關鍵詞：農村；義務教育；財政體制；問題；原因；對策

　　《中共中央關于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務教育法》規定，基礎教育實行地方負責、分級管理的體制，調動了地方政府主要是縣、鄉兩級政府的積極性，對推動義務教育發展產生了不可估量的作用。但是，隨著經濟體制、主要是財稅體制改革的深入，國家財政收入結構發生變化，農村稅費體制正在調整，縣、鄉財政難以負責義務教育的全部經費，經費投入的供需矛盾日益突出，嚴重影響了義務教育的普及與鞏固，亟需調整政策，完善體制，以確保普及義務教育目標的實現。

　　一、主要問題

　　農村稅費改革以后，將取消農村事業費附加和農村教育集資，現行農村義務教育投入體制發生了重大變化。農村義務教育經費的供給面臨著以下幾個突出的問題。

　　1.教育經費來源缺額的填補問題。農村稅費改革以后，隨著農村教育事業費附加和農村教育集資被取消，農村每年教育經費來源將減少至少200億元。這是一個不可小視的數字，如果沒有相應的經費補充措施。農村教育將無法正常運轉。

　　2.校舍危房改造資金的保障問題。據《中國教育統計年鑒（1999）》提供的數據，1999年全國農村中學尚有危房面積163.96萬平方米，農村小學尚有危房面積343.11萬平方米，合計507萬平方米。按國家危房改造資金補助標準計算，約需資金15億元。同時，每年還有約3%左右的危房自然增長率。現在農村中小學校舍建設總面積為5.76億平方米，每年危房自然增長面積約為1728萬平方米，每年需危房改造資金約51億元。過去，農村學校危房改造資金主要靠農民集資解決，農村稅費改革以后，這筆開支必須切實落實，否則將嚴重影響農村義務教育成果的鞏固與發展。

　　3.初中發展高峰的經費籌措問題。從2000年開始，初中發展進入高峰期。2000年初中生在校人數已達6256.29萬人，比1999年增加了444.64萬人，增長7.65%.據《中國教育統計年鑒（1999）》提供的數據，1995年至1997年入學的小學生，每年都超過了2500萬人，他們分別于2002年至2003年進入初中階段學習，從而使該期間初中規模達到峰值。如果小學畢業生按90%的比例升入初中，則初中在校學生人數將突破7000萬人，比1999年凈增1100萬人。同時，這期間還有部分初中的學制要由兩年改為三年，由此也會增加在校學生的數量。如果初中在校學生增加1100萬人，按1999年全國初中生生均預算內教育事業費639.63元計算，僅國家預算內撥款就要增加70億元。如果考慮新增初中生的教學基礎設施建設和校舍基建費，則需增教育經費就更多。初中的高峰發展將使本就緊張的教育經費供需矛盾更加尖銳。這一形勢在農村也是一樣。在農村，過去這些問題都壓在鄉一級政府身上，主要靠加重農民負擔的辦法解決。現在這條路不通了，必須另辟蹊徑。

　　二、原因

　　我國現行的義務教育財政撥款分為教育事業費和教育基本建設費兩個部分，這種撥款的分類正是參照計劃體制下學校教育經費使用方式而設立，在計劃經濟體制下它既是一種撥款體制，也是一種財政監督體制。然而在市場經濟體制下這種撥款體制不但與學校使用方式相脫離，而且也失去了財政監督功能。現行的教育事業費包括行政公用費和人員費，由于過去教育工作對成本核算與效率分析的忽視，教育公用費的撥款標準并沒有嚴格的規定，基本上參照學校上年或上幾年的平均公用支出，再考慮學校學生數的增長與社會消費水平的增加而確定標準。教育人員費完全按照學校教職員工人數的多少來劃撥，但人員費的劃撥標準已經顯得過于陳舊，這也是導致教師隊伍不穩定的主要原因。教育基本建設費是維持學校公共財產良性運行的費用，它占教育財政撥款的比例很小。教育基本建設費的撥款標準基本保持恒定，其款額很小，若想使用它來改善教育設施的可能性較小。因此，當前學校的基本建設主要依靠政府的城鎮建設規劃撥款和學校創收的積累資金。

　　通過上述對當前義務教育財政環境及財政撥款體制的分析，我們發現現行的義務教育撥款體制與學校的財政現狀相去甚遠。這種錯位為學校的發展尤其是經費的使用帶來了障礙，其具體表現為：首先，由于財政撥款沒有科學的成本核算標準，而過多地憑借對以往學校經費使用情況的經驗估算，這導致學校的經費劃拔與學校的辦學效益相脫離，給學校的發展具有一定的誤導。而且撥款標準的經驗性估算使得學校在經費使用上盡量多花，至少在財務上要讓財政部門感知學校現在的經費是遠遠不夠的，這既使得學校在具體工作上忽視對教育成本的核算與教學效率的關注，還成為教育經費永遠緊張的原因之一。其次，現在教師工資偏低而社會對學校的要求又越來越高，這給學校校長的工作帶來了極大的困難。于是學校的功能發生了偏移，學校工作重心由對教育教學的指導轉向確保學校創收的穩定與增長，而且由于政策上的落后，學校創收所得經費往往處于“小金庫”之中，既不能公開地用于教師福利的提高，又成為學校腐敗的重要來源。再次，學校當前浪費現象也較嚴重。由于撥款體制與使用途徑相脫離，從而造成在撥款與使用中的混亂與浪費。

　　三、對策

　　義務教育經費投入涉及教育管理體制。現在實行的基礎教育地方負責、分級管理的體制仍然應該堅持，但要適應財稅體制改革的新情況，進一步充實和完善。主要內容是：加大中央和省級政府對義務教育的投入力度，保證財政性教育經費在義務教育中的主渠道作用，確保普及義務教育有穩定的經費來源。對此，提出以下幾點政策性建議。

　　1.強化政府對義務教育經費投入的主渠道作用，確立義務教育財政撥款在公共財政中的優先地位，努力增加對義務教育的財政撥款。

　　義務教育是國民基礎教育，是一種公共產品，其經費主要應由以稅收為基礎的財政負擔；國家有提供義務教育所必要的基本就學條件的義務，這也是保障公平就學機會的基本要求。要根據有關教育法律法規及《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》中“政府的教育撥款主要用于保證普及義務教育資金投入和承擔普通高等教育的大部分經費”的規定，確立義務教育在公共財政中重中之重的地位，強化政府在義務教育投入上主渠道的作用。

　　2.逐步建立與分稅制相適應的各級政府合理分擔義務教育經費的體制。

　　要強化中央和省級政府對義務教育的財政支持。義務教育實行地方負責，分級管理，并不意味著中央政府沒有責任，地方政府的責任也不是只局限于縣級和鄉鎮政府。實際上，《教育法》和《義務教育法》中明確規定各級政府在義務教育經費方面都負有責任。教育法第56條規定：“國務院及縣級以上地方各級人民政府應當設立教育專項資金，重點扶持邊遠貧困地區、少數民族地區實施義務教育。”義務教育法第12條規定“實施義務教育所需事業費和基本建設投資、由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證”。

　　今后我國義務教育投入體制改革的重要內容是要進一步完善分級負責體制，明確各級政府在義務教育經費籌措和管理方面的職責分工。在中央、省、縣和鄉各級政府之間確定一個合理的義務教育經費分擔比例。建議：（1）隨著財政體制改革的深入和中央財政比重的提高，加大中央和省級財政、特別是中央財政的義務教育撥款（目前我國中央財政撥款在全國義務教育經費的比重過低，不到2%），并建立和完善以“教育經費最低標準”和地方財政財力為主要依據的省、縣兩級義務教育財政撥款制度和中央轉移支付、專項補助制度。“義務教育教育經費標準”應包括學校辦學條件、公用費的標準以及教職工編制標準和工資標準等。對依靠縣、鄉財力達不到最低標準要求的地方，由中央和省級財政以轉移支付和教育專項經費的形式子以補助。應把國家貧因地區義務教育工程作為長期的財政制度固定下來。今后國家財政預算內義務教育經費的增量部分，應向貧困地區傾斜，并把資助項目細化、固定化；中央財政的補助項目應包括：對貧困地區的義務教育補助，對少數民族、殘疾兒童的特殊補助，對貧困兒童的書本費、助學金（含住宿學生的食宿費補助）、教師工資和培訓費補助等；省級財政的補助項目應包括：農村學校基建和辦學條件補助，貧困地區教師工資補助，對處于不利地位的學生的補助，對達不到標準的地區的公用費補助等。（2）逐步建立按義務教育支出項目（如教師工資、公用經費和基建經費等）由各級財政按比例分擔的制度。教師工資應由省、縣財政分擔，中央財政對貧困地區予以補助；公用經費由縣、鄉財政分擔、中央和省級財政對貧困地區給予補助；要認真落實“綱要實施意見”提出的“城鄉實施義務教育的學校新建、改建、擴建和危房改造所需資金，由各級政府列入基本建設投資計劃”的措施。對貧困學生的助學金應由中央、省和縣財政分擔。

　　3.健全義務教育投入體制的法制化建設，完善依法籌措和分配教育資源的體制。要依法實現教育預算的單列，完善部門預算制度。在預算中適當強化義務教育財政的相對獨立性。要依據《義務教育法》，盡快制定《義務教育投入條例》，在法律上明確規定各級政府在義務教育投入上的責任、經費負擔比例和具體的財政措施。

　　4.在國家費改稅過程中，應將教育費附加改為教育目的稅（類似美國地方學區獨立征收的“教育稅”），逐步確立以地方教育稅和各級財政分擔的預算內撥款為主的義務教育財政體制。在城市，除原來的“三稅”附加外，可以考慮按職工工資或個人所得稅的一定比例計征；農村按農民人均純收入的一定比例計征，把目前農村教育費附加以鄉為單位自收自支改為以縣為基本征收單位統籌使用。所征稅收可按一定比例在各級地方政府之間分配，適當強化上級財政資金的再分配職能，用于平衡基層教育財政能力的差異。

　　5.加強教育經費統計指標體系的建設，增補和改進能夠反映各級政府對義務教育經費分擔狀況的指標。同時加強義務教育經費供求關系的研究，加快制定義務教育成本標準。以滿足建立各級政府分擔義務教育經費機制的需要。