關(guān)鍵詞　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌　財政制度創(chuàng)新　體制與政策

　　以1978—2002年的轉(zhuǎn)軌全過程為大背景，我們發(fā)現(xiàn)，財政體制改革在中國整體改革進(jìn)程中始終處于聯(lián)系其他諸項改革的樞紐位置，并在新舊體制轉(zhuǎn)換的各個聯(lián)結(jié)點上發(fā)揮著承前啟后的傳導(dǎo)功能。從總攬的高度對中國財政體制變動的實踐進(jìn)行邏輯梳理和規(guī)律探討，不僅有利于深化對財政制度創(chuàng)新深刻性的認(rèn)識，而且更重要的是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和財政制度的創(chuàng)新進(jìn)行前瞻性的思考。

　　一　財政體制變遷的階段性分析

　　財政制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程之間有著深刻的互動關(guān)系，財政體制變遷的階段性劃分，或者說具有創(chuàng)新特征的階段性劃分應(yīng)服從于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的創(chuàng)新背景。1978年以來的中國財政體制變動可以3個標(biāo)志性事件來貫穿：一是延續(xù)較長一個時期的財政放權(quán)讓利、分灶吃飯的體制與政策；二是中央與地方之間以劃分稅種為基礎(chǔ)而確立的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財政一稅收體制框架；三是為應(yīng)對亞洲金融危機和國內(nèi)市場需求不足而實施至今的積極財政政策及公共財政取向的改革。

　　1.財政體制與政策運行的第一階段以放促活，即以“分灶吃飯”、“放權(quán)讓利”的體制促動微觀經(jīng)濟(jì)活力和市場機制形成（1978—1993年）。財政體制經(jīng)歷了三次大的變動：（1）1980年以前的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。財權(quán)集中于中央，中央財政根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)計劃核定地方的收入數(shù)額，按企業(yè)事業(yè)的行政隸屬關(guān)系，核定地方的各項支出，然后根據(jù)收支指標(biāo)，核定地方的收入留成及中央補助數(shù)額。（2）1980—1984年的“劃分收支、分級包干”體制，又稱“分灶吃飯”體制。根據(jù)各種財政收入性質(zhì)和企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，將財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方調(diào)劑分成收入；按企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分，由中央直接管理的，列中央財政預(yù)算支出，由地方管理的，列地方財政預(yù)算支出，中央再專項設(shè)置一部分資金用于解決特殊問題；以1979年為基數(shù)確定地方的收入、支出基數(shù)，五年不變。（3）1985—1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制。基本按第二步利改稅后設(shè)置的稅種，將財政收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入和中央與地方共享收入；原則上按行政、企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，劃分中央與地方的財政支出；以1983年為基數(shù)確定地方收支基數(shù)，五年不變；實際執(zhí)行中將地方固定收入與共享收入加在一起，確定一個中央與地方的分成比例，實行總額分成。（4）1988年以后各種形式的包干體制。收入遞增包干；總額分成辦法；總額分成加增長分成辦法；上解額遞增包干辦法；定額上解；定額補助。

　　2.財政體制與政策運行的第二階段分稅立制，即確立以分稅制為基本特征的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政體制（1994年至今）。1994年財稅改革的重點是工商稅制和分稅制財政體制：（1）以公平稅負(fù)和簡化稅制為核心，建立以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的工商稅制，以解決稅制復(fù)雜、重復(fù)征稅等突出問題。（2）在中央和地方財政之間實行分稅制改革，按照中央與地方政府的事權(quán)，確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收征管機構(gòu)；以1993年地方收入為基數(shù)核定對地方的稅收返還數(shù)額，并逐年遞增。

　　3.財政體制與政策運行的第三階段多重磨合，即在積極財政政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期和確立公共財政取向改革的多重目標(biāo)中，磨合財政體系內(nèi)部職能、體制、管理的多重關(guān)系（1998年至今）。（1）1998年下半年為應(yīng)對亞洲金融危機、防止經(jīng)濟(jì)失速，財政政策由適度從緊調(diào)整為積極擴張，通過大量發(fā)行國債吸納沉淀資金、降低金融系統(tǒng)風(fēng)險、擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資以刺激和拉動經(jīng)濟(jì)增長成為積極財政政策的基本思路。（2）公共財政取向的改革主要著眼于財政管理層次，包括三項內(nèi)容；部門預(yù)算改革，將部門的各種財政性資金（包括預(yù)算外資金）逐步納入一本預(yù)算中編制；國庫集中支付制度改革，通過建立國庫單一賬戶體系，逐步對財政資金進(jìn)行集中收繳和支付；政府采購制度改革，要求各級國家機關(guān)、實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體逐步以競爭、擇優(yōu)、公正、公平、公開的形式使用財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程和服務(wù)。

　　二　財政制度創(chuàng)新的機理與績效評價

　　1.第一階段改革在總體上都具有通過財政體制的調(diào)整與退讓，打破“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制、釋放舊體制活力、醞釀新機制形成的特征。這種特征可分為三個方面：一是經(jīng)濟(jì)增長和分配結(jié)構(gòu)的變化。改革首先在農(nóng)村啟動，主要的財政政策是增加投入、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，以承包制調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入；企業(yè)改革方面，主要是財政對國有企業(yè)的放權(quán)讓利和對非國有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。在這些改革過程中，國民收入分配結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，1979年國民儲蓄部門結(jié)構(gòu)中，家庭部門、政府部門、企業(yè)部門的比重分別為23.6：42.8：33.7，到1991年變動為70.5：4.1；25.9，家庭部門的迅速上升意味著“大一統(tǒng)”的分配格局被打破。二是經(jīng)濟(jì)運行和資本積累模式的變化。在改革價格機制、建立商品交換關(guān)系方面，財政采取了供給、需求雙向補貼的方式來抵消通貨膨脹，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。1978年財政用于支持價格改革的補貼支出為11.14億元人民幣，1992年增加到321.61億元。在資本積累模式方面，國民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來了家庭部門收入比重的上升和社會資金的增加，社會資金的增長促進(jìn)了相應(yīng)的儲蓄一投資動員機制的形成，金融逐步替代財政成為社會資本積累的主要模式。三是財政自身地位與狀況的變化。在放權(quán)讓利過程中，國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1978年的31.2%連續(xù)下滑，到1994年降到11.2%.中央財政收入占全國財政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.財政在不斷減收增支的壓力下，只能通過大量增加銀行借款來維持運轉(zhuǎn)，1979年財政向銀行借款90.2億元人民幣，占當(dāng)年財政支出的7.1%，1992年借款額達(dá)到1241.1億元，占當(dāng)年財政支出的28.3%.

　　在這一過程中，財政漸進(jìn)的制度激勵效果是明顯的：一方面，體制退讓打破了“大一統(tǒng)”的高度集權(quán)格局，放權(quán)讓利的實質(zhì)是擴大了地方配置資源的權(quán)力，形成了各地在其隸屬關(guān)系內(nèi)開展創(chuàng)新的積極性；另一方面，國民收入分配格局的根本變化促進(jìn)了多元化市場主體的形成和市場化價格機制的形成。

　　在已有的改革回顧中，關(guān)于這一階段財政的地位一直沒有得到足夠的重視，財政的日益積弱和數(shù)度面臨收支危機而不得不做出的被動調(diào)整常常受到指責(zé)。事實上，從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌全局而言，財政一直居于啟動和支撐改革的樞紐地位，財政體制的連續(xù)退讓、補貼的增長、借款的增長都有服從改革進(jìn)程的制度創(chuàng)新的內(nèi)在合理性。對于這一階段財政制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)績效，筆者曾用突破納克斯“貧困的惡性循環(huán)”原理來解釋其全局意義（呂煒，2001）。按照納克斯的分析，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、長期難以擺脫困境的原因在于“低收入”水平的制約，這既是供給方面低儲蓄、資本短缺、生產(chǎn)率低下之因，也是需求方面低購買力、投資引誘不足之因，供給與需求受此制約而陷入惡性循環(huán)。納克斯提出的辦法一是外部資本注入，二是內(nèi)部強迫儲蓄（納克斯，1986）。但當(dāng)時中國面臨改革與發(fā)展的雙重任務(wù)，根本不具備那樣的條件，實際的經(jīng)濟(jì)啟動采取了“財政收入超分配一提高家庭企業(yè)部門收入水平”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。財政退讓策略啟動和支撐這一階段改革的邏輯順序為：財政讓利在分配領(lǐng)域的突破帶來了國民收入分配格局的調(diào)整→個人、企業(yè)的利益得到認(rèn)可和增長，脫離計劃控制的貨幣剩余增多，由此孕育了利益主體多元化格局的出現(xiàn)，并自動創(chuàng)造了資金的供給與需求→儲蓄動機與投資動機導(dǎo)致金融地位凸顯，金融的成長又反過來推動儲蓄一投資的轉(zhuǎn)化。由分配領(lǐng)域發(fā)動的這一系列改革，還伴隨著計劃控制的必然削弱，市場化的價格機制和商品交換的基礎(chǔ)關(guān)系得以建立。這些因素綜合起來反作用于生產(chǎn)過程，帶來生產(chǎn)方式的變革，經(jīng)濟(jì)運行的商品化、貨幣化程度不斷提高，貨幣資本化所帶來的資本運動不斷擴張，以市場配置資源、以資本再生產(chǎn)推動的社會再生產(chǎn)過程得以逐步確立。

　　2.1994年的財稅體制改革是第一次按照市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的分配關(guān)系的調(diào)整，在財政改革史上具有轉(zhuǎn)折點的意義。整個經(jīng)濟(jì)制度質(zhì)的演進(jìn)意味著市場與政府的關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入一個新的階段，過去單純放權(quán)讓利的改革思路已不再適應(yīng)下一階段的要求，政府公共支出責(zé)任的增強需要一個全新的財政體制框架來承載。就經(jīng)濟(jì)運行而言，市場與政府關(guān)系調(diào)整的核心是配置資源權(quán)限的劃分，即重新界定政府的事權(quán)，并提供相應(yīng)的財力保證，這是整個經(jīng)濟(jì)體制變遷作用于財政體制的更為深刻的內(nèi)涵。1994年財稅體制改革無疑適應(yīng)了這一變遷，其內(nèi)在合理性也在于此。

　　這樣的判斷可以從1994年改革前后的財政、經(jīng)濟(jì)狀況來印證。改革前的困境主要表現(xiàn)在兩個方面：一是財政推動經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的正效率遞減、負(fù)效率上升，作為過渡性策略的體制設(shè)計已經(jīng)不能適應(yīng)演進(jìn)中的經(jīng)濟(jì)運行要求。突出的一點是按行政隸屬關(guān)系實行的利益分權(quán)模式越來越助長地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和市場割裂，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；而各地按行政隸屬范圍設(shè)置的保護(hù)性措施，形成了“塊塊”之間的封鎖，不利于全國統(tǒng)一市場的建設(shè)。與此同時，以財政退讓政策提高企業(yè)自我積累、自我發(fā)展能力的政策初衷與實際效果的差距也越來越大。隨著情況的變化，企業(yè)效益的進(jìn)一步提高已不再是單純減稅讓利可以解決的。二是在漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的過程中，多種規(guī)則并行的矛盾導(dǎo)致財政體制的分割局面，并直接導(dǎo)致財政收入的分割與下降。

　　改革后的效果也表現(xiàn)在兩個方面：一是財政收入的迅速增長，財政局面的迅速改善，表明財政運行得到了適宜的體制保障。1994—2001年全國財政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財政收入占全國財政收入的比重提高到55%左右，實際運行中一直在52—56%之間。改革前后比較，1987—1992年包干體制下，全國財政收入平均每年增加226億元，體制改革后， 1994—1997年全國財政收入平均每年增加1073億元，1998年以后平均每年增加1800—1900億元。二是新體制總體上適應(yīng)和支撐了1998年以來的積極財政政策在體制、財力等方面的要求，保證了積極財政政策的運行。

　　3.1998年的財政制度創(chuàng)新與1994年的財稅體制有著內(nèi)在聯(lián)系。1998年以后的政策效果以1994年體制為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了體制實踐的意義及體制的效率。對1998年財政制度創(chuàng)新的評價不能僅僅局限于政策實施的具體內(nèi)容，而必須置于大背景下深化兩點認(rèn)識：一是1994年財稅體制改革與整個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的內(nèi)在聯(lián)系，即制度必然性，正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的背景決定了1994年財政制度創(chuàng)新的轉(zhuǎn)折點意義；二是1998年以來積極財政政策與1994年財政體制的內(nèi)在聯(lián)系。1994年市場化的體制基礎(chǔ)為市場化的調(diào)控政策提供了平臺，財力的迅速增長承載了6600億元國債的潛在風(fēng)險，專項性的轉(zhuǎn)移支付擴大了公職人員工資、社會保障、中西部發(fā)展等方面的支出，從而保證了1998年以來財政政策的有效性。因此1998年以來的財政運行可以看做是第一次按照市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的宏觀調(diào)控實踐。

　　1998年財政制度創(chuàng)新的原理和全局意義可以概括為：（1）當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入到市場機制開始主導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)運行但其體系遠(yuǎn)未完善、短缺經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象基本消失、供求結(jié)構(gòu)非均衡上升為主要矛盾的特殊階段以后，由于多“二元結(jié)構(gòu)”約束和“儲蓄過量漏損-（9的交互作用，產(chǎn)生了家庭部門消費需求不足、滯留銀行存款偏多及企業(yè)部門投資意愿不足的嚴(yán)重不對稱問題。（2）政府針對連續(xù)使用貨幣政策工具作用不明顯的情況，通過財政投融資的政策創(chuàng)新與銀行信用對接，將家庭部門滯留在銀行賬戶上的儲蓄沉淀吸納轉(zhuǎn)化為政府公共投資，拉動經(jīng)濟(jì)，從而避免了經(jīng)濟(jì)失速，以及因信用緊縮可能發(fā)生的一系列連帶支付問題。（3）這一財政運作機制創(chuàng)新的政策目標(biāo)可以圖1描述。

　　顯然，積極財政的政策目標(biāo)是通過政府投資推動啟動市場機制的傳導(dǎo)和自運行能力，即經(jīng)濟(jì)增長→消費旺盛投資活躍→經(jīng)濟(jì)增長的循環(huán)。

　　4.關(guān)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景下的財政制度創(chuàng)新與效果可以簡單地描述為一個鏈?zhǔn)竭^程：1978年財政以體制退讓啟動和支撐改革→經(jīng)濟(jì)體制與財政體制的不同演進(jìn)帶來相互之間關(guān)系的變動，財政推動的轉(zhuǎn)軌績效曲線變動、財政自身運轉(zhuǎn)績效曲線變動成為考察財政制度創(chuàng)新的重要指標(biāo)→隨著兩個曲線的負(fù)效率持續(xù)大于正效率，財政體制已大大落后于經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程和自身的財力要求，面臨創(chuàng)新壓力→1994年財稅體制改革源于市場經(jīng)濟(jì)體制對財政的要求，是按照微觀市場機制調(diào)整宏觀調(diào)控體制的改革，由于這種適應(yīng)性，財政自身的狀況迅速改善→1998年經(jīng)濟(jì)運行的周期性變化提出了政府宏觀調(diào)控的要求，積極財政政策是針對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的第一次調(diào)控手段的創(chuàng)新，其效果體現(xiàn)了宏觀體制與政策對市場環(huán)境的適應(yīng)性。堅持社會主義基本制度的前提條件和政府主導(dǎo)的有秩序推進(jìn)的改革路徑選擇，規(guī)定了中國財政體制改革職能的多義性和承載任務(wù)的復(fù)雜性。但總體上看，財政的制度創(chuàng)新邏輯始終包含兩項內(nèi)容：一是政府推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運行的重要手段，要不斷根據(jù)體制演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)運行的變化進(jìn)行創(chuàng)新；二是本身作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一部分，適時進(jìn)行改革，保持與整個體制的同步性和一定的運轉(zhuǎn)效率。這兩項內(nèi)容交織在一起，形成財政制度創(chuàng)新的基本線索，同時二者的關(guān)系也構(gòu)成制度創(chuàng)新的深層原因。

　　三　戰(zhàn)略機遇期的財政制度創(chuàng)新任務(wù)

　　從現(xiàn)在到戰(zhàn)略機遇期結(jié)束還有近20年的時間，在整個轉(zhuǎn)軌過程中是一個比較長的時期，也是最終完成轉(zhuǎn)軌、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要時期。對期間可能出現(xiàn)的變動進(jìn)行預(yù)測是很困難的，根據(jù)本文歸納的財政制度創(chuàng)新邏輯來分析，所有的變動仍將落實于兩項基本任務(wù)，即財政如何推進(jìn)改革與改革自身，并且要在統(tǒng)籌中保證兩項任務(wù)的完成。圍繞這兩項任務(wù)，財政運行面臨的矛盾和潛在矛盾可以概括為兩個方面；

　　1.如何在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自主增長的同時順利淡出。1998年政府在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期性變化中希望通過公共投資的拉動維持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，使投資轉(zhuǎn)化的收入效應(yīng)能夠刺激邊際消費傾向的提高，消費的啟動和擴大再刺激民間投資，從而使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)內(nèi)在的增長秩序。這是通行的政府通過外部調(diào)控以恢復(fù)市場機制自主運行的原理。但是我們在實際執(zhí)行中卻一直面臨著消費難以啟動、內(nèi)需難以擴大的障礙，政府投資無法改善市場機制的傳導(dǎo)，而是形成了政府投資→經(jīng)濟(jì)增長→政府投資→經(jīng)濟(jì)增長的直接外部推動式的經(jīng)濟(jì)運行特征。這其中的原因，直觀地看政府投資帶來的收入效應(yīng)沒有明顯改變消費預(yù)期和消費傾向，而是更多地轉(zhuǎn)化為儲蓄的增加，從而使經(jīng)濟(jì)運行中的儲蓄一投資機制進(jìn)一步失衡。在沒有自主投資動力的情況下，政府必須通過發(fā)行國債吸納更多的儲蓄以消化這種失衡，于是前一次擴大投資的效果轉(zhuǎn)化為儲蓄，成為下一次擴大投資的壓力。這種情況表明市場機制傳導(dǎo)的消費環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重阻滯。正是這種阻滯使積極財政政策陷入一輪接一輪的直接拉動的循環(huán)中，外推式拉動逐漸成了經(jīng)濟(jì)增長的常量，財政政策的退出變得不可預(yù)期。

　　在積極財政政策難以退出的同時，支撐政策運行的財政體制的承載能力則越來越顯得不足。一方面1994年財政體制不完善的問題逐步加劇。1994年改革重在建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新體制框架，在思路上采取了雙軌并行、存量不動、增量調(diào)整、逐步到位的漸進(jìn)策略，一開始體制的過渡性特征就很明顯。隨后的財政運行中，在體制總體適應(yīng)的格局下，這些過渡特征所潛伏的矛盾也逐漸暴露出來，突出表現(xiàn)在基層財政的困難和區(qū)域之間財力的不平衡上，體制內(nèi)部不同行政級次財政之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱已經(jīng)影響到整個體制的運行與內(nèi)部傳導(dǎo)。另一方面，在承載積極財政政策實施過程中，一些旨在擴大內(nèi)需、維護(hù)社會穩(wěn)定的政策因財政體制的不完善而在自上而下的執(zhí)行中遇到困難。基層財政事權(quán)偏重、收入籌措能力不足、區(qū)域差距較大等體制性問題迫使中央財政通過各種專項轉(zhuǎn)移支付來確保政策的兌現(xiàn)，而且其中有關(guān)增加工資等支出是剛性的、連續(xù)性的。按照1994年制定的漸進(jìn)策略，7年來轉(zhuǎn)移支付中舊體制因素所占比重明顯下降，但值得注意的是各種專項性轉(zhuǎn)移支付比重的迅速上升幾乎占了全部的增量。這部分轉(zhuǎn)移支付中固然有一些是用于平衡區(qū)域間公共服務(wù)水平的，但更多的還是服從于積極財政政策的應(yīng)急性安排，這種趨勢對體制的影響是不容忽視的。

　　2.如何在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌完成的同時順利完成自身的體制轉(zhuǎn)軌。需求不足等問題的過早出現(xiàn)和積極財政政策效果的有限已經(jīng)表明，反周期的應(yīng)對措施只能治標(biāo)，根本的原因在于傳統(tǒng)體制對消費的制約阻礙了市場機制的傳導(dǎo)，其中舊的社會契約的桎梏是關(guān)鍵。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了實現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)，政府與公眾之間相應(yīng)形成了一系列社會契約。這些契約一方面要求公眾必須忍受工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長帶來的消費利益的犧牲，以使積累保持在較高水平；另一方面則通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將較低價格的福利和社會保障安排于企業(yè)成本或單位中。改革開始后，隨著價格改革、企業(yè)經(jīng)營機制改革的漸次推進(jìn)，福利性公共品提供的價格逐步提高，成本逐漸外部化，這一部分福利性公共契約的解除就成了越來越大的一個包袱。正是這些舊的社會契約的限制，使刺激消費的政策大打折扣，日益突出的就業(yè)和社會保障問題，既影響著經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定，又吃掉了大量的財政支出。

　　這些契約總體上可劃分為三類：第一類是政府與農(nóng)民之間的契約，農(nóng)村稅費改革實質(zhì)上就是要解除舊的契約，建立新的契約，由政府承擔(dān)新的事權(quán)支出。這筆龐大的、連續(xù)性的專項轉(zhuǎn)移支付中央財政是否能夠承受，以后又如何從體制上規(guī)范，目前還在試點中。但理順這些體制關(guān)系對調(diào)整日益明顯的“二元結(jié)構(gòu)”和多“二元結(jié)構(gòu)”問題、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)、保障農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展、解決農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿�問題都將是戰(zhàn)略性的。第二類是政府與國有企業(yè)職工之間的契約，主要是國有企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金和相關(guān)費用，及國有企業(yè)失業(yè)下崗人員的基本生活保障金和相關(guān)費用。另外還有國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整過程中勞動合同解除的補償問題、銀行不良資產(chǎn)的處置問題、國有資產(chǎn)支配權(quán)的贖買問題等。第三類是政府與公職人員之間的契約，政府行政管理體制改革的核心是提高政府配置資源的效率，直接涉及政府機構(gòu)和人員的精簡，即降低行政運行成本。

　　由于這些舊的契約已經(jīng)形成對市場機制傳導(dǎo)的阻滯和進(jìn)一步改革的阻力，在某種程度上可以說財政負(fù)擔(dān)支出、承載政策的能力決定著轉(zhuǎn)軌的速度和市場機制運行的效率（斯蒂格利茨，1998）。舊的契約解除快一些會加大財政的壓力，但有利于經(jīng)濟(jì)自主增長能力的恢復(fù)和市場機制的完善，慢一些可以緩解財政的壓力，但必將影響到經(jīng)濟(jì)運行的全局。這就決定了財政體制運行在中長期面臨的任務(wù)將是戰(zhàn)略性的（陳淮，2002）。

　　按照以上的分析，財政推進(jìn)轉(zhuǎn)軌的任務(wù)主要是體制代償，即通過財政職能的發(fā)揮調(diào)動經(jīng)濟(jì)資源、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)資源，代償轉(zhuǎn)軌成本，使舊體制的最后作用逐步退出，新體制的作用能夠順暢發(fā)揮。體制代償決定了財政雖然是政府的最終負(fù)債人，但歷史債務(wù)的清償并不主要通過財政經(jīng)常性收支來解決，而應(yīng)通過強化財政的統(tǒng)籌能力將國有資產(chǎn)處置收益、社會保障基金收益等統(tǒng)一起來，進(jìn)行合理安排。財政改革自身的任務(wù)主要是公共財政制度的建立，這意味著1994年的財政體制還需要進(jìn)一步完善，事權(quán)關(guān)系需要進(jìn)一步界定，公共財政制度框架的職能、體制與管理等不同層次的內(nèi)容需要進(jìn)一步磨合，以形成一個完整的體系。總體來看，財政面臨的任務(wù)意味著未來財政的發(fā)展既不是完全市場化的，也不能過多陷于過渡性做法，而是需要兼顧兩個方面。一方面，根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，財政要為政府配置資源提供相應(yīng)的財力支持，即建立公共財政體制的基本框架，使政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行等職能得到保障；另一方面，在“布新”的同時，在維持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的前提下繼續(xù)“除舊”，財政要在支付轉(zhuǎn)軌成本、改革攻堅方面承擔(dān)很多過渡性的職責(zé)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　呂煒（2001）：《進(jìn)入“后短缺時期”的中國經(jīng)濟(jì)》，《財經(jīng)問題研究》第3期。

　　納克斯（1986）：《不發(fā)達(dá)國家的資本形成》，商務(wù)印書館1986年版。

　　斯蒂格利茨（1998）：《中國第二步改革戰(zhàn)略》，《人民日報》1998年11月13日。

　　陳淮（2002）：《新產(chǎn)權(quán)關(guān)系與轉(zhuǎn)軌成本》，《2l世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2002年6月17日。