摘　要：地方財政體制的完善是目前中國財稅體制改革的重點和難點之一。在論證多級地方財政體制存在必要性的基礎上，分析了中國目前四級地方財政體制存在的問題，提出從政府級次和財政層次方面對其進行重新規劃，并從事權和支出范圍、財權以及轉移支付制度三個方面對完善各級地方政府間的財政關系提出相應對策。

　　關鍵詞：地方財政體制；政府級次；財政層次

　　公共財政體制的基本模式是分級獨立的分稅制體制，我國目前基本上建立了比較規范的中央政府和省級政府間的財政關系，但省級以下政府之間沒有確定一個較為合適的責任和財力分配模式，地方各級政府間的財政關系還未理順，地方各級財政還未成為真正獨立的一級財政。因此，如何明確界定地方各級政府的職責范圍，并在此基礎上清晰界定和劃分地方各級政府的事權，劃分支出和收入，使各級政府都有履行自己社會經濟管理職能的財力和財權，建立真正的分級財政體制成為亟待解決的問題。

　　一、多級地方財政體制存在的必要性

　　公共財政是作為為社會公眾的財政，作為為市場提供公共產品的財政，建立公共財政的前提是處理好政府與市場的關系，把握好公共財政的支出范圍。明確界定各級地方政府的事權，首先要明確政府和市場的邊界，即在公共財政框架下哪些是政府該干的，哪些可以由市場來做，解決好政府活動范圍的“缺位”與“越位”問題，在此基礎上，再來合理劃分各級地方政府事權。一般來說，目前，公共支出應該退出競爭性、盈利性領域，公共財政的支出范圍被界定在諸如基礎教育、行政管理、農村基礎設施建設、環境保護、社會保障等“市場失靈”的領域。

　　建立公共財政、履行好財政的職能必須從公共產品入手。公共產品具有供給上的非排他性和消費上的非競爭性，這一特性決定了公共產品提供上的“免費搭車”和“囚徒困境”問題，難以通過市場達到資源的充分利用和有效配置，因而公共產品一般是由政府提供的，并主要通過征稅為其提供費用來源。當某些地方政府由于經濟不發達而不能保證本地居民在正常條件下獲得與其他地區同等的最低的基本公共服務時，上級政府有責任在財政上幫助那些經濟不發達地區的政府。

　　不同層次的公共產品具有不同的受益范圍和不同程度的外溢性，比如說路燈具有供給上的非排他性和消費上的非競爭性，是典型的純公共產品，但是路燈的受益范圍極小，甚至僅僅局限在某個街區，外溢性較小，因而適合較低一級的地方提供。相比之下，義務教育的外溢性要強得多，表面上看義務教育的受益范圍為地方區域，然而義務教育并不能給地方帶來具體的經濟利益，它更多地表現為公民道德水平和文化素質的提高，受義務教育的學生在畢業后往往通過上大學等方式在地區較大的范圍內流動，使得義務教育的收益外溢。如果由較低一級的地方政府提供，則會因為缺乏自然積極性造成投資的拖欠、減撥等責任轉嫁現象，使義務教育這種公共產品提供不到位。從地方性公共產品提供的這一基本財政職能看，其在客觀上就存在地方分級政府和分級財政的必要性，不同層次的地方性公共產品由不同級次地方政府提供才能實現高效化。

　　二、我國多級地方財政體制現存的問題

　　我國《憲法》規定，設置中央、省（自治區、直轄市）、市（地區、自治州）、縣（市、自治縣）、鄉（鎮、民族鄉）五級政府，其中地方政府就有四級。按照多級財政“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的構造要求，目前我國這樣一個四級地方財政管理體制行政開支過高、管理成本昂貴、財力嚴重分散、管理效益低下，主要表現在以下幾個方面：

　　1.政府間經濟社會事務管理責權和財政支出責任劃分不清晰、不合理

　　我國《憲法》規定了地方政府行使的權限，但轄區是有重疊的，只有中央政府的行政轄區和經濟區域是同一的，地方政府的行政轄區分工和經濟的區域分工是不可能完全一致的，省級政府包括市級政府，市級政府包括縣級政府，縣級政府又包括鄉級政府。對于各級政府共同承擔的公共事務，不能根據各方受益范圍和財政承受能力確定合理的分擔比例，一旦涉及兩級以上政府共同負擔的事情便互相推托。一方面表現為省級政府過多地包攬了市縣政府的責權，另一方面下級政府也承擔了部分屬于上級政府的事務，如應由上級負擔重點建設和專門項目的配套設施費用，使本來已經捉襟見肘的基層財政變得更加困難。

　　2.政府間事權和財權不對稱

　　隨著社會主義市場經濟體制框架的基本建立和市場化程度的加深，基層政府中過去通過稅費、攤派等方式轉嫁給農民的負擔，逐步要由財政以公共支出的責任來承擔，如基礎設施建設、義務教育、環境保護等，因此，與傳統體制相比，市場經濟中的基層政府事權出現擴大的趨勢，在某種程度上形成了事權關系調整上的正金字塔。而財權關系在1994年財政體制改革后卻形成了倒金字塔形，現在我國總體的財力分配格局中央超過了50%，省里超過了10%，兩個加起來超過了60%，而縣、鄉只占了不足20%.事權和財權的明顯不對稱，比如說教育，中央和省級的教育投入，主要用于高等教育，另一方面，中國的基礎教育投入特別是農村基礎教育投入主要由縣以下包括縣、鄉鎮、農民來投入鄉政府承擔。據統計在全國財政義務教育投入中，鄉鎮政府負擔78%左右，縣財政負擔約9%，省負擔約11%，中央只負擔約2%.縣、鄉級財政資金總額的60%～70%要用于教育，這種分級辦學體制加重了基層政府和農民的負擔，同時使得農村教育的發展滯后。

　　3.政府層級過多加大了稅種的劃分困難

　　分稅制財政體制要求各級地方政府都有自己穩定的獨立的財政收入與之對應，政府間財政收入的分配辦法采用劃分稅種的辦法。政府層級越多的國家，如果稅種越多，則越有利于收入劃分，但稅種不能多得超過國家經濟承受能力，進而擾亂市場經濟運行、約束社會進步、損害效率和公平。我國現有28個稅種，這個數字無論與其他國家相比，還是從中國經濟的承受能力考慮，都不算少，但要將這28個稅種在五級政府之間劃分，卻是相當困難的。如果硬要完整的按稅種劃分收入，政府層級過多與主體稅種缺乏的矛盾馬上就會突出出來，各地經濟的高度不均衡勢必也會引起稅種的高度不均衡，從而造成政府間收入分配的不均衡。于是，分稅制只能走加大共享稅的道路，自2002年將企業所得稅和個人所得稅作為共享稅后，數得著的幾個大稅種已全部共享，這一做法只能在過渡狀態下作為一種過渡辦法，從長遠的戰略角度看，應當積極創造條件盡可能把共享稅分解，融合到國、地稅之中。

　　4.縣財政困難、管理體制不合理

　　全國大約有35%的縣是赤字縣，越往西部走，財政赤字面越寬。縣級財政在分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制以后，縣級財政上劃中央很多，固定收入范圍小、可控財力小，而全省支出的大頭集中在縣級，雖然這幾年加強收入征管、培植財源，但由于機構膨脹、工資標準提高，致使財政收支矛盾仍十分突出。另一個重要原因是我國1983年以來實行的“市管縣”體制，當初這種體制的推行大多數就是基于自身利益的一種跟風，由于市級政府在地方財政級次的地位僅次于省級政府，所以市級政府具有較大的財權，為了本級利益的需要，能夠將一些好的稅種和稅源集中到本級政府，利用行政權力截流、擠占上級政府撥給縣鄉政府的資金、指標，竭力向下級抽取財源，絕大多數的市級政府通過財力分配權將資金集中后，更多地用于支持中心城市的發展，而不是促進縣域經濟的發展，結果進一步加大了城鄉之間的分割和矛盾，“市管縣”變為了“市刮縣”，這甚至成為縣財政困難的一個體制原因。

　　5.鄉政權存在的必要性受到質疑

　　我國一直以來的城鄉二元結構，城市和農村兩套稅制由于不符合現代社會的公平原則而帶來了越來越多的問題，以鄉政府作為載體向廣大農村征集收入支援城市居民和工業的意圖在新的經濟、社會條件下不復存在。溫總理在2005年3月5日的政府工作報告中指出，適應我國經濟發展新階段的要求，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針，合理調整國民收入分配格局，更多地支持農業和農村發展，2005年要加快減免農業稅的步伐，592個國家扶貧開發工作重點縣免征農業稅，全國全部免征牧業稅，2006年將在全國全部免征農業稅，原定5年取消農業稅的目標3年實現。這一舉措以及農村稅費改革，工商、稅務等垂直管理，部分地區“鄉財縣管鄉用”等改革都使得鄉政府的財政收入受到了很大的影響，據有關統計數據，我們現在的鄉村有3259億元凈債務，其中鄉級債務1776億元，平均400萬元/鄉；村級債務1483億元，平均20萬元/村。盡管如此，鄉鎮承擔了經濟和社會管理事權包括利用各種經濟政策引導農民發展鄉村經濟、負責所轄鄉村的道路、橋梁、水利灌溉，貫徹計劃生育政策、實施小學義務教育，安置五保戶等眾多的事權，因此，在我國地方財政級次中，鄉鎮成為最薄弱的一級財政。

　　四級地方財政體制不僅帶來了上述問題，同時也不符合現代市場經濟國家的普遍做法，從世界范圍看，成功地實行分稅制的國家一般實行的是兩級地方政府，如聯邦制的美國，地方政府包括50個州政府，8000個地方政府，還有一些學區以及數百個土著美國人政府；單一制的日本，地方政府包括47個道府和大約3200個都市（城市、鎮和村）。總體上說，世界各國的政府一般分為三個層次，即：（1）中央政府（或聯邦政府）；（2）省政府（或州政府、區等）；（3）地方政府，包括城市、學區等。因此，對現行的政府層次和財政級次進行重新規劃勢在必行。

　　三、完善我國多級地方財政體制的對策

　　1.從政府級次和財政層次方面對多級地方財政體制進行重新規劃

　　（1）改“市管縣”為“省管縣”。從現行行政體制來看，市級政府屬于縣級政府的上一級政府和上一級財政，但從政府活動的基本屬性上看，市級政府和縣級政府都直接面對地方居民提供公共產品和服務，政府活動的內容、履行的職能和這兩級財政的性質都相同。相對于“市管縣”而言，“省管縣”財政體制有如下優勢：一是有利于提高行政效率。“省管縣”財政體制，中間減少了市一級，省與縣之間的信息溝通更暢通，各項工作的落實會更有效率；二是有利于縣域經濟的發展。改為“省管縣”，排除了“市刮縣”的可能，有利于充實縣級財政、培植財源；三是有利于區域平衡，加大對不發達市（縣）的轉移支付力度。省級財政作為中觀調控的主體，可根據本省的各地區實際情況進行宏觀調控，對欠發達的市（縣）增加轉移支付的數額，支持這些地區的經濟和社會發展，實現省內各地區的協調發展。

　　（2）實行市與縣財政同級。縣是最古老的行政建制，是政治、經濟等種種因素結合而成的社區，“不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩定的一個層級”（賈康，2002），縣級政府負擔著文教衛生事業等支出，特別是絕大部分基礎教育和農村的大量公共品（典型的如道路建設、救災、扶貧和農村社會保障）是由縣級財政承擔，因此，地方財政體制應以縣為完善的重點。今后市管轄的重點主要放在城市自身一塊，僅僅作為依靠其主城區財政收入而生存和發展的城市自治管理層，而不再涉足縣及以下農村的發展城區，逐步實現城鄉分治。

　　（3）取消鄉一級政府，將其變為縣的派出機構，人員由縣政府聘用，經費由縣政府管理，與此相適應取消鄉一級財政，實行由縣統收統支的辦法。鄉一級政府改為縣的派出機構，撤銷鄉一級的人大主席團、政協聯絡組、七站八所等機構，可以大大縮減政府開支，為農民減輕負擔，同時不會影響政府運行，一是此舉深受農民歡迎，深得民心，將促進農村經濟發展和穩定；二是可逐步恢復農會、培育民間自治力量，進一步做實村民自治和鄉村民主選舉；三是強化了鄉的經濟實體功能，把從事經營性、技術性、專業性的公務從政府管理中獨立出來，為農業產前、產中、產后及農業產業化服務，實行企業化管理，變鄉財政經費的消費者為縣財政經費的提供者；四是為農村稅費改革創造了條件，要統一城鄉稅制，就要徹底改革現行農業稅制，廢除農業稅、屠宰稅、三提五統等專門面向農民征收的各種農業稅費，為農業現代化提供制度保證。

　　根據以上構想，今后地方財政體制應分為兩個基本層級：一是作為中觀層次的省級財政；二是承擔城市公共事務管理的市級財政以及承擔農村地區公共事務管理的縣級財政。多級地方財政體制也就指的是省—市（縣）兩級地方財政體制，地方性公共產品的提供主要就在這兩級政府之間進行劃分，這種做法就非常接近市場經濟國家通常的做法了。

　　2.對完善多級地方財政體制相互間關系的具體設想

　　（1）科學合理劃分省—市（縣）間事權和支出范圍。第一，省級政府適當集中財權和財力，提高中觀的宏觀調控能力，主要負責本省內具有宏觀性的與收入再分配有關的事權和主要的經濟服務性事權。省級政府負責的收入再分配是對中央政府收入再分配職能的補充，是省一級調控權的體現，主要有對省內市（縣）之間財政收入調整和社會保障制度。省級政府的事權主要包括：一是貫徹執行中央制定的政策法規，并按照國家的法律與政策，制定地區性政策與法規，促進本地區社會經濟的發展；二是負責具有全省意義的基礎設施與公益項目的建設；三是負責本地區行政、公檢法、文化、教育、衛生、科學、體育、社會保障等事業的發展，維護地方治安，承擔大型防汛、抗旱、水利維修和農業發展等支農支出；四是協調處理本省內的行政事務，完成中央委托事務；五是促進和規劃本省內市場體系的建設，維護市場秩序，防止和糾正不正當競爭行為。第二，市（縣）級政府為直接為本地居民提供公共產品和服務的基本單位，主要負責生活服務性事權和一部分經濟服務性事權，市（縣）級政府的經濟事務管理職能是對省級政府這一職能的補充。市政府的經濟服務性職能主要是對跨縣（區）的基礎設施建設，包括公路建設、農業等基礎產業設施的管理。縣政府主要負責縣內的小型基礎設施建設、管理（如農田水利設施）以及配合省、市級基礎設施的建設、管理。市（縣）級政府的主要事權包括：一是貫徹執行中央、省制定的政策法規，促進本地區經濟的發展；二是負責本地區基礎設施或公益項目的建設；三是負責城市和農村地區的行政、公檢法、文化、教育、衛生、科學、體育、社會保障等事業的發展，維持本地治安，承擔本地防汛、抗旱、水利維修和農業發展等支農支出；四是協調處理本地區的行政事務，完成中央、省委托的其他事務。

　　（2）科學合理劃分稅種，確定省—市（縣）政府間財權。完善財政體制要把稅制改革放在重要位置，本著簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，在規范征管制度的基礎上，根據經濟形勢的發展變化，取消、合并和開征一部分稅種。一是在稅收政策上與國際慣例接軌，統一內外資企業的所得稅，對國內的各種國別和各種所有制性質的企業實行國民待遇，為各類企業公平競爭提供良好的環境；二是取消面向農業獨立設置的農稅制度，實行城鄉統一稅制；三是取消筵席稅、屠宰稅、固定資產投資方向調節稅等過時稅種，在簡化稅制的基礎上減少行政成本；四是開征社會保障稅、遺產及贈與稅、環保稅和教育稅，將房產稅和城鎮房地產稅等不動產稅合并為物業稅。在稅制改革的基礎上逐步健全地方稅體系。確定各級地方財政的主體稅種，要科學劃分各級政府間的收入范圍及征管權限。將目前中央和省級財政集中的部分專款收入按不同的性質和責任分別下劃到市（縣）級，分別設置省稅和市（縣）稅，將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為市（縣）級政府的主體稅種，改變目前市（縣）級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

　　改革之后，省級財政的固定收入包括：營業稅、社會保障稅、環保稅等涉及結構調整和環境改善方面的稅種。市（縣）財政的固定收入包括：市（縣）區域內的城市維護建設稅、遺產及贈與稅、車船使用稅、土地使用稅、印花稅、不動產稅、契稅和教育稅等收入較穩定的稅種，以及其他中央稅、省稅以外的稅種。此外，要堅持管理重心下移與財權下移相結合，地方財力要體現財力在下。除了少數具有大范圍規模經濟效果的公共產品外，省級政府一般并不直接向轄區居民直接提供具體的公共產品，轄區范圍內公共產品提供的職能應盡量下放到市（縣），以充分發揮市（縣）政府處于基礎性地位的有利條件。省與市（縣）的財力比例要做到市（縣）級高于省級，形成合理的財力分配格局，切實解決基層財政困難。

　　（3）加大轉移支付力度，調整轉移支付結構。規范轉移支付制度，提高基層財政的公共服務水平，必須在改革、創新的基礎上，重點加大均等化轉移支付的力度，盡快構建與分稅制體制相適應的省級財政轉移支付制度體系。以一般性轉移支付彌補基層財政缺口，專項轉移支付針對具體的公共服務或政策性項目，急需采取的調整措施是在進行轉移支付時，考慮各地不同財政狀況，提出差別化的地方配套要求。對經濟較發達地區，省級的轉移支付比例可適當降低一些；對經濟欠發達地區，省級則應加大轉移支付比例，以確保這些地區基本公共服務所需資金，實現全省范圍內公共服務的最低標準提供。省級財政在分配中央撥給地方的轉移支付資金時，不僅要更多地讓利于基層，而且也要做到公平、公正、公開、透明，把解決縣級財政的困難問題作為穩定基層政權和完善財政體制的戰略任務，力爭在較短時間內使縣級財政走出困境。

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