【摘要】民主是現代社會中集體選擇的基本方式，預算是實現民主的重要手段。預算本身也需要民主化改造才能達成民主載體的功效，而預算民主的核心是預算審批權，即代議機關有權審查批準預算。預算審批權是代議機關一項特殊職權，應包括有限制的預算修正權。預算審批權的效力，既表現為授權，又具有一定的約束力，并同時受到一些制約。預算審批機構和程序的再造是代議機關預算審批權實質化的關鍵。

　　【關鍵詞】預算民主 預算審批權 代議機關 預算法【正文】一、 民主、預算與預算民主

　　人類的自我欲求不能憑借本身能力獲得充分填補，尚且需要訴諸社會化手段，其中相對獨立的私人欲求構成個體分散決策的前提，并借助價格杠桿和競爭機制得以表達和實現，盡管存在壟斷、信息偏在、外部性等失靈現象以及仰賴外部力量的秩序維持等，但是市場仍被認為是滿足私人欲求的基本方式。雖然國家較早地被理論假設為滿足公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的約束機制，掌權者們往往將自我的私人欲求凌駕甚至吞噬全體的公共欲求。晚至近現代國家中，漸次生成的民主制度，不僅讓公共欲求更具正當性，而且國家權力真正地致力于公共事物，包括對市場秩序的維持和干預，以公平正義地滿足公共欲求。

　　市場和民主之所以能夠成為滿足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者的共性，即主體對自我欲求滿足的決定權，前者是個體分散決策，后者則是諸多個體的集體選擇。歷史雄辯地證明，集體選擇過程中，大行其道的是個體經由自己同意的代表參與公共事物管理的間接民主，即代議制民主，相反地，個體直接參與、全民公決的直接民主作為整個國家體制則不可行的，僅能被審慎地引入而成為有限補充。[1] （P199-215）但是，代議制民主不能回避的是存在委托代理問題，于是抑制代理人敗德行為便成為民主的核心范疇。一般認為，“立法機關制衡行政機關的其中一個主要方法，便是制定法律——對行政機關有約束力的法律，要求行政機關遵守和執行�！盵2]（P20-21）但是，筆者認為，將代議機關簡約為“立法機關”的認識并不周全，缺乏“夕陽條款”的法律條文無異于一份長期授權書，而語言含糊、概括或者模棱兩可的制定法更減弱行政行為的“傳送帶”特征，[3]（P12-28）更不能有效規范積極行政。代議機關還被賦予任免權、決定權、監督權，但是任免權往往四、五年甚至終身用一次，決定權僅針對重大事項，監督權則適用于事中、事后，因此以上武器還不能保障民主對于權力日益膨脹的行政機構實施有效地節制。新政治經濟學理論認為，官僚行為目標是追求預算最大化，例如，尼斯坎南就指出，諸如工資、辦公室津貼、公眾聲譽、權力、獎金、官僚機構的輸出、變革的難易度、管理官僚機構的難易度等變量與官僚機構預算最大化是正相關函數或其他密切聯系。[4]（P.37）鑒于此，對代理人的有效激勵和約束不妨圍繞預算予以設計，乃至讓預算成為民主制度的基礎安排。

　　由歷史觀察，民主與預算相伴而生。預算母國——英國最為典型，1217年約翰王被迫簽署《大憲章》，第12、14條規定，非經貴族和僧侶代表會議同意不得征收代役金或補助金；1688年光榮革命次年，議會通過《權利法案》不僅重申非經議會授權不能迫使任何人納稅或作其他繳納，而且政府支出總額也應取得議會核準；1789年依據《綜合基金法》，設立“綜合基金”，國家所有的收支都納入基金統一管理；1822年議會要求財政大臣每年須提交全部財政收支的一覽表，供議會審查批準，而財政大臣用來收納財政文件的大皮包（Budge）也演繹為預算的專有名詞。在與王權的斗爭中，預算產生和發展，并且成為支撐現代民主的重要制度之一，但是形骸化的預算不過一堆廢紙，預算作為民主工具的價值取決于預算本身的民主化，民主應體現在預算編制、審批、執行以及決算等全過程，例如民主參與預算編制、民主監督預算執行等，但是筆者認為，構建預算民主的中心應是代議機關預算審批權，又稱“錢袋權”。因為“預算乃行政機構的生命之源”[5]（P172），審查與批準預算法案，一方面是代議機關掌控公共財政資金的使用以及截斷政府濫用權力的物質來源，從而威懾政府的一種有力手段，另一方面通過代議機關民意的行使，表明民選代表和人民對政府的信任與主持，從而保證政府權力運作的正當性和經濟基礎。[6]（P136-137）

　　二、 預算審批權的性質

　　預算審批權由代議機關行使，是財政民主主義的重要體現，理由在于：第一，國家活動所需之資金，最終仍由國民提供，國家所管理、使用之財產之原始資金亦系根源于國民，因此，此種接受國民“信托”之財產管理、運用，自然須受由國民代表組成之議會的統制；第二，鑒于財政在經濟上的重要性，于計劃之初即有必要由議會參與決策；第三，財政在政治上的重要性，甚至使得財政計劃儼然已成為政治活動的“節目表”，其重要性時逾于制定法，因此應與法律一般同受議會之統制。[7]但是，學理上代議機關的預算審批權的性質還沒有統一的認識，尤其與立法權、決定權和監督權之間的關系須進一步厘清。

　�。ㄒ唬╊A算審批權與立法權。二者界分的關鍵是預算性質的判定。部分國家以法律案的形式頒布預算，學理上，日本預算法律說就認為，預算乃是法律一種，推而廣之，預算審批權就是立法權，比較日本戰前通說——預算行政說，前者推進代議機關在預算過程中的主導地位，也進一步強化預算效力，更符合財政民主主義。但是，預算與法律之間，除程序、名稱以及規范形式等表象差異外，還有本質上的顯著差異：預算不具有相同條件下反復實施的法的一般性，而是以一個年度為限、針對特定事項的具體作成；預算僅有部分強制力，對未來事宜的規劃并不要求完全達成；后法優于前法等某些法則也不適用于預算，[8]因此，預算應被視為特殊效力的規范性文件，預算審批權不是立法權。

　�。ǘ�）預算審批權與決定權。二者都是人民當家作主、管理國家事務的表現，但是有較明顯的區別。尤其反映為“決定”和“決議”的不同，前者是一種對事情作出實體性規定和對行為作出規范的權力，后者是一種帶有批準、結論、確認、表態性的法律文件形式，為已有文件或者事件的表態或宣告，[9]（P.316-317）代議機關審查批準由行政機關編制和提交的預算案，形成法定預算，是對國家財政收支安排的確認與宣告，應屬于決議范疇。此外，決定權的對象應為重大事項，包括對法律的解釋、修改和補充，大政方針等原則的設定以及重大問題的具體批復等，而預算則是常態事項，屬于代議機關的年度性工作內容。因此，盡管一些預算相關的事項可能表現為決定形式，例如預算調整的決定等，但是預算審批權不是決定權。

　�。ㄈ�）預算審批權與監督權。代議機關的監督權是指，代議機關為全面保障國家法律的實施和維護人民的根本利益，防止行政、司法濫用權力，所實施的檢查、調查、督促、糾正、處理的強制性權力。因為預算是“反映政府活動的一面鏡子”，[10]（P.314）代議機關通過預算審批既可監視政府權力運作的細節，又能遏制政府及官員的貪污浪費，一些國內外學者將預算審批權歸入監督權。例如，沃倫認為創設和組織的權力、控制行政部門預算的權力及調查行政部門活動的權力是國會的傳統三項監督權，[5]（P164） 學者蔡定劍則將監督權的內容分為立法監督、對法律實施的監督、對政府行為的監督、對司法的監督、人事監督以及對軍事和外交的監督，對政府行為的監督則進一步分為對計劃和預算的監督、對政府責任的監督。[9]（P.372-382）但是，筆者認為預算審批權不苻合監督權的特征，監督權是事中或事后行使的保障性權力，而預算審批卻是對政府未來年度收支安排的承認，乃事前的賦權性行為，況且審批預算還是代議機關決策參與的重要路徑。具有較顯著的監督權特征的預算權主要針對預算執行的監督、決算等事項，2006年《人大常委會監督法》就只包括審查和批準決算和預算調整方案、聽取和審議預算的執行情況報告等內容。

　　總之，預算審批權是代議機關一項不同于立法權、決定權和監督權的特殊職權，可以預算審批權為核心與相關職權整合為代議機關的財政權。[11]（P.224）

　　三、 預算審批權的內容

　　2004年第四次修正《憲法》第62條和2004年第四次修正《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8、9條都明確規定，中央和地方各級人民代表大會有權審查和批準預算以及執行情況的報告，所以預算審批權可分解為審查與批準兩個部分。1994年《預算法》第12、13條又進一步規定，人大審查國家預算或本級總預算草案，但批準的是中央預算或本級預算。國家預算由中央預算和地方預算組成，各級總預算由本級預算和匯總的下一級預算組成。預算審查與批準對象的區分，是避免舊體制下的尷尬，即上級人大和本級人大對同一預算的重復審批，如果審批結果高度一致，其中之一的審批行為便是資源浪費，如果審批結果相互沖突，效力認定便會陷入兩難。[12]但是，預算改革不夠徹底：一方面，審查卻無批準為后盾，效用值得懷疑；另一方面，公共物品的受益范圍不一樣，理應由不同范圍內的受益主體承擔各自成本并擁有相應財政決策權，這是民主的題中之意，上級代議機關越俎代庖審查下級預算，可能侵害下級代議機關預算審批權的獨立性，違反預算民主原則。

　　預算審查重點包括但不限于以下：合法性審查，即審查預算收支是否符合法律、法規，尤其關于法定支出的比例和增長幅度的要求；真實性審查，即審查預算有無隱瞞少列或虛列的情況，對預算收支的測算是否科學合理，與經濟社會發展的實際情況是否吻合；政策性審查，即審查預算有無貫徹有關方針、政策，預算結構以及重點項目安排和保障是否體現確保重點、統籌兼顧的原則；效益性審查，即審查預算是否貫徹勤儉節約，能否最大限度地發揮財政資金的效益；科學性審查，即審查預算設計是否規范，能否直觀地反映預算全貌和項目信息等。

　　代議機關審查預算的合法性、真實性、政策性、效益性和科學性等，如果認為符合相關要求，應予以批準，相反情形則有兩種方式：或者代議機關威脅動用否決權，要求行政部門自行修改，重新提交；或者代議機關直接修改預算，然后予以通過。我國憲法、法律對此容都沒有明確規定，廣東、海南、湖北、深圳等省市地方性法規也不夠健全，實踐上，人大部門往往以前者解決預算的修改事宜。而后者所涉及的是，代議機關在預算審批過程中的預算修正權。民主核心是主權在民，但是歸屬于人民的權力還仰賴權力的分立制衡才能使之服務于人民，至少不被濫用而傷害人民，放任代議機關自由地修正預算，難免侵害行政機關的預算編制提案權，甚至直接干涉具體行政，以致政策失敗的責任難以厘清，與責任政府趨向相違背。因此，各國對代議機關的預算修正權往往予以制約，在美國，代議機關可以任意修改預算額度與項目，但是總統擁有否決權，大多數國家則立法限制預算修正權，以符合預算同一性原則，即代議機關尊重行政機關對預算草案的原初判斷（Primitive judgment），[13]審批的預算與行政機關的提案保持基本的“同一性”。預算修正權包括以下限制：增額修正，即增加預算支出的修正，一般予以禁止，這不僅基于預算平衡的考慮，還是為“預防議會議員，因受選舉團體或其他方面的請托，而濫求增加度支”[11]（P.228）；減額修正，即刪除預算支出的修正，一般予以許可，但是應當符合同一性原則，且不得利用預算刪除而影響法定機構的運作；科目流用，即在預算總額不變的前提下，預算資金科目之間的重新安排，例如，我國預算收入按照內在性質和相互聯系設有四級的類、款、項、目科目，預算支出科目則分為類、款、項、目、節等五級，“類”是最高級別的預算科目，科目流用越接近“類”，調整幅度越大，因此，依據預算同一性原理，科目流用的修正應由“目”、“節”開始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“項”級科目。[12]此外，預算修正案的提交程序也受到限制，例如日本《國會法》規定，眾議院議員50人以上、參議院議員 20人以上才能提交預算修正動議，供大會討論。

　　四、 預算審批權的效力

　　代議機關經過法定程序審查并批準預算，賦予行政機關財政事項的處理權限。因此，如果代議機關對預算予以否決或拖冗不決，內閣制國家，形同投下不信任票，會引發倒閣或解散國會的危機，即便總統制國家，也會造成政治僵局，例如1995年美國共和黨控制的第104屆國會與民主黨人克林頓總統圍繞1996年預算的大戰。[14]當然，政府已是現代社會存續的“必要的惡”，為避免預算空白致使政府停擺，可采用下列補救措施：假預算或暫行預算，即預算全部尚未獲得批準審計，可將已議定部分與無須議定部分先行交付執行；施行預算，即沒有生效預算以供執行，則延用上年度預算的標準；臨時預算，按實際需要編制臨時預算，送請代議機關議決。

　　預算審批權的效力最重要的是“授權”，[15]即行政機關有權按照預算規定的用途和限額內運用資金。預算審批權的效力還表現為一定約束力，即行政機關不能擅自變更資金用途或超越限額，也不得隨意放棄或者減少預算執行。代議機關對預算的審批，不僅有效約束公權力，為人民看緊“荷包”，而且是參與經濟、社會等重大事項決策的基本途徑。但是，預算約束力不等同于法律約束力，簡單地將預算視為對行政機關設定義務，會侵害行政權的相對獨立性，也背離行政權裁量空間擴大的趨勢。預算的約束力應按具體項目的重要性予以判定，預算的重要事項具有剛性，只有取得代議機關的同意，行政機關才能放棄或減少相關項目的執行，一般事項則具有彈性，行政機關在裁量空間內自行決定是否執行相關項目。預算畢竟是對未來事宜的規劃，難免應特殊情況予以調整，但是預算調整制度也能驗證預算審批權的效力強弱。我國《預算法》第53條規定，必須提請本級人大常務會審批的縣級以上各級政府預算的調整方案，僅是“因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更”，而第28條又除法律和國務院另有規定外，禁止地方各級預算列赤字，地方政府也不得發行地方政府債券。法條的矛盾不僅讓預算調整的規定虛設，還誘使行政機關壓低預算收入預期，尋求預算外超收收入的支配權，這嚴重地弱化預算審批權的效力。《人大常委會監督法》則嚴格限制預算調整的條件和程序，第17條規定，預算經人民代表大會批準后，在執行過程中需要作部分調整的，國務院和縣級以上地方各級人民政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準，嚴格控制不同預算科目之間的資金調整，涉及農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等預算資金需要調減的，應當提請本級人大常委會審查和批準，并會議審查和批準預算調整方案的一個月前，將預算調整初步方案送交本級人大財政經濟委員會進行初步審查，或者送交常委會有關工作機構征求意見。

　　代議機關享有預算審批權，但不得肆意行使，存在諸多制約。首先，代議機關應尊重預算過程的權力制衡機制，例如，預算修正權的行使以不侵害行政機關的預算編制提案權為限度，預算審批決議應為行政機關的預算執行保留適當的裁量空間等。其次，代議機關的預算審批應符合在先立法，例如社會保障、債務清償、司法經費等支出在法律上都有明確標準，[16]又如我國《教育法》、《義務教育法》、《農業法》、《科學技術進步法》等對于教育、農業、科技等財政投入也有定量性規定。預算是特殊效力的規范性文件，不能將預算審批視為對相關法律的修改。我國《預算法》第12、13條規定上級人大常委會有權撤銷下級人大及其常委會制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的關于預算的規范性文件，但是全國人大批準的違法預算還缺乏違憲審查機制予以矯正，只能訴諸代議機關的自我約束。[1]最后，代議機關的預算審批應遵循預算本身的規律。諸如依據財政健全主義，審慎處理收支平衡以及債務規模、結構等；依據預算年度性，不得表決多年預算等，[17]（P412-413）而這些規律，即使沒有轉化為法律條文，也應構成預算審批的有效約束。

　　五、 預算審批權的機構與程序

　　代議機關是預算審批權的主體，然而預算審批過程的深入分析還應揭開代議機關的黑箱，即探究內部機構和運作程序。我國《預算法》、全國人大常委會1998年《關于設立全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會的決定》和1999年《關于加強中央預算審查監督的決定》以及各省市的預算審批監督辦法、條例或規定也有預算審批的機構和程序規定�？傮w而言，預算審批機構不健全、權限不明確、程序不合理等問題仍然存在，預算審批流程還應在預算民主指引下進一步建立、健全。

　�。ㄒ唬┰O立預算規劃委員會。在現代世界各國，委員會都無一例外的構成代議機關組織體系中必不可少的部分，起到帶動代議機關機器運轉的馬達作用，成為啟動所有程序的原點。[18]（P13）各國代議機關設立各種常設委員會，例如美國國會的預算委員會和撥款委員會、日本國會的預算委員會、法國國會的財政委員會等，具體承擔較強政策性、法律性、技術性的預算審查工作。為擴大代表性及吸收廣泛民意，我國實行與眾不同的人大代表兼職制，而代表的有限精力、知識難以全面細致的審批預算，一年一次的人大會議只有1－2天的預算審批時間，有的代表受限于學識、職業根本看不懂預算，必須前移預算審查的重心，構建委員會為中心的預算審批制度。目前，依據《預算法》第37條規定，全國人大財經委負責中央預算的初步審查，但是財經委除國家預算、國民經濟和社會發展計劃等方面的職責外，還須參與經濟立法、經濟法律執行的監督及國民經濟重大問題的調查研究等，工作任務繁重，[2]況且，今后還要逐步延長審查期限，推進預算審查的實質化。因此，1998年人大常委會設立預算工作委員會，職責主要是“協助全國人民代表大會財政經濟委員會承擔全國人民代表大會及其常務委員會審查預決算、審查預算調整方案和監督預算執行方面的具體工作”，實際上，卻是預算初步審查的主要機構。不過，預算工作委員會的性質是人大常委會的工作機構，組成人員不是人大代表，行使初步審查預算的權威性、合法性略顯不足。筆者建議，將財政經濟委員會的預算和規劃職能劃出，設立預算與規劃委員會，組成人員為專職人大代表，[3]主要職責是：主持對預決算、預算調整方案、國民經濟和社會發展規劃初步審查，并向常委會提交初步審查報告；監督預算及其調整方案、國民經濟和社會發展規劃的執行；參與預算、規劃等領域的立法工作。此外，預算與規劃委員會下設具體服務機構，招攬經濟、法律、管理等專業人員，向人大常委會、專業委員會以及人大代表提供經濟趨勢預測、預算效益分析、規劃評估、統計資料收集等信息服務。

　�。ǘ�）實施預算公開。預算民主的主要形式是代議制民主，但也不排除公眾參與等直接民主，事實上，公眾參與的廣度和深度是衡量民主程度的重要指標。預算公開是公眾參與預算決策的前提，預算公開是“陽光理財”的重要內容之一，使政府成為透明魚缸中的金魚。預算公開包括兩個層次：一是向代議機關公開，接受代表的審查和監督；二是向公眾公開，以保障公眾的知情權、參與權與監督權。在我國，人大會議期間，預算案被加密級，甚至不能人手一份，會后代表手中的預算被立即收回，媒體所能發布的，僅是干巴巴的人大批準預算決議和略帶說教的預算原則和政策。預算的神秘化不僅沒有提高預算的神圣性，還使之淪為暗箱操作的陪嫁。公開透明是預算的最基本要求，除少數關系國家安全、國防、外交等公益以及個人隱私、商業秘密等私益項目外，都應該公開，而且是審批的全過程公開。各國先進經驗頗值得我國借鑒，例如在美國，每年總統送請國會審批的正式預算文件，除年度預算書、預算分析書、歷史資料表、政府預算附錄和預算制度和概念說明外，還包括聯邦預算的公眾導讀，上述文件所涉內容細化至具體預算項目，并且依據1976年《陽光下政府法》規定，預算信息除必要保密，都向社會盡可能的公開。此外，預算是特殊效力的規范性文件，許多國家還仿效法律程序，對預算審批結果予以公告，例如，依據俄羅斯預算法典的規定，每年聯邦議會將聯邦預算作為法律予以批準，而且除保密條款外，批準的預算和預算執行情況報告必須在公開出版物上公之于眾。[19]現代網絡技術的產生和發展進一步拉緊公眾與預算的距離，諸如美國行政管理與預算局和財政部、英國財政部、日本財務省等網站上都公布豐富的預算資料，以滿足公眾的預算知情權。

　�。ㄈ�）再造預算審批流程�！邦A算依賴于一些決策過程，過程決定誰將有發言權和在決策的什么時候有發言權，并為必須做出的決策提供一個框架。”[20]（P16）盡管預算的意義不亞于法律，但是與2000年《立法法》通過后的立法程序相比較，一個月左右預算審批期限過于倉促，初步審查和正式審查的設計相當粗糙，各參與機構的權責也不明確，加上全過程的高度封閉，使之流于形式，難以真正發揮預算審批的作用。筆者認為，應以預算民主為原則，兼顧審批效率，予以流程再造：預算與規劃委員會接到財政部門提交預算草案和報告后，重點審查預算整體上是否與既定方針、政策、目標等相協調，以及有關預算收入是否完整、合理與準確，從而確定該年度預算的基本政策和總量，并按照業務領域將預算審查分別移交各專門委員會審查；各專門委員會則重點審查本領域預算支出的合法性、效益性和科學性，并形成審查意見；財政部門可根據意見修改預算草案和報告，預算與規劃委員會根據財政部門修改后的預算草案和報告，并結合匯總的各專業委員會的預算審查意見和代表提交的修正案，起草預算初步審查報告，提交人大常委會審議；人大常委會進一步聽取財政部門的預算報告和有關各方面的意見和建議，審議通過預算審查報告；人大會議期間，全體人大代表就財政部門提交預算草案和報告、人大常委會提交預算審查報告進行表決，批準后立即公布。預算一旦進入審批程序便向人大代表和公眾公開，為提高預算審查效率，預算修正案應在人大常委會通過預算審查報告之前提出。此外，為增強預算審查的權威性、公正性和透明性，在預算與規劃委員會及各專門委員會的初步審查階段，除召集有關部委、人大代表和專家學者等匯報、座談、論證外，還應組織制度化的預算聽證和質詢。

　　六、 結束語

　　我國高歌猛進的市場化改革不斷加速預算民主化的進程。計劃經濟體制下，國家是控制絕大多數社會財富的“自產國家”，財政收入的基本來源是國家已所有者身份收取的國有企業利潤，預算僅是國家以高度集中的指令性計劃配置社會資源的基本工具之一。然而，隨著市場經機改革的逐步推進，我國經濟結構發生改變，進而財政收入結構也隨之變化，稅收收入幾乎等同于全部預算收入，私人部門的貢獻占財政收入的比重越來越大，因此有學者認為，我國正在轉向“稅收國家”。[21]（P.39）而稅收國家不僅是對財政形態的事實描述，還揭示國家與公民之間的深刻變革，盡管國家以法律為尚方寶劍有權向公民征收稅費，但是也不能無視相對人的意愿；盡管公民不能如市場交易似的自由選擇公共物品，但是也希望能說三道四。民主化的預算恰恰是二者交集，公民獲得參與公共物品決策與監督的途徑，國家無償征收行為的合法性得到確證。

　　預算民主化需要千頭萬緒的制度建設予以落實，而提綱挈領的是代議機關的預算審批權，代議制是現代民主的基本形態，預算審批是草案變為生效文件的關鍵環節。預算的民主精神避免預算審批權淪為圖章，也為預算審批提供若干遵循原則，諸如體現以上制度建議中的權力分立、程序正義、公開透明等。雖然預算民主建設已超越《預算法》修改范疇，屬于憲政層面的制度，但是其對具體制度的指引作用不可忽視，筆者認為，當前圍繞《預算法》修改所形成的部門預算、復式預算、地方債務、預算調整、國庫集中收付以及預算責任等眾多建議，而去粗取精、去偽存真的衡量標準就是構建預算審批權為中心的預算民主。

　　【注釋】

　　[1]我國《憲法》第5條第3款規定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”但是，在我國憲法框架下還沒有任何機制可以追究作為最高國家權力機關的全國人大的違反憲法和法律的行為。

　　[2]1998年第九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上，何椿霖代表全國人大常委會委員長會議作《關于提請審議設立全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會的議案說明》，指出，預算審查監督“這方面工作的專業性強，工作量大，全國人民代表大會財政經濟委員會承擔的工作范圍較寬，難以集中主要力量進行，目前基本上處于程序性的審查監督，在一定程度上影響了對預算審查監督的深度和力度”。

　　[3]隨著人大職能的發揮，現行人大代表兼職制的弊端逐漸暴露，因此，2003年第十屆人大選舉產生20名代表專職擔任常務會委員，一般還兼任專門委員會委員。筆者認為，人大代表專職化是必然趨勢，專門委員會委員的專門化則是近期可以實現的目標。

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