制度還有一定的差距。因此，今后為盡快與政府采購國際慣例接軌，必須進一步完善政府采購制度，為政府采購市場的開放構筑堅實的制度基礎。　

　�。�1）建立完善的政府采購法律法規體系。一是制定《政府采購法》，規范和指導政府采購行為�？上驳氖牵�我國已在2002年通過了《政府采購法》，并于2003年在全國正式實施。該法把政府采購的整個過程都納入法律管轄范圍內，是一部全面約束政府采購行為各個過程的規章，使我國政府采購行為逐步規范化、科學化。二是制定和完善政府采購的其他配套法律法規，如《招投標法》、《政府采購指南》、《政府采購代理機構管理辦法》、《政府采購專業人員管理辦法》等。三是通過法律形式規定適用《協議》等國際規則的政府采購范圍和程度，確定中央和地方政府通過國際招標方式對外開放的采購“門檻價”。與此同時，立法中還要規定政府采購的保留范圍，主要包括：涉及國家安全和國防目的的采購，需要保護的農、牧、水等產品，單一來源的采購等。

　�。�2）建立和完善政府采購管理體制。一是根據國際慣例在財政部門內設立一個政府采購主管機構，其主要職責是編制采購預算、制定采購法規與政策、對政府采購事務進行協調與管理、進行采購統計分析與評估等。二是建立升學的招標管理辦法和程序，并加強對招標代理機構或采購代理機構的管理。

　�。�3）建立和完善政府采購保障機制。一是完善現行預算管理體系及運行機制，加強預算監督管理，如改進政府財政支出管理方式；改革現行行政事業單位會計管理體系與具體操作方法；完善國家金庫制度，允許財政辦理直接撥款，為實行單一的國庫賬戶創造條件。二是建立政府采購審查與仲裁機構，加強政府采購的監督管理和政府采購過程中爭議的解決，確保政府采購市場的公平競爭。三是建立政府采購的信息系統，拓寬政府采購信息流通渠道。建議政府采購管理部門創辦專門的政府采購信息報紙或刊物，在條件具備的情況下，開通政府采購信息網站。

　　三、實行傾斜性策略，有效保護國內產業

　　目前，我國企業整體競爭力還不強，經受不住外國企業的沖擊，政府必須對其進行適當的保護。因此，我國在加入《協議》后，可以根據《協議》的例外條款和關于發展中國家的特殊待遇及技術援助規定，對國內產品實行優先的政府采購政策，從而有效保護和促進國內產業的發展。借鑒國外的措施，根據我國具體國情，可以采取以下條款來保護國內企業：

　　（1）規定國際采購的本地含量。在國內的立法中，規定國際采購的本地的產品和勞動含量。我國可以要求國際采購至少必須購買一定比例（如50%）國內原材料和產品。

　�。�2）給予本國企業以一定的價格優惠。

　�。�3）優先購買本國產品。

　�。�4）在一些領域限制或禁止外國企業進入。

　�。�5）利用政府采購方法選擇來保護本國產品，公開招標之外的其他采購方法可以規避國民待遇原則和非歧視原則，為國內供應商提供更多的中標機會。

　�。�6）在政府采購中可以對國外供應商附帶條件。如在工程項目采購中可以要求投標商提供貸款、技術轉讓或人員免費培訓等要求，以此來促進國內企業的發展。

　　四、提高我國企業的國際競爭力，早日進入國際政府采購市場

　　政府市場開放是對等的，我們在對外開放的同時也取得了進入國際政府采購市場的機會。通過建立政府采購激勵機制，既要減少開放政府采購市場對我國行業的沖擊，又可以積極引導我國企業規范化發展，發揮自身優勢，早日以強大實力參與到國際政府采購市場競爭中去。我們可以利用國際分工，大力發展我國在國際政府采購市場競爭處于有利位置的行業，通過對等開放市場，增加國內企業的對外競爭力，不僅從國內促進它們發展，還為它們打開國際政府采購市場大門。