財政分權即上級政府給予下級政府一定的稅收權力和支出責任范圍，允許下級政府自主決定預算和規模。財政分權已經成為世界各國十分普遍的現象。自1994年開始，我國實行了分稅制財政體制，根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入，形成了相對規范的財政分權體制。財政分權在提高中央和地方政府積極性方面起了很大的作用，但其弊端同樣不容忽視。本文試圖對國外學者關于財政分權利弊的相關文獻進行歸納和提煉，并在此基礎上簡要討論我國財政分權體制下的財政監督問題。

　　一、財政分權的益處

　　綜合現有的文獻，財政分權的優點主要體現在如下六個方面：

　　1.對多樣化地區偏好的敏感度。分權化的政府行為利多弊少是許多主流經濟學家所共同持有的觀點，其中代表性觀點認為，由于地方政府離本地區人民較近，因而能更好地反映個人偏好，而中央政府的決策則缺乏對多樣化地區偏好的敏感度。這其中的一個基本問題是在公共品供給上往往需要采取折衷的辦法。例如，一些居民偏好大規模的、高質量的公共服務，而另一部分人卻希望保持較小的公共赤字以及更少的稅收。因而對全國性公共品如國防來說，這樣的折衷是不可避免的，因為每個人都要消費國防，而且他們是意見不一的。但是，也存在只在本地區提供并消費的公共物品，因此地區問對公共品的偏好程度會有所不同。在這種情況下，由地方政府提供公共品就不失為一個好的解決辦法。對地方公共品的偏好類似于地方居民集體投票以決定他們想消費的公共品的供給水平。相反，由中央來提供公共品只能是各地得到相同數量和質量的公共品，而這將引起效率損失。

　　關于這一點，奧茨在1999年對財政聯邦制的綜述與回顧中作了切中肯綮的論述。他指出：“一個不利于財政集權的看法是，由中央提供公共品將導致各地間完全相同的公共品產出或提供水平。在完美信息條件下，理論上講有可能由一個慈愛的中央計劃者在不同地區問有差異地分配或提供公共品，進而使社會福利最大化。因此，財政分權并無必要（盡管也許有人會說，上述結果在實質上就是分權的）。然而有兩個理由對它進行反駁：第一，信息不完美是更經常的情況。具體地說，單個地方政府對本地區的人口與地理狀況更為熟悉，它們擁有中央部門一般無法掌握的諸如地方偏好、成本條件等方面的信息。第二，迫于政治上的壓力，中央政府在不同地區提供不同水平公共品的能力受到很大限制。這些壓力往往導致要求中央政府對各地一視同仁。所以，信息和政治約束往往使中央計劃不能產生最優的公共品產出模式”。

　　麥克魯爾也總結道：“分權的堅決支持者認為，家庭的區際流動性是地區規模的減函數。因為家庭可以外遷，就逼迫地區政府不得不考慮他們的偏好問題。就像資本與勞動的流動性提高了經濟中私人部門的資源配置效率一樣，地區間的高流動性可以提高政府的效率”。

　　2.通過家庭流動性揭示偏好。類似于地方政府更貼近當地居民，家庭的流動性同樣有助于揭示當地居民對公共產品或公共服務的偏好。在公共品供給方面，政府面臨的一個基本問題是：假設地方政府關心其居民的福利，那么應如何揭示居民對于不同“稅收一支出”籃子的偏好呢？一般說來，居民沒有動力（或者沒有激勵）去揭示其真實的保留支付價格，因為公共品的非排他性保證了他個人不會被排除在公共品消費之外。蒂布特提出了一個原創性的思想來解決這個問題，他認為應由地方政府來提供公共品，流動的家庭通過“以腳投票”來選擇那些公共品與稅收的組合能最好地反映其偏好的地區。這種家庭“空間套利行為”（Spatial Arbitrage Behavior）就為地區公共品的有效提供給出了某種程度上的“市場解”，這樣的偏好表露過程包括以下幾個步驟：某地區地方公共品供給的增加一吸引那些為爭取更好的工作和住房的流動性家庭流入一進一步導致該地區工資水平的下降和住房租金的上升。此過程一直持續到流動性家庭在該區再度實現其保留效用水平為止。這種工資和房租變化就反映了流動性家庭對更高水平公共品供給的偏好。流動的結果是該地區財產如土地、建筑等價值的增加。當地方政府考慮本地區財產價值政策的效應時，就不得不內在化流動性家庭的意愿支付。

　　3.保護后代人的利益。財政分權這種機制不太為人所知的一點是，它可以促使政府將本地區后代居民的利益考慮在內。以污染物如有毒廢品為例，今天排污量的增加必然以未來環境的惡化為代價，導致居民向外遷出，這種遷移將持續到留下來的居民通過住房租金減少或工資增加來重新獲得其保留效用為止。房屋租金和工資的變化反映了后代居民對避免當前污染的邊際支付意愿。通過這種資本化過程，財產未來回報的降低引致了財產當前價格的降低。這種降低反映了后代居民對清潔環境的偏好。如果地方環境部門考慮到這種財產價值的變化，就不得不內在化本地區現在排污量的長期后果。進而，即使不存在利他主義的動機（Ahruistic Motives），后代居民的利益也通過內在化其對減少當前排污的邊際支付意愿而得到保護。蒂布特關于居民流動反應揭示出家庭對地區公共品偏好的假說在跨代際環境（Intergenerational Context）中一樣適用。然而，這種偏好揭示方法并不適用于中央政府層次，因為顯示偏好的動力來自于家庭在不同地區間的流動，而這種流動性與地區范圍大小成反比（對中央政府來說，居民都在其管轄范圍內活動，幾乎不存在向外遷移的可能）。因而，政府行為的分權化不僅有利于揭示對公共品的偏好，而且更好地保護了后代的利益。

　　根據同樣的思路，分權有助于防止過多的為公共支出融資的公共債務，而這些債務往往由后代居民承擔。任何想把稅收負擔轉嫁給后代居民的企圖都會引起現有家庭的外遷以避免由自己或自己的后代承擔未來的稅負。這種遷移也會降低財產的現有價值，因而過度債務是不受歡迎的。以上的分析同樣適用于其他形式的代際再分配問題，如現收現付制（Pay－as－you－go）形式的公共養老金支付等。

　　4.限制政府權力濫用。以上的分析隱含地假設存在著一個以最大化選民福利為目的的“慈愛”（Benevolent）型政府。但是還有一種截然不同的觀點如公共選擇學派認為，不論是中央政府還是地方政府本質上都是不可信賴的自身利益最大化者，而地區間的稅收競爭能對它們起到限制作用。當“怪獸”型政府——為攫取自身利益而有擴張傾向的政府——想通過損害效率的重稅政策使自身收益最大化時，投資者會選擇將資金投在低稅負地區，這在客觀上縮小了前者的稅基。由于資本的流動性隨地區規模反向變化——在國家（或聯邦）內各區間的流動比各國之問的流動要容易，所以政府職能的分權化有助于限制那些不關心本地居民福利的政府的征稅權力。正如私人部門中分權與競爭能提高效率一樣，政府間的競爭迫使自利的政府不得不考慮其選民的效用，進而改善公共稅收和支出的社會有效性。

　　5.提高居民對公共事務的參與度。分權有利于使公共品提供的成本費用分攤與受益直接掛鉤，這可提高地方居民對政府事務的參與程度，同時也有利于加強當地政府的責任感。在集權體制下，公共品提供的資金均由中央政府撥款，而非本地居民納稅，由于缺乏本地納稅人的直接或間接監督，執行公共項目的地方官員往往不關心項目的成本與收益狀況，地方政府花錢也不像花自己的錢那樣精打細算。地方官員為了擴大其權力和顯示其政績，往往會夸大項目所需的預算，不管成本與收益如何，盲目向上級主管部門爭項目、要資金。

　　6.促進公共服務創新。分權制可以促進政府間的競爭。許多關于政府行為的理論都強調，政府管理者可能缺乏以最低可行成本提供社會所需公共品的積極性。如果私有企業主不能把成本降到最低水平，企業就很難贏得利潤，而政府管理者卻可敷衍度日。但如果公民可以在社區間選擇，那么，嚴重失職的政府可以致使本社區公民遷移至其他地區，這一威脅可能促使政府管理者更高效地提供公共服務，更關心本地區居民的實際需要。政府在縱向和橫向層面上的競爭有利于政府的創新活動。例如，美國威斯康星州在全國提前實施了個人所得稅法，加利福尼亞州又創立了種種環境保護項目，從而為國家立法提供了原動力。分權制能夠促進地方政府在公共產品和服務供給方面的試驗和變革，正如一位美國學者格萊里奇（Gramlich）所說：“分權研究的論點之一是：各個州和地方政府可以充當國家政策變化的試驗室——制度可以在小規模試驗，很可能這些制度根據地方的條件設計得更好些。”因為對許多政策問題而言，沒有人確知其正確答案，甚至連是否存在對所有場合都適合的單一解決辦法也不清楚。解決的辦法是讓每個社區選擇自己的道路，然后比較其結果。多樣化政府活動的制度會增加尋求解決問題新辦法的機會。正如美國最高法院大法官布蘭迪斯曾指出的那樣：“聯邦制一個令人欣喜的特點是，如果公民愿意，勇敢的州可以作為一個試驗地，進行倫理、社會經濟方面的試驗，而不給全國其他地方帶來風險”。

　　近年來，我國也出現了地方政府公共管理創新方面的評選活動，如由中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合發起的“中國地方政府創新獎”，迄今已舉辦了三屆，在推動地方政府改革與創新方面發揮了積極的作用。首屆獲優勝獎的項目如行政審批制度改革、一站式辦公服務、政府采購、社會矛盾調解等都已在全國范圍內廣泛推廣，有力推動了政府管理體制的創新。

　　二、財政分權的弊端

　　與以上觀點相對照，許多作者包括馬斯格雷夫、布坎南和高茨都認為，分散的政府決策會導致一系列扭曲效應，分權化往往導致低效率的資源配置和次優的收入分配。

　　1.資源在地區間的無效配置。第一個問題源于開放性，即家庭、廠商、資本在各個地區間是可以流動的。但如果要使資源有效配置，定居或遷移的模式就必須符合相應的效率條件。由于家庭和廠商的區位選擇會受公共服務供給和稅收的影響，那么就會產生一個問題，即地方政府是否有動力按照不扭曲區際間資源配置的方式來選擇其稅收和公共支出？答案常常是否定的。

　　2.關于流動要素的破壞性稅收競爭。另外，人們也常擔心各個單獨地區在公共品或公共要素供給方面采取策略性行為，以贏得較之其他地區的區位優勢。舉例來說，一個地區可以通過減少公共品供給以減少外來移民的流入，也可以盡可能多地供給公共品吸引資本、人才的流入。這將會產生以下問題：當各地區都擁有其特定目標并且將具有流動性的家庭與廠商考慮在內時，在什么樣的條件下，它們才會以社會有效的方式提供公共產品或服務？各單獨地區是否會以扭曲整體效率條件的方式來為自己贏得區位優勢？

　　為了解釋此問題的實質，讓我們考慮一下公共品的供給需以資本稅融資的情形。在此情形下，有兩種成本需要考慮：一是家庭收入的損失，這是資源從私人部門向政府轉移的結果：二是如果對資本征稅過高，資本就會外逃，進而導致該地區工資水平與稅收收入的下降。因此各地區都力圖選擇非常低的資本稅率以避免資本外流，但這最終導致了無效率的公共品供給不足。

　　地區間稅收競爭問題同樣可以由標準的外部性理論來解釋。如果一個地區對某種流動性要素如資本征稅，資本就會外流，進而使本地區稅基減小而使其他地區稅基擴大。這樣，征稅地區給其他地區引致了正向的財政外部性（但對本地區卻是一種損失），因此它會相應選擇過低的稅率和不足的公共品供給水平，以避免這種外部性的產生。

　　3.稅收出口與溢出效應。在地區間存在稅收出口的情況下，稅收可以部分轉嫁給本地區外的公民。換句話說，地方公共品帶來的收益由本地區內居民享受，而供給成本卻部分地由其他地區的居民承擔，其結果導致了本地區內公共品的過度供給。

　　如果區外居民不能被排除在本地公共品的消費之外，就會產生溢出效應的問題。同稅收出口相反，在存在溢出效應的情形下，公共品的供給成本可以被內部化，而其收益卻部分地溢出。這樣的例予有沿江上游城市的廢物處理設施或本地區培養出的人才移居別的地區。結果，從效率的觀點看，本地區的地方公共品將供給不足，而對于污染這類負外部性問題來說，則可能生產太多。

　　4.地區內的次優收入分配。除供給公共品外，政府為達到較為公平的收入和財富分配目標，就要履行其收入再分配的職能。分權化再分配政策的一個基本問題是，地方政府必須考慮居民對轉移支付計劃的遷移反應。如果一個地區提高對其轄區內低收入居民的轉移支付額，且其來源為對高收入居民更高的稅收的話，那么，從這個地區的角度看，這種再分配項目的成本非常高，因為它導致了鄰近地區窮人的流入和本地區富人的流出。換句話說，地區再分配項目導致了某種程度上的逆向選擇。有理由相信將再分配職能分配給地方政府將導致次優收入分配。然而，這還不是唯一的問題。地區間關于向富人征稅以及向窮人轉移支付的做法是各不相同的，這將引致遷移的純粹利益動機，進而引起遷移扭曲。如果將再分配職能歸于中央政府，則上述兩個問題就不復存在了。在國家層次上，遷移反應要弱得多，其扭曲也可以通過在地區間執行相同的稅率和轉移支付水平來消除。

　　5.地區間的次優收入分配。一種顯而易見的觀點認為，凡是以本地區居民福利最大化為目標的地區政府絕不會將自身收入向其他地區進行再分配，盡管從直覺上它是對的，但它忽略了個人在地區間流動的事實。例如，歐盟內某地區的居民在其他地區的勞動力市場中謀職是完全自由和不受限制的，歐盟條約第48條對此予以了法律保障。因此，任何一個理性的政府都不得不把政策的遷移反應考慮在內。這意味著富裕地區可能向貧窮地區進行自發的轉移支付，以避免由大量移民涌入而引起的人均收入降低。但只要有遷移成本存在（家庭的完全不流動性即為該成本的極端例子），遷移就不能使地區問居民收入完全均等化。如果中央政府想消除地區間收入差距，它必然要進行再分配。如果沒有中央政府干預，除非遷移成本對所有類型的居民來說都足夠小，否則地區間的收入差距將一直存在。但還需注意，如果中央政府決定在地區間實施再分配政策，地方政府的激勵問題可能由此產生，地方政府會通過削減公共基礎設施投資等方式來降低達到高收入水平的努力，以避免向其他地區轉移財富。

　　6.次優穩定政策。除了提供公共品和再分配收入外，政府還具有減緩沖擊、穩定經濟的職能。一般來說，政府執行宏觀經濟政策有兩大手段：貨幣政策與財政政策。

　　人們常常疑慮，當貨幣政策可以被私人經濟主體理性預期時，它是否還能發揮作用？在理性預期情形下，任何利用貨幣政策刺激經濟的嘗試都不能導致失業的顯著減少，而只會引起更高的通貨膨脹率。并且，貨幣政策一般只為中央政府控制，而中央政府并不熱心于僅僅因為某個地區的失業問題而大動干戈。

　　財政政策的效果同樣具有局限性，由于地區間是開放的，特別是進口的存在，使得支出乘數與稅收乘數都比較小。例如，一個地區的減稅政策并不能顯著提高經濟增長率，因為減稅帶來的收入增加中有很大一部分流向了區外產品與勞動，即流入了區外居民手中。

　　三、結束語

　　財政分權有著積極的影響，理論和實踐都證明了這一點。然而，一定的財政體制模式必須服從并服務于特定的經濟體制模式和政治體制模式，財政分權的邏輯起點是將財政職能分解到具有良好績效的最基層地方政府來承擔，并接受地方居民“用手投票”和“用腳投票”的制約，因此它依賴于政治、財權和行政管理能力的全面分權。在我國尚不具備這些條件的情況下，日前的分權已經超過了分權最佳度，帶來了許多的負效應。糾正目前財政分權的負效應，既不能重新集權，但也不能進一步分權。規范分權、致力創造財政分權的條件，應該足我國未來財政分權改革的方向。就目前來說，用法律來規范財政活動，界定各級政府的財權和事權，增強預算的民主性和透明度是至關重要的。