關鍵詞：財政政策，財政體制，經濟周期，經濟轉軌

　　1998年以來積極財政政策的實施成功地拉動了經濟增長、促進了結構調整，財政的作用倍受關注。但是隨著連續性擴張政策的運用，財政自身的收支矛盾和債務負擔也在不斷加劇，積極財政政策是否需要淡出、財政是否也面臨可持續發展的問題，成為近兩年以來爭論的一個焦點。筆者認為，問題的關鍵并不在于經濟增長是否已經形成內在機制而可以不再實行積極的財政政策，或者財政潛在的危機是否過大而不得不放棄積極的財政政策，而是應該結合承載積極財政政策實施的體制——1994年分稅制改革后建立的財政體制，和1998年以來經濟轉軌的深刻變化進行綜合分析。即不僅要考慮財政的承受力，還要考慮財政與經濟、市場運行與政府調控關系的變動，不僅要考慮財力的承受力，還要考慮財政體制的承受力以及財政體制改革的次序問題。只有確立更宏觀的考察視角，客觀地區分不同的矛盾和問題以及導致這些矛盾和問題的不同原因，才有利于確定下一步財政體制改革的目標和發展戰略。

　　財政政策與承載它的體制存在著沖突的一面

　　1998年開始的積極財政政策是在1994年分稅改革后的財政體制框架下運行的。1994年財稅體制改革的重點在于更科學地劃分中央與地方主要是與省級的財權、事權關系，提高財政收入占GDP、中央財政收入占全國財政收入兩個比重，增強中央財政的宏觀調控能力。這次改革總體上是成功的，財力的壯大和調控能力的增強成為積極財政政策實施的重要保障。但是也有兩個方面的問題未能很好地解決：一是中央雖然集中了財力，有了穩定的稅基，但地方支出基數剛性較強，轉移支付中的相當一部分要用于這些剛性支出，實際的財力安排上缺乏機動性和靈活性，宏觀調控能力和區域平衡能力受到限制。而且新體制建立后的運行中中央財力的集中度從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%，實際是下降的，同期省級政府的財力集中度則從16.8%提高到28.8%.二是省級以下財政體制未作進一步規范，有的在一定程度上模仿了中央對省的體制，有的則沿用以前的包干體制，總體上呈現財力向上一級集中的趨勢，省級的資金集中尤其明顯。這樣的財力集中缺乏劃分稅種的規范性，同時財權的上收并無相應的事權調整相配套，提供義務教育、本區域基礎設施、環境保護等基本事權還有所下移，使縣、鄉兩級支出基數和支出剛性增大，加之過去歷次體制調整中或多或少存在的一部分收入空轉，包袱越來越重，縣、鄉財政困難明顯加劇。省以下體制的狀況使得財政政策的傳導和宏觀調控效果受到限制。這兩個方面的問題表明1994年的分稅制改革還是不完善的，正是這種不完善使體制運行中的矛盾和缺陷在承載積極財政政策連續實施過程中變得不斷突出。

　　1998年以來財政政策與體制的運行有兩條線索，一是為應對經濟周期性變化、防止經濟失速而連續實施五年的擴張性政策，核心是增加6600億國債投資以及由此拉動的銀行、地方、企業共計3萬億的投資規模；二是伴隨公共管理認識的加深、公共支出規模擴大和借鑒成熟市場經濟國家相關理論與實踐而提出的公共財政改革目標，并相應推出和推進了部門預算、國庫集中支付、政府采購制度三項改革措施。因此，雖然前者更主要的是一種調控的政策手段，不能等同于一般性的公共支出改革，但在認識和和中人們仍然將兩者視為有內在聯系的兩個方面，視為公共支出實踐與公共支出管理改革的雙向推動。這一階段公共財政職能得到空前甚至超前的強調，并在實施中逐漸與1994年以來尚不完善的財政制度框架發生沖突。主要表現在三個方面：

　　1、受財政體制、投融資體制的限制，公共投資擴張過程中存在著配套能力下降、投資不經濟等問題。連續五年的國債投資使一些地方的資金配套能力不足，項目投資對經濟影響的深度、廣度都受到限制，由銀行配套的資金雖然充裕，但焦點在于投資擴張后的償還風險。這幾年的國債投資主要用于基礎設施建設，相應的對基礎工業、裝備工業拉動作用比較大，房地產投資受到很大刺激。發展基礎設施總體情況是好的，但一些地方不顧當地情況一窩蜂搞政績工程、形象工程，使得一些方面的投資存在超前和不經濟的問題。鋼材生產今年將增長22.6%，達到1.8億噸，是1997年的1.8倍，是美國、日本的總和。在這種擴張中有兩個問題暴露出來：一是鋼的總產量大幅增長的同時，鋼廠的規模不經濟問題和品種不合理問題變得突出，今年的產量中只有20%左右是由年產500萬噸以上的大鋼廠生產的，其它的產品都出自各地小廠，產品檔次低，優質品種仍要大量進口。二是生產的鋼材一半用于建筑行業，帶動了房地產的高速增長、吸納了大量銀行貸款，局部地區已出現過熱情況，對經濟運行和資金鏈都造成潛在的壓力。這些問題表明在投資擴張中存在著低水平重復建設、相互攀比、盲目擴大規模的現象，玻璃和水泥行業也存在類似的問題。投資和增長的不經濟對于調整產業結構、提高經濟增長質量、恢復經濟自主增長能力都是不利的。一旦經濟增長無法吸納過大的基礎投資，企業倒閉、銀行壞賬、工人失業等問題就會暴發，不但增長無法維持，還可能會留下一大堆問題，成為持續增長的包袱。我們過去幾年在清理信托投資公司、銀行不良資產等方面已經有過類似的體驗。

　　2、一些旨在擴大內需、維護社會穩定的政策因財政體制的不完善而在自上而下的執行中遇到困難。在基層政府事權偏重、收入籌措功能較弱、區域差距懸殊的體制背景下，一些公共支出標準的決策權仍主要集中于中央各部門，并且成為地方部門相互攀比和倒逼地方財政的依據，這種格局一旦形成而上級財政又無力調控時，收支矛盾就會激化，縣、鄉兩級公職人員欠發工資就是一個復雜而又長期不得解決的問題。1999年以來在擴大內需政策導向下，全國范圍內連續三次提高機關事業單位職工基本工資標準，實施年終一次性獎金制度和艱苦邊遠地區津貼制度，職工人均月工資水平由1998年的400元提高到2001年的823元，增幅高達105.8%，作為積極財政政策的一個重要部分和徹底改善機關公務員工資長期偏低狀況的舉措，這次調整的速度和幅度都是建國以來最大的，但由此增加的基層財政支出壓力也是顯而易見的。在省以下體制無力自行調控的情況下，中央財政不得不實施用于工資性支出的專項轉移支付，其中2001年安排892億元，2002年預算安排1180億元。農村稅費改革試點的情況與此類似，為了在減輕農民負擔的同時防止基層財政收支矛盾激化，中央財政2001年安排了80億元的專項轉移支付，2002年隨著試點范圍的擴大預算安排增加到245億元，由各地包干使用。盡管如此，政策難兌現以及兌現后面臨反彈壓力的問題仍然存在，在一些稅費改革試點效果較好的農村，農民普遍擔心政策反彈、難以持久。從這一點來看，體制原因造成的基層財政收支矛盾顯然是比轉移支付解決方式更為關鍵的問題。

　　3、著眼于公共財政建設推出的各項管理制度的改革客觀上使財政體制和非財政體制等方面的問題變得更為剛性。隨著公共投資的連續擴大，財政在應對“市場失靈”和反周期調節方面的作用得到顯現，著眼于配置公共資源和宏觀調控的公共財政職能受到強調和推進。近幾年的理論與實踐除了討論公共財政的職能定位外，在具體管理制度上借鑒推出了成熟市場經濟國家公共財政管理的一般作法，即在“收支兩條線”完善預算的同時，進行了部門預算、國庫集中支付和政府采購制度的改革試點，其目的在于建立三位一體的預算管理流程，體現預算資金安排、使用的完整性、及時性和安全性。就管理層次而言，這樣的改革是必須的，但其前提應該建立在社會主義市場經濟體制框架基本確立、市場與政府關系的框架基本確立、政府行政管理體制與相應的財政體制框架基本確立的背景下，否則執行中必然會遇到各種因素形成的阻力，并且由于基本框架存在的不完善，嚴格的管理制度在適用性和合理性等方面都可能受到質疑，從而不得不做出一定的變通。這里顯然又存在一個公共財政建設的次序和配套問題。

　　以上的分析中，有些矛盾和沖突并不能完全歸咎于財政體制的不完善，但有一點應該是清楚的，就是這五年來我們的主要精力集中于如何通過積極的財政政策保持經濟穩定、較快地增長方面，從而在某種程度上忽視或擱置了1994分稅制為主體的財政體制在變化的市場經濟環境中如何進一步完善的問題。而財政體制在承載和保障積極財政政策較好運行的過程中，其逐步積累和激化的矛盾又使得對體制本身進行進一步改革和完善的必要性、迫切性凸顯出來。

　　1998年以來財政實際面臨的三大任務與應對取向

　　在進一步分析之中，需要首先清楚地描述和判定1998年以來就財政發展與改革而言，我們究竟面臨什么樣的形勢和問題，實際又是如何應對的。

　　總體上講，五年來國家財政一直面臨三個不同層面的問題與任務：

　　第一個層面是財政體制的不斷完善和與時創新問題。1994年的財稅體制改革實現了中央財政收入比重的提高和全國財政收入的快速增長，使財力壯大和職能強化進入一個新的階段，但是改革的漸進特征也是明顯的。以1993年為基數的稅收返還政策事實上首先承認了既有財政分配格局的合理性，歷史原因造成的財力分配不均和公共服務水平差距等問題基本沒有觸及，中央財政收入與實際可用財力相差很大，收入比重雖然迅速提高，1994年以后中央財政收入占全國財政收入的比重名義上定在57%左右，但實際可支配財力和調控能力卻十分有限，這種情況的改善只能寄希望于分稅制帶來的財政收入總量迅速增長所提供的增量。而在轉移支付能力不足的情況下，各地由于經濟發展基礎和潛力的巨大不平衡，分稅制后的財力差距有可能迅速拉大，出現兩極化趨勢，省際間財力調劑和省內縣際間財力調劑的壓力很大。大部分省市在一定程度上效仿了中央對省的體制，在支出格局基本不變的情況下，向上集中了部分財力以供調劑，從而產生了省以下體制的矛盾和省以下各級政府的財權、事權關系不對稱問題。省、地、縣財力的縱向上移和事權的相對下移使體制矛盾逐步集中于縣、鄉層次，2000年縣級財政凈結余-73.89億元，鄉鎮財政凈結余-2.5億元，農業、教育、科學、社會保障、糧食風險基金等與各種增長掛鉤的法定支出壓力大，除了影響到事業發展外，最直接的矛盾表現在工資方面。2000年全國地方財力中工資支出的比重為38.8%，而全國縣級財力中工資的比重達61%；2001年全國534個縣本級、1811個鄉鎮發生工資拖欠，分別占縣、鄉鎮總數的18.7%和27.1%，占全國工資拖欠總額的99%.

　　第二個層面是應對經濟周期性變動的財政政策取向的調整。1998年受亞洲金融危機、國內通貨緊縮、特大水災等多種因素影響，經濟增長在90年代初經歷高點而連續下滑后，最終出現全面失速的征兆。在拉動經濟增長的三駕馬車中，外貿出口增長由1997年的21.0%跌落到1998年的0.5%，凈出口對經濟的拉動只有0.4%；居民消費方面，社會消費品零售總額增長率由1996年的20.1%跌落至1998年的6.8%；投資方面，固定資產投資增長率由1996年的14.8%跌落至1997年的10.2%（同口徑）。國內生產總值增長在1992年達到14.2%的高點后一路下滑，1998年跌至7.8%，進入衰退的趨勢十分明顯，1999年實施兩年積極財政政策后，GDP仍進一步下探至7.1%的最低點，比1992年跌去了一半。面對這種情況，在連續降息、增加貨幣供應量等貨幣政策調控效果不明顯的背景下，作為另一個宏觀經濟調控手段的財政政策被寄予厚望，擴張性財政政策成為應對經濟周期性波動、實施反周期調節的可資借鑒的模式。1998年下半年財政政策由適度從緊調整為積極擴張，通過大量發行國債吸納沉淀資金、降低金融系統風險、擴大基礎設施投資、刺激和拉動經濟增長，成為我國積極財政政策的基本思路。從1998年開始國家財政連續五年增發國債6600億元，國債投資對當年經濟增長的貢獻率分別為19.2%、28.2%、21.3%、24.7%，2002年預計貢獻率為25%.

　　第三個層面是適應經濟體制和運行機制深刻變化的財政職能的調整與發展。經過近二十年的持續改革開放，在國民經濟總量和人均收入水平不斷提高的同時，經濟體制的轉軌也在發生著階段性變化，作為傳統計劃經濟體制運行常態的短缺的逐步消失，意味著市場經濟體制基本框架的逐步確立。這種演進實際上從1996年開始就已經越來越明顯地反映出來，從全國商業信息中心監測的主要商品供求情況來看，1996年供求平衡的商品占89.4%，供過于求的占7.6%，供不應求的占3%；1997年供過于求的商品達到31.8%，1998年全部商品處于供求平衡或供大于求狀態，其中供過于求的商品占33.8%；1999年供過于求的面擴大到80%，2000年為79.64%，2001年上半年攀升至83%，并呈繼續擴大的趨勢。這種情況表明市場機制已經在資源配置和供求關系調節中發揮基礎性作用。就財政改革與發展而言，市場經濟體制框架基本建立有兩個方面的含義，一方面市場機制的主導作用與市場失靈、市場缺陷會同時存在于經濟運行中，與之適應的政府與市場關系的基本框架也需要逐步確立，這其中包括政府行政管理體制，也包括作為主要調控手段的財政體制，公共財政職能與相應的管理模式是財政發展的基本取向。財政逐漸由直接介入生產、搞建設到彌補市場失靈、提供公共物品、應對市場實現危機所內生的經濟波動，按需求約束的特征來發展經濟。另一方面，經濟轉軌并未完成，從計劃到市場過渡中遺留下巨額的轉軌成本需要支付，如果不能統籌安排，市場容量受到限制得不到迅速擴張，需求不能持續啟動，就會使我們在告別短缺進入市場經濟不久，即在低水平狀態過早碰到需求不足和過剩問題。近年來我們一直提出以結構調整來擴大內需，其目的就是要擴大市場容量、改善供給水平，但一直也未能較好解決的原因并非改革方向不明確，主要還是改革成本的支付問題不好安排。比如國有資本退出的政策援助問題、社會保障體系的建立與補償問題，以及原來計劃體制下其他一些契約的解除與新建問題。這些方面可以說是改革至今遺留下來的最大的幾個問題，也是完善市場經濟體制的關鍵所在。因此，在進行公共財政改革時，必須將這一方面也納入財政職能框架中加以考慮，以借助財政手段逐步加以解決。

　　在實際經濟運行中，以上三個層面的問題糾纏在一起，體制的不完善會影響宏觀調控作用和財政職能的調整，而對后兩者的認識與應對又會影響到體制完善的方向和步驟，比如縣、鄉財政的困難就與第三個層面經濟運行狀態變化后縣、鄉經濟競爭力下降有關；同樣的，反周期調節的成功會為長期應對經濟體制轉軌提供寬松的環境，而對體制環境變化的認識和戰略考慮又會直接影響到經濟自主增長機制恢復的效果。總體來看，1998年以來的五年中，我們更集中于解決第二個層面的問題，第一個層面的問題在一定程度上被擱置了，以至于有些矛盾呈激化的趨勢，縣、鄉財政困難就是一個明證。第三個層面的問題，則常常被混同于第二個層面反周期的短期政策調節，習慣于從調控手段的角度簡單地將經濟運行與財政政策劃分為1993-1996年實施適度從緊政策應對經濟過熱、進行治理整頓，和1998年以來實施積極擴張政策應對亞洲金融危機、通貨緊縮兩個階段，不太注重從一個較長過程來分析經濟體制與運行機制、經濟增長約束方式的深刻變化。這樣的混同不僅是一個認識問題，更一個短期政策與長期戰略的搭配與有效性問題。中國經濟運行在1998年以來出現的情況，既不同于一般市場經濟中的周期問題，也不是計劃體制下的緊縮-擴張問題，近年來經濟增長雖然得以維持，但收入增長而消費持續低迷中顯然包含了第三個層面的原因。由于缺乏應對體制轉軌及調整成本的政策應對，單純的反周期調節可以拉動經濟走出低迷，卻無力恢復經濟的自主增長動力。擴大內需政策超出預期的長期化傾向、財政自身風險與承受力受到的普遍關注，本身就反映了這種混同導致的政策應對的不全面、不系統和最終必須被加以區分的判斷。

　　進一步擴充財政職能是財政改革與發展的基本趨勢

　　在未來的經濟運行中，以上三個層面的問題仍然應該是財政面臨的基本問題，第二個層面的任務會繼續，第一個層面、第三個層面的任務需要強化，以幫助第二個層面的任務逐步淡出，因此對未來財政工作的思考應主要著眼于繼續深化改革和制定中長期發展戰略兩個方面。

　　將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標，是隨著社會主義市場經濟體制作用不斷增強、國民經濟不斷發展、財政改革不斷深化而逐步認識和明確的。改革開放，特別是1994年財稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構建適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制，在這期間盡管沒有明確提出建立公共財政的目標模式，但我們已經在財政“公共化”實踐中進行了很多探索與突破。1998年全國財政工作會議上，項懷誠部長在講話中第一次提出了建設公共財政的要求；黨的十五屆五中全會通過的《建議》進一步明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標。至此我們已經從實踐和理論兩方面為最終確立公共財政的框架奠定了基礎。

　　但是我國建立公共財政的改革目標絕不能簡單地局限或等同于成熟市場經濟體制下一般性的公共職能，作為一種與市場經濟相適應的財政體制，它必須首先是既適應于當前體制的過渡特征又有利于推動市場經濟體制繼續演進的。有中國特色的公共財政體制應該是一個包括三個層次的框架體系。

　　第一層次是公共財政的制度合理性問題，即如何劃定政府與市場的邊界、政府行政管理體制、財權事權關系，并相應確定公共財政的職能范圍和各級財政之間的基本關系。在市場機制主導經濟運行的體制中，“看不見的手”在大部分情況下都能夠有效地配置社會資源，但在一些領域也存在著天然的缺陷，這些缺陷在西方經濟學理論中被概括為“市場失靈”。從西方國家的實踐來看，“市場失靈”包括兩個層面，一個層面是以亞當·斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設施以及公共服務等；一個層面是1929-1933年大蕭條后的凱恩斯主義的，主要是指市場經濟的外部性、壟斷、分配不公、經濟波動、信息不對稱等。這些缺陷的彌補是市場經濟正常運轉必不可少的條件。在現代市場經濟中，這些條件如果得不到滿足，市場經濟就無法正常運轉，甚至無法存在。因此，市場經濟的一般性特征決定了政府與市場的職能界定，決定了公共財政對一部分社會資源進行配置的合理性和必要性。

　　除了“市場失靈”兩個一般性特征可以作為依據外，在不同的國家還要考慮與經濟發展水平和市場發育水平相聯系的市場經濟特殊性的一面。具體對我國而言，作為一個轉軌中的發展中國家，市場發育程度低，市場調節功能不健全，需要政府介入的領域比發達國家要廣得多，在發達國家可以交給市場去干的許多事情，在我國卻需要由政府去做，如能源開發、原材料工業、鐵道、航空、電訊等，這種由經濟發展水平導致的市場失靈構成了公共支出特殊性的第一個方面；我國實行的社會主義市場經濟，有著特殊的制度約束，國有經濟比重大，改制、改組、改造的任務重，這種由制度屬性限制市場作用的領域構成了公共支出特殊性的第二個方面；我國地域廣闊，城鄉經濟、區域經濟發展極不平衡等，這種由自然、歷史原因影響市場機制效果的方面構成了公共支出特殊性的第三個方面。因此我國現階段公共財政的職能范圍要比發達國家大得多，管理也要復雜得多。

　　第二層次是公共財政的體制規范性問題，即通過什么樣的管理體制來使公共財政的職能得到落實。目前市場經濟國家通行的是部門預算制度、單一國庫賬戶制度、政府采購制度三位一體的管理體制，并由此形成規范體制的基礎結構。部門預算避免了多頭管理，提高了預算的透明度；單一國庫賬戶的資金安排依賴于部門預算的計劃，同時又是部門預算順利實施的依托和保障；政府采購既以部門預算為依據，又以單一國庫賬戶為保證，同時又體現著二者的要求與效果。在西方這三項制度都逐漸以法律的形式固定下來，三者之間相互依存的關系成為公共財政體制規范運行的根本保證。在我國現階段，這三項制度改革推進的廣度和深度都將受制于第一層次職能的界定、調整，以及轉軌過程中各相關部門的配套改革。除此之外，一些有助于解決傳統計劃體制遺留下來的問題、推動經濟發展的管理制度也應相應地保留或加以創新，否則這一領域的管理就必然要由財政以外的部門來承擔。

　　第三層次是公共財政的管理科學性問題，即如何使體制的運行最有效率，防止其流于形式。在公共財政管理體制的建立并不意味著運行效率的自動提高，必須要建立科學的管理制度加以保障，績效考評正是體現這種管理理念的一項制度。績效考評制度主要是指通過制定政府部門使用財政資金的績效目標，設計出衡量績效目標的指標和衡量標準，運用適當的方法對目標的實現程度和財政資金的使用效益進行分析、評估、評價和報告。績效考評把各種支出與預算單位的業務活動與績效計劃聯系起來，按業務活動的績效項目來考察其支出的實際情況，各項支出的用途都清晰地與計劃或活動的結果相聯系，并直接影響到下一期的計劃安排，績效考評制度的普遍推行可以成為確保政府財政政策效果的最后一道屏障。

　　以上三個層次形成“制度合理→體制規范→管理科學”的遞進關系，構成有中國特色的公共財政體系的基本框架，也決定了深化財政體制改革的基本次序。按照這樣的判斷，1994年財稅體制改革后遺留下來的體制不完善問題屬于第一層次，應該首先加以解決，同時還要根據當前的經濟體制運行和改革的總體情況，對職能加以擴充。

　　財政發展戰略的確立主要落實于財政政策的取向上。未來幾年中，現行的積極財政政策還會有一個延續過程，但一些著眼于推進經濟體制轉軌、解決成本支付問題的政策也要逐步加以實施。在“計劃”到“市場”的過程中，由于體制改革啟動階段短缺矛盾壓倒一切，人們并沒有意識到傳統計劃體制下社會契約的解除成本甚至可能比構造市場微觀主體的任務還要繁重，而在短缺逐步消失、市場經濟體制框架基本建立，意識到解除社會契約需要支付巨大成本時，已經感到有些無從下手。但是這一步如果不能較好較快地解決，不僅將導致傳統計劃體制不能最終退出，而且會使已經建立的市場經濟體制的運行效果大打折扣，一些形式上的內需不足實質上最終都是受制于舊體制契約的約束。因此擴大內需并非僅僅通過政策手段“布新”的問題，通過體制改革“除舊”更是一個重要方面，國家財政在這方面承擔著統籌安排與協調的責任，其發展戰略應該落腳于國民經濟和市場體制的可持續發展上。國有經濟結構的戰略性調整、國有資本的退出，涉及到人財物及其相應的管理體制，并不是簡單地拍賣資產。老工業基地的改造和產業援助政策、部分國有企業職工勞動合同的解除、社會保障體系的注資補償、地區利益在國有資本進退中的平衡、金融系統壞賬的沖銷等都是其核心內容，也是改革二十多年來所累積下來的成本。此外，還有“二元”結構在體制轉軌過程中衍生形成的城與城之間、鄉與鄉之間、行業與行業之間、前一代人與后一代人之間的多二元格局，即多種形式的不平衡發展問題，也需要在財政發展戰略與政策中予以考慮。

　　深化財政體制改革與制定中長期財政發展戰略構成相互推動的統一體，體制改革的深化有利于更好地承載發展戰略與政策的實施，而發展戰略的實現又有利于財政體制的不斷完善。這樣看來，下一步財政的地位仍將十分重要，財政的功能總體上還需要作進一步的擴充，既要改善財政內部的體制關系、促進收入持續增長，又要通過職能擴充增強調控能力，集中力量辦幾件大事，完成改革成本的支付、促進經濟結構的調整。

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