一、路徑依賴和路徑轉換——一個理論分析框架

　　諾斯的制度變遷模型認為，制度變遷的誘致因素在于主體期望的最大“潛在利潤”。當制度變遷的誘因存在時，即制度創新的潛在利潤的貼現值大于獲取這種利潤的成本時，經濟主體就會出現制度創新的沖動。

　　經濟制度的變遷過程，是人類力圖降低交易費用和選擇更有效率的經濟組織的過程。制度變遷過程并不是人們理性選擇的過程，即制度變遷過程存在路徑依賴，容易將制度鎖定在低效、甚至無效的制度狀態，阻礙經濟社會的發展。所謂路徑依賴，是指在制度變遷中，存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。正如新制度經濟學家道格拉斯·諾斯指出：“一旦一條發展路線沿著一條具體進程進行時，系統的外部性組織的學習過程以及歷史上關于這些問題所派生的主觀主義就會增強這一進程。制度變遷的路徑依賴意味著原有制度的重要性，人們對過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。原有制度的變遷可能進入良性循環，也可能沿襲原來的錯誤路徑發展，從而被鎖定在低效的狀態，陷入惡性循環而不能自拔。

　　新制度經濟學運用微觀經濟學框架分析制度變遷，存在一些難以克服的困難。由于不同的主體對影響制度變遷的成本收益的評價不同，從簡單的成本――收益分析難以解釋不同的人面對同一經濟環境變化在理性決策條件下不同的行為選擇；個人主義的成本一收益的價值觀不能解釋人類行為的一切方面；某項制度創新的成本和收益難以完全列舉、計算和比較。為克服成本一收益分析框架的缺陷，諾斯引入了意識形態。的確，任何制度都不是絕對完善的，意識形態能使決策過程簡單明了，能夠減少交易費用；對制度公正與否的評價是意識形態的重要內容；一種制度能否誕生、誕生之后能否在低成本狀態下運行，與人們對該種制度的理解高度相關；資源的非市場配置是資源配置的重要組成部分，其中包括通過政治和司法程序進行的資源配置，在政治和司法程序中，意識形態是不可忽視的重要力量，在有國家干預的經濟社會，意識形態是影響資源配置的重要因素。通過引入意識形態，諾斯的制度變遷理論的解釋力得到了一定程度的增強。

　　引入意識形態后，問題并沒有得到圓滿解決，這反而使制度變遷的機制變得更加混亂。的確，由于個人的主觀偏好不同，對制度帶來的收益或效用的評價必然大相徑庭，同樣，對制度變遷成本的估計也千差萬別，從而成本一收益分析也就難以說明制度變遷的內在根源。把意識形態加入制度變遷的分析中可能使其難以與成本一收益分析框架相兼容，從而可能導致諾斯的制度變遷理論缺乏貫穿一致的分析框架，導致體系混亂。

　　從根本上解決諾斯的制度變遷理論的缺陷，需要結合馬克思的制度變遷理論進行說明。在探討馬克思的制度變遷理論時，人們引用得最多的是馬克思在《（政治經濟學批判）序言》中的這段話：“人們在自己生活的社會生產中發生一定的、必然的、不以他們的意志為轉移的關系，即同他們的物質生產力的一定發展階段相適應的生產關系隨著經濟基礎的變更，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發生變革。”

　　辯證唯物主義和歷史唯物主義觀點始終貫穿在馬克思的理論體系之中，馬克思在通過對生產力——生產關系——上層建筑的作用機制揭示社會發展機制，闡述了根本制度變遷的內在邏輯，同時，也沒有忽視制度的量變。在生產關系還能從總體上適應生產力發展要求的條件下，上層建筑和生產關系可以在生產力的要求下進行適度調整，以適應和促進生產力的發展。在階級社會中，其作用途徑是代表生產力發展方向的階級或階層的斗爭迫使統治階級對生產關系和上層建筑進行局部的調整。

　　借鑒馬克思和諾斯的制度變遷理論，我們可以對制度變遷做出如下解釋。盡管制度變遷中的成本和效用是基于個人的評價的，但具有相同經濟社會地位和共同利益的社會集團，有大體相近的制度變遷成本收益評價。利益相同或相近的集團和階層的各個成員還通過社會學上的“權威效應”、心理學上的“從眾心理”以及相同或相近意識形態的相互影響，形成相近的成本和收益結構。反之，經濟社會地位不同、經濟利益各異乃至相互對立的社會集團，其成本、效用評價就會不同，甚至可以大相徑庭。盡管不同社會集團有著不同的制度收益和成本，一定時期總會形成一定的制度均衡（一定的制度暫時為各利益集團和社會群體所認可和接受）。之所以如此，是因為不同利益集團的力量對比不同，強勢利益集團主宰制度變遷的方向，弱勢利益集團被迫暫時服從。隨著經濟社會環境的變化，利益集團的力量對比也將發生變化，原來處于弱勢地位的利益集團上升為強勢利益集團，從而可以控制制度變遷方向。制度變遷就這樣在強勢利益集團的推動下，向前演進。也可能有這樣的情形，有的制度變遷可能對不同集團都有好處（程度可以大不一樣），這樣的變遷可以達到雙方或多方共贏，進行起來也就順利得多。事實上，制度變遷還有在一定程度上超越強勢利益集團的情況。制度變遷過程常常伴隨利益集團之間的摩擦、激烈沖突或妥協。當原來利益集團主導的制度導致社會系統崩潰、瓦解的危機，或者面臨強大的外部挑戰時，利益集團之間有時會達成妥協，這就是制度在和平環境下的演變。如果此時利益集團之間不能達成妥協，制度變遷將不得不在激烈的斗爭中實現激變，向前演進。從長期和總體上看，能最終主宰制度演進方向的是代表先進生產力的社會集團，盡管其在某一時期可能處于弱勢地位，但隨著舊制度與生產力的沖突日益劇化，弱勢集團對舊制度反抗的力量逐漸凝聚與壯大，并贏得越來越多的同情者，他們終歸會通過對現存制度施加有力影響。乃至將其推翻。促使制度向有利于生產力發展的方向變遷，形成新的制度結構。

　　由此可見，由制度變遷中偶然制度選擇產生的報酬遞增和自我強化的機制所導致的制度變遷中的路徑依賴，實際上是由居主導地位的利益集團所決定的，因此，在和平環境中，要打破制度變遷中的路徑依賴關鍵要處理好各利益集團之間的關系，建立一種利益協調機制，協調好相關各方的利益。這樣才能使制度沿著良性的路徑演變，促進經濟增長和社會的協調發展。

　　二、我國財政制度演變中的路徑依賴及解釋

　　我國財政制度從新中國成立建立的計劃財政制度到市場經濟條件下公共財政框架的初步確立已經經歷了一個較長時期的財政制度變遷的時期，盡管財政制度的演變基本與經濟體制的轉軌相適應，但由于財政制度的轉軌受到制度變遷“路徑依賴”的影響明顯滯后于經濟體制的轉變，對經濟社會的協調發展尤其是城鄉經濟協調發展產生了較大的負面影響。

　　計劃經濟體制下的財政制度是在新中國成立之后服從重工業和城市優先發展戰略，按照前蘇聯的模式逐步建立起來的高度集中的、政企不分的財政稅收制度，具有典型的二元財政制度特點。

　　新中國成立后，我國經濟發展基礎和特定的國際國內環境迫使我們選擇重工業優先的工業化道路，工業優先發展決定了必須同時實行城市優先的發展道路。為了集中有限的資源重點發展重工業，我們安排集中配置資源的財政、金融、物資、外貿體制，國有企業經營管理體制和農村集體經濟組織方式，集中有限的資源實際上是從農業吸取盡可能多的資本。這種經濟體制重要組成部分之一的財政制度安排的核心實際上就是“農業哺育工業，農村哺育城市”。與這一核心相聯系的財政制度體系包括稅收、財政支出、公共產品供給等制度等，作為這些制度的載體的各種組織機構也相應建立起來。不可否認，這種制度在相當長一段時期是貫徹國家的意志，也代表了人民的心愿。但一定的制度服務和代表一定的利益結構，由于制度和組織的相對穩定性，這些制度的受益群體會逐步演變成利益集團，為了維護其既得利益，這些制度可能變得僵化，不能主動適應已經變化的經濟社會環境，阻礙經濟社會的發展。

　　與計劃財政制度相適應的城鄉二元化的財政制度明顯折射出實力和利益嚴重不對稱的兩大群體。之所以說實力不對稱理由在于，服務于工業化的城市群體由于與大工業相聯系，自然具有較高的組織性，不僅有工會等組織，而且由于其直接貫徹國家工業化意圖，也得到國家的大力支持，從而使其適應機器大生產的內在組織性得到進一步的強化。而農民由于與傳統分散生產方式相聯系自然聯系松散，難以形成緊密的團體。至于利益上的嚴重不對稱就更加明顯，從就業、生活、福利待遇等各方面進行比較都是眾所周知的。從財政制度上看，相當長一短時期內，城鄉居民實行兩套完全不同的稅收制度，農民的稅收負擔明顯重于城市居民的稅收負擔，這也是不爭的事實。從財政支出上看，無論財政從城市和農村的財政支出比重與人口比重對比，還是城鄉居民享受到的公共產品的多寡都可以毫無爭議地得出城市明顯優于農村的結論。

　　這套典型的二元財政制度經歷了從1950年到現在的一系列演變，逐步向一元化的公共財政制度接近。1950年2月全國財政會議后建立了嚴格實行“統收統支”的財政體制，1953年開始建立了中央、省、縣三級預算制度，1954年進一步實行預算收入分成辦法，將國家預算收入分為固定收入、固定分成收人和調劑收入三類，到1979年，我國財政制度除1958年“體制下放”時期實行過行政分權體制外，基本上保持了高度集中的財政體制。從1979－1993年，中國財政體制經歷了“分灶吃飯”和“財政大包干”的“財政體制”。1994年開始適應建立社會主義市場經濟體制的需要，逐步開始建立公共財政框架，黨的十六大后更加快了公共財政制度的建設步伐。

　　盡管經歷了幾次計劃財政制度內部的財政體制變革和建立與市場經濟相適應的公共財政制度的努力，但城鄉二元化的財政制度仍然明顯存在，至少建立城鄉公平的公共財政制度進展緩慢，而且具有財政制度變遷中的“路徑依賴”的趨勢。從現狀看來，取消農業稅、農業特產稅等相關城鄉公平的稅收制度上雖然已經初見成效，但由于各級財政之間事權界定不清，轉移支付制度還遠遠沒有規范化，農村公共服務又由于缺乏財力保障面臨“被遺忘”的危機。雖然義務教育制度也有較大改變，但相對于城鄉居民由于起點和發展空間不同導致的收入水平及支付能力差距來說又任重而道遠。農村社會保障制度的建設受地方財力制約現在看來仍然任重道遠。不過總體上看來，值得慶幸的是政府已經在向城鄉公平的財政制度方向上努力了。

　　明確努力方向和達到目標之間的差距還受到多種因素制約，其中經濟發展階段和利益集團間利益協調是兩個重要方面。但從經濟發展階段來看，與世界上其它國家比較，我國的人均收入水平上居民收入差距，尤其是城鄉居民收入差距和在公共產品消費上的不平等嚴重偏大，這說明利益集團因素至關重要。

　　計劃經濟體制下服從優先發展重工業的財政制度安排在經濟體制逐步過渡到市場經濟后，原來財政制度賦予城市居民的眾多優惠待遇的繼續保留形成了一種“制度租金”。在原經濟發展戰略和財政制度下，國家是通過給予城市居民廣泛的福利待遇換取城市工人的低工資和企業的高盈利并繼續投資于新建企業以迅速發展工業，這其中有相當大一部分利潤是通過國家低價收購農產品轉移過來的。隨著經濟體制轉軌，投資主體多元化，城市工人的工資決定機制逐步過渡到市場經濟條件下的工資決定機制，但其享受的財政制度賦予的待遇并沒有減少。通過國家投資占總投資的比重、工資上漲幅度、財政福利支出的城鄉比重的變化可以初步估計出這種制度租金的大小。

　　傾斜財政制度導致的“制度租金”的維持可以通過利益集團理論得到一定解釋。在公共選擇機制不完善條件下，財政制度安排所產生的利益分配決定權在政府，政府的行為受到選民選票的約束，不同的選民群體的相對人數決定了其對政府政策的影響力度。盡管政府在一定程度上有相對的獨立性，但總體上要受選票制約。一個不爭的事實是，相對高度組織的城市群體來說，農民的組織程度要低得多，而且相當長一段時期在各級人民代表名額的分配上農民處于弱勢，顯然，農民的利益得到真實反映不夠，農民對政府政策的影響力度弱也是眾所周知的。不僅通過正式選舉途徑，城市居民還可利用接觸媒體的便利通過埋怨、抗議等方式表達自己的意愿，影響政府政策和行為，而農民則難以有這些機會。由于農民人數多、居住分散、組織程度低，加上大量有文化的精壯勞動力外出，組織資源嚴重流失，難以形成真正的利益集團。相對而言，城市居民卻可以利用居住集中、組織性強、有工會等組織依托等優勢形成了比較緊密的利益集團，并借助利益集團追求和維護自己的利益，這種利益很大程度上通過包括財政制度的制度安排來得到實現和維護。由此可見，財政制度的變遷遠遠滯后于經濟體制的轉軌，城鄉二元財政制度遲遲難以消除的原因在于城鄉居民的組織程度決定的利益集團。

　　不可否認，由于選民和政府的信息不對稱，在制度安排上也具有一定的自由度，可以通過政府主導制度供給的方式促使不合理的制度向合理的方向轉變。但缺乏選民強有力的壓力，政府制度安排的自由度只是為制度變遷方向提供了一種可能，究竟選擇強化還是弱化或者改變原來的制度變遷路徑還難以確定。由于原來不合理的財政制度安排整體上降低了財政制度的邊際收益，由于制約農村經濟發展和農民收入水平提高，導致城鄉差別二元差距擴大，不利于消費需求擴大和供給結構改善，阻礙了經濟增長，影響了經濟效益的提高，出于對經濟增長、經濟發展和社會和諧發展的考慮也會主動弱化城鄉二元財政制度，改變原來財政制度變遷的路徑，但這種改變的強度和進度上將由于缺乏選民強大壓力而大大減弱。

　　三、打破路徑依賴，實現財政制度變遷路徑轉換

　　制度變遷中路徑依賴內在缺陷決定了打破制度演進中的路徑依賴的重要性，我國經濟社會發展環境的改變，統籌城鄉發展和和諧社會發展目標更加強化了財政制度變遷路徑轉換的迫切性，其機制具體體現在以下幾方面：

　　第一，經濟社會發展環境的改變為財政制度變遷路徑轉換提供了外在壓力和動力。隨著市場經濟體制改革的推進，與計劃經濟體制相適應計劃財政制度已經失去了存在的必要條件，建立與市場經濟體制相適應的公共財政制度成為大勢所趨。市場經濟體制的改革方向不僅使我們自己從實踐中作出的理性選擇，而且在國際經濟交往中市場經濟身份也直接影響著國際交往的廣度和自由度。隨著我國經濟發展階段的推移、工業化城市化的推進、工農業產值在國內生產總值中比重的變化，我國開始具備工業“反哺”農業、城市“反哺”農村的條件，消除財政制度上對農村和農民的歧視勢不可擋。宏觀總供求關系的改變，農村經濟發展和農民增收成為經濟持續穩定發展的重要瓶頸，迫使我們改變財政制度中不利于農業、農民和農村發展的方面。和諧發展理念的深入人心迫切要求消除財政制度安排中的“非國民待遇”內容，迅速轉換計劃財政制度的演變路徑。總之，作為一種外部條件和壓力為轉換財政制度變遷路徑提供了寬廣的可能空間。

　　第二，轉變制度變遷方式，突出國家在制度供給中的地位和作用。雖然我國整體的制度變遷是政府主導的漸進性制度變遷，但相當多的制度變遷是在第一行動集團推動并取得一定成效的基礎上政府追認的制度供給方式，很多制度是在既定的制度變遷路徑上的邊際調整，這種制度變遷盡管能夠保持制度的連續性，充分利用原有制度資源，但由于根本制度變遷滯后，容易出現邊際制度供給的收益遞減的情況。由于制度變遷中新的轉軌制度背景和利益集團阻礙整體制度變遷。由于政府在制度供給中具有相對獨立性，為了避免制度變遷被鎖定在原來的路徑上，政府可以而且必須系統檢討制度變遷的形勢，統籌安排制度供給，突破根本制度供給滯后對整體制度變遷的制約作用。具體在財政制度變遷上就是，政府必須從市場經濟的大局出發，檢討現有制度結構與市場經濟兼容程度，重點從公平合理的角度出發建立城鄉公平的稅收、財政支出、公共品供給等制度。在安排相關制度時肯定會存在原來制度與新制度相互掣肘的情況，政府在總體上兼顧制度的完整性和連續性的條件下，可以采取制度變遷的“倒逼機制”，即從建立城鄉公平的財政制度的目標出發，清理與該目標不相符的制度并盡快給予調整、轉變。當然，也可以加快邊際制度供給步伐，盡快弱化原有財政制度的制度租金，最后達到漸進向城鄉公平的財政制度過渡的目的。

　　第三，采取綜合措施減少財政制度變遷中的阻力。財政制度變遷中的阻力主要來自于計劃財政制度和轉軌時期財政制度中的既得利益集團，分化、贖買既得利益集團、模糊利益集團邊界等可以減少財政制度變遷的阻力和制度變遷的風險。分化就是在原來的既得利益集團中通過制度供給的方式制造差別，并且漸進地擴大這種差別，通過降低他們利益的共同性程度，最后達到削弱原利益集團的目的。比如，通過區分城市國有企業職工、集體企業職工、某一時間點前后退休的職工等方式，規定不同的制度租金等。贖買即是通過付給既得利益集團成員一定補償后取消其制度租金，實行統一、無差別財政制度的方式。比如，給某一群體一定金額的補償（一次性退休金）后即取消所有制度優惠的方式。模糊利益集團邊界即是通過放寬制度進入壁壘，讓新的群體進入原制度租金圈子，同時減少制度租金的方式。如，放寬城市進入條件，同時減少城市居民享受的制度優惠待遇的方式。

　　第四，培育新的利益集團，將組織松散的農民組織成利益集團，增強其與城市強勢利益集團對話的能力和對政府的影響力，爭取公平的財政制度。首先，我們必須清楚，任何一個社會利益的差別性是客觀存在的，從而建立在利益差別基礎上的利益群體甚至利益集團也是必然存在的，主觀上壓制某些利益群體，阻礙利益集團的形成只會制造更大的社會不公平，當這種公平由于缺乏利益集團對話而擴大后反而會釀成更大的社會動亂。培育新的利益集團主要是從農民中尋找一些支撐點，培養部分利益集團，比如，對進城務工的農民加以組織，使其形成組織嚴密的利益集團，對農村的專業合作經濟組織通過專業或行業協會的方式組成利益集團等，這樣既可避免將人數上具有絕對優勢的農民組成一個利益集團帶來的利益集團間新的失衡，也可以降低組織大利益集團的組織成本。在利益集團多元化的條件下，盡管制度安排要平衡的關系較多，但能夠帶來更大的社會公平，從長期看有利于社會的穩定和發展。

　　最后，充分利用內外部條件，加快財政制度轉軌步伐。建立市場經濟體制的整體趨勢和加入WTO都從外部強制我們建立公平的財政制度，而且這種強制還有嚴格的時間表的限制，我們更應該利用這種外部條件從輿論上、政策上加快財政制度轉軌步伐。財政法律是財政制度的重要組成部分，改革開放以來，我國財政立法雖然取得了顯著的成績，但與建立社會主義市場經濟體制仍有不相適應的方面。諸如財政法律體系不健全、不完善，一些規范基本財政活動的財政法律，如財政基本法、稅收基本法、財政監督法等還_未制定或頒布。現存一些財政法規層次較低，影響其執行效力，立法質量亟待提高等。這與社會主義市場經濟體制和對外開放嚴重不適應，借助于完善我國財政法律制度的機會，在廣泛調查研究和征求多方意見的基礎上通過國家強制制度供給的方式建立城鄉公平的、與市場經濟和改革開放相適應的財政制度，既適應了形勢的要求，也可以在一定程度上減少制度轉換成本。