內容提要：民族地區的財政在財政范圍、財政權限和財政職能上的特殊性決定了民族地區財政管理的特殊性。財稅體制改革對民族地區產生了一些不利的影響，為進一步完善對民族地區的財政政策，需調整中央政府與地方政府的事權與財權，逐步建立合理的轉移支付制度，逐步采用因素法核定收支基數。

　　關鍵詞：財政制度；民族地區；小康

　　一、民族地區經濟發展概況

　　（一） 經濟發展水平較低，基礎設施落后，自我發展能力弱據調查，云南、貴州、新疆等7 個自治州和地區，有6 個自治州和地區的財政自給率在20 %以下，有的甚至不到10 %.在全國固定資產投資快速增長的2003 年，云南省怒江州的固定資產投資為負增長。

　　（二）教育、衛生等公共服務事業發展嚴重滯后

　　以教育為例，截至2002 年底的統計數字，西部地區372 個未實現“兩基”②的縣（市） 中，少數民族聚居縣占83 %.云南有7 個人口較少民族的人均受教育年限不到3 年，文盲率為15. 4 %.

　　（三） 生態環境脆弱，自然災害頻繁

　　民族地區大多位于邊遠山區、草原和荒漠地帶。脆弱的生態和有限的環境容量，因人類活動日益遭受破壞，自然災害更加頻繁，反過來危及人們的生存基礎。1949 年- 1979 年，新疆和田地區被沙漠吞噬的土地達46 萬畝。該地區的策勒縣縣城曾三次為風沙所迫而遷移。

　　（四） 貧困人口多，生產生活條件差

　　全國592 個國貧縣，民族地區就有267 個；全國2800 萬貧困人口，民族地區就有1300 多萬。我國人口在10 萬以下的少數民族有22 個，共63萬人，其中絕對貧困和低收入人口39. 4 萬。人口較少民族聚居的行政村有640 個，其中較大部分村沒有通電、通郵、通公路和通電話。綜上所述，民族地區由于地處偏遠，自然條件惡劣，經濟社會發展水平低，自身發展能力弱，使其不可能依靠自身力量擺脫落后狀況，實現跨越式發展。因此，如何通過財政措施促進民族地區的經濟社會發展是政府面臨的一個重要課題。

　　二、民族地區財政的特殊性

　　（一） 財政范圍特殊

　　財政作為政府從事的一種社會集中性的經濟活動，是為了滿足一定范圍內的社會共同需要。民族地區財政范圍的特殊性具體表現在民族構成、地理空間、收支活動等諸方面。

　　11 民族構成范圍特殊。我國民族地區財政

　　服務的利益主體是少數民族。在中國這個統一的多民族的大家庭里，除漢族以外，還有55 個少數民族。由于歷史、地理、文化等諸多原因，少數民族的社會經濟和文化有其特殊性。從生產方式來看，少數民族經濟基本上屬于工業化之前的生產經營方式。從民族文化素質看，解放前，許多少數民族沒有自己的文字，一些民族地區的少數民族甚至還在刻木記事、結繩計數。從社會經濟形態看， 解放前還有相當的少數民族保持著封建農奴制度。這些分別處于前資本主義不同社會經濟形態的少數民族，他們走向社會主義是跨越了一個或幾個社會經濟形態，這與漢族相比，顯然并非量的差異，而是質的差異。

　　21 地理空間范圍特殊。我國民族地區財政作用的地理空間是內陸邊疆。從自然地理來看，我國少數民族聚居的地方，總體上說自然條件比較差，不僅地處邊緣地帶，而且其地貌基本上是以高原、高山和山間盆地、沙漠、戈壁等為主。大部分地區屬于所謂的“邊際土地”，即降雨量少且不可靠，氣溫低、山坡陡峭等因素嚴重地限制自然生物生長的地方。少數民族地區分布的特殊范圍決定了民族地區財政作用范圍的特殊。

　　31 收支范圍特殊。我國民族地區的財政收支范圍總體上呈現出收入少、支出多的特點。收入少的原因主要來自于以下方面：一是發展基礎薄弱，先天條件差。舊中國，民族地區的生產力尤為落后，沒有商品經濟的系統優化為其提供必要的人才、資金、管理及經營方面的經驗，尤其是企業這種直接組織商品經濟活動和財政收入的細胞在整個民族地區幾乎是一片空白。二是“嵌入式”企業未能充分發揮出其主動性和活力。在民族地區大、中型企業中，有相當一部分是在1960 —1970年代的計劃經濟體制下“植入”的，把東部沿海城市的大工廠連人員帶設備整體地“植入”了民族地區。這些企業往往既缺乏“創業沖動”的壓力與動力，又與地方經濟關聯度低，形成了“飛地式”產業，對其所在的城鎮經濟的積聚效應及其周圍農牧業經濟的輻射效應都比較弱。三是地方加工工業實力弱，形不成規模經濟和規模效益。民族地區加工業中的絕大部分企業存在設備簡陋、工藝落后、管理松懈等現象。生產規模和能力的弱小致使資源的就地轉化和增值能力不強。四是工業生產比重小，對其他產業具有的聯動作用弱，使其他產業難以得到相應的發展機會，結果造成了城鎮經濟中產業部門較少且不能配套，致使一些縣域經濟過分依賴農牧業生產，工業不但無力支持農牧業的發展，有時反而要靠農牧業為之“輸血”。五是市場競爭不平等。民族地區不僅各類市場發育程度低且不平衡，沒有形成為地區間經濟交流提供一個發達暢通的渠道，而且市場主體弱小，多數企業不能獨立自主地立足于市場。區際貿易由于缺少穩定且活躍的市場主體而顯得松散和疲軟。

　　這些原因導致民族地區財政的惡性循環，即物質生產部門所創造的國民收入少，從而提供給財政的收入規模和數額較小；政府由于缺乏必要的財政收入作為經濟社會全面發展的資金收入，使基礎設施和公共設施難以改善，從而又無力吸收外部資金的流入；投資的嚴重不足使生產規模和財政收入規模難以擴大。民族地區財政支出較大的原因主要在于：一是民族地區經濟文化落后，交通運輸不發達，用于發展經濟文化和改善基礎設施方面的投資大。二是國家對民族地區在人員編制、開支標準等方面有一些特殊照顧。三是各民族在不同的社會歷史發展過程及不同的自然環境中形成了各自的民族特點和風俗習慣，反映在生產和生活上，便對某些商品有著特殊的需要和愛好，政府的相關部門需要通過財政以特殊的方式來滿足少數民族這種特殊需要等等。

　　（二） 財政權限特殊

　　財政權限是財政收支范圍方面的權限和規定，主要涉及中央與地方以及地方各級政府之間的權利、責任、義務關系，是政府預算管理體制所處理的主要內容。少數民族地區由于經濟文化諸多方面的特殊性，國家也相應賦予了特殊的財政權限。為了促進民族自治地方政治、經濟、文化、教育事業的發展，國家在財力上給民族自治地方以很大支持。中央財政對民族自治地方的財力支持主要表現在兩個方面：一是從預算管理制度上體現了對民族地區的特殊照顧；二是根據具體情況增撥專款給予補助。

　　11 預算管理制度方面：一是每年安排一筆自治地方機動金，用以解決民族自治地方生產、生活、文教、衛生等方面的特殊需要。國家每年在計算自治區、自治州、自治縣收入分成比例或補助數額時，按照上年的經常支出（不包括基本建設撥款和流動資金） 決算數，另加5 % 的機動金。二是民族自治地方的預備費高于一般地區。中央預算每年安排一筆少數民族地區補助費，以解決民族地區一些特殊開支，專款專用。三是民族自治地方在執行年度預算過程中，對其收入的超收和結余可以自行安排支出。但用于增加人員編制的費用，自治區要報國務院批準，自治州、自治縣要報上一級國家行政機關批準。四是國家預算差額補助，即民族自治區財政支出大于財政收入的數額由中央財政給予補助。

　　21 專項撥款方面：中央每年對民族地區和邊境地區安排基本建設專款和邊境事業補助費，用于邊防公路、橋梁、電訊建設，以及邊境地區發展工農業生產，解決人畜飲水、商業網點修整、交通道路維修、文教事業補助和邊防哨所、檢查站的費用補助。

　　中央預算內設立支援不發達地區的發展資金，專門用于支援少數民族地區和經濟不發達地區的經濟、文化、教育、衛生等事業發展，其中絕大部分用于少數民族地區。

　　（三） 財政職能特殊

　　財政所具有的能夠服務于特定政府目標的內在職能是財政職能。財政在民族地區不但具有資源配置職能、收入分配職能，還具有社會經濟穩定的職能，即財政通過財政政策的制定、實施與調整，使整個社會保持較高的就業率，以至于達到充分就業，實現物價穩定，經濟穩定長以及國際收支平衡等政策目標的功能。這一職能在民族地區的特殊作用是加強民族團結，保衛和鞏固祖國邊疆的安全與穩定。我國的陸地邊疆地區基本上是少數民族聚居的地區。因此，這里既是溝通友好鄰邦的通道，又是我國國防的前哨。民族關系如何，歷來是我國政治是否穩定、邊防是否鞏固和經濟建設是否順利發展的重要因素。財政通過撥付國防建設經費以及實施“扶貧”計劃等措施，穩定和改善了邊疆群眾的生產和生活，加強了民族團結，保證和鞏固了國家的安全和穩定。

　　三、財稅體制改革對民族地區的影響

　　（一） 民族地區財政困難加劇

　　財政分稅制改革調節了地區之間的財力分配，促進了國民經濟布局合理化，從長遠來看，是有利于民族地區發展的，而且可以調動地方增收節支的積極性。然而，由于轉移支付制度不可能很快建立起來，雖然民族地區財政過去基本上是超收全留，但是財政收入的增量卻減少了，加之財政增收潛力有限，收入也不穩定，致使民族地區財政困難成為一個緊迫的難題。適應新稅制后，國家取消了對國有企業征收的能源、交通重點建設基金和預算外調節基金，堅守了地方贏得的“兩金”收入，加上各自改革增加了很大一筆開支，許多地方經不起這“一減一增”，致使財政困難加劇。同時，財稅改革增加了資金往返時間，削弱了民族地區的資金自給能力。新稅制規定，凡屬中央級的消費稅和增值稅，中央分成部分全部上劃中央，基數內部分中央通過稅收返還給地方，這樣做勢必增加了資金往返時間，無形中給社會帶來了一些不安定因素。

　　（二） 民族地區許多企業稅負增加

　　1994 年我國對工商稅收制度進行了較大幅度的結構性調整改革，除校辦企業和福利企業外，取消了減免稅照顧，致使民族地區過去享受減免稅照顧的企業負擔加重，流動資金緊張，虧損面擴大，尤其是民族貿易和民族用品定點企業減免稅照顧被取消后，多數企業經營虧損，紛紛轉產、停產，影響了民族特許用品的生產和供應。另外，由于民族地區的原材料加工企業抵扣的進項稅額小，產品利潤又低，出現虧損的企業較多。小規模納稅人占有很大比重，其增值稅按照銷售額的6 %繳納，實際稅負也增加了。

　　（三） 轉移支付制度不規范

　　科學完善的分稅制的特點之一就是具有一個有效的財政調節制度，也就是中央通過財政轉移支付形式調節各地方政府的行政能力，使各地方政府必要的行政能力所需要的財力得到保障。這樣不僅可以調節地區之間財源分布不均衡的狀況，同時還可以使中央財政通過財源分配控制地方政府的施政行為，從而達到貫徹國家宏觀調控政策的目的。目前，我國的財政轉移支付形式可歸納為一般性補助和專項補助兩種。其具體內容包括：中央政府對地方政府的體制補助和地方政府對中央政府的體制上解；中央政府對地方的各類專項撥款；年終結算補助（或上解） ；中央對地方的稅收返還。

　　但我國財稅改革支出所確定的轉移支付制度目前還不規范。1994 年的財稅改革，選擇地方財收入增長較快的1993 年為基期來核定地方級的財力，這樣做可能起到某些地方“弄虛作假”的副作用。同時應看到，僅僅以某一年的實際收支水平作為基數，這既達不到均衡各地公共服務水平的目的，又容易使地方政府放松對稅收的征管，不能做到應收盡收，甚至出現藏富于企業、事業、團體等收入流失的現象。同時，也不利于地方政府自覺控制支出規模，加強支出管理，提高資金的使用效率，特別是使不少地方政府產生了嚴重的對中央政府財政補助的依賴性。盡管此后政府的財政轉移支付有所調整，但是總體情況并沒有太大改變。此外，民族地區的轉移支付還存在轉移支付隨意性大；資金下撥渠道多，管理分散；轉移支付缺乏有效的約束和監督機制等問題。

　　四、民族地區財稅體制的完善

　　從貫徹黨和國家的民族政策角度考慮，要對少數民族地區在財政稅收方面給予必要的傾斜，以促進民族地區各項事業的發展。從客觀需要來看，民族地區各項行政事業支出水平比一般地區高，如同一個公文需要多種文字印發，同樣一個會議要加倍拉長。同時，民族地區工作的政策性強，難度較大。根據少數民族和民族地區的特殊情況，今后在進一步完善財稅體制的過程中，應注意處理好以下幾方面的問題：

　　（一） 調整中央政府與地方政府的事權與財權

　　財政分配關系是財權與事權關系的統一結合體，財權與事權相應、相稱是規范分稅制財政管理體制的前提條件，是全市財政體系的核心，是行使事權取得財力與財權的依據，而財權又是行使事權的物質基礎。由此可見，事權合理界定、明確分工是完善財政體制的首要工作。從建立市場經濟體制的要求出發，政府在經濟方面的事權應按照“兩權分離”、“政企分開”的原則，實現政府職能轉變，把政府在經濟方面的事權集中在對宏觀經濟進行調控方面，同時承擔起基礎設施和基礎產業的建設任務。中央政府應側重承擔全國性交通、郵電、大江大河水利設施、能源、原材料工業建設任務；以高科技為基礎的重大新興產業的建設；全國重大基礎科研事業以及全國性重要自然資源和環境保護設施建設等。地方財政側重承擔地區教育、科研、城鎮住宅、公用事業和公共設施建設等。

　　在中央政府與地方政府之間劃分事權、分割財權，要考慮少數民族地區的實際情況，使之區別于一般地區，適當擴大民族地區地方政府的財權。在財權財力的科學劃分上，需要考慮以下幾個因素：一是維護地方各級政府正常運轉的財力。分稅制應注意彌補民族地區財政上的差距，確保公共服務的最低標準。二是注意維護地方的稅收自主權。西方國家州地兩級政府均擁有地方稅的自主權，稅制、稅率、征管都可以根據當地的情況決定，但我國目前所實行的分稅制不分東西南北，稅制、稅率整齊劃一，采取一刀切的辦法，這對擁有13 億人口的大國來說過于簡單，對老少邊窮地區的發展也是不利的。這樣做的結果必然是差距越拉越大。三是設法解決縣級財政赤字。民族地區絕大多數縣級財政赤字已嚴重阻礙了經濟的發展。縣級財政作為獨立的一級財政，可以通過發行地方債券的辦法來達到收支平衡。

　　（二） 逐步建立合理的轉移支付制度

　　轉移支付主要有兩種形式：一是一般性補助，用于滿足各地方政府的一般財力需要，不規定具體的用途和要求。從財政資金的流向來看，分為補助和上解兩種；從補助性質來看，分為原包干體制補助（或上解） 和稅收返還兩塊。二是專項補助，根據一定的條件和目的撥付給地方政府用于特定支出。1994 年財稅改革的一個重要任務，就是要在國家財源相對集中的情況下，通過轉移支付，以體制性補助或專項補助的方式對財力進行再分配，在全局上體現公平與效率的統一，實現國土利用的均衡化和各族人民的共同繁榮發展。轉移支付是一項涉及面廣、政策性強、影響因素復雜的系統工程，為保證其科學性和規范化，從全面推行之初就要有規范的政策標準，并相應建立轉移支付預算，實施有效的監督管理。在確定轉移支付標準和數量時，近期應以維持各級政府機關和事業單位正常運轉為前提。從長遠看，轉移支付的財力計算依據是按照各級政府事權劃分的范圍，以保證全面實現政府職能。

　　建立合理的轉移支付制度需要以完善財政轉移支付制度為核心，加大對民族地區的財政支持。應調高民族地區的轉移支付返還基數，提高政策性轉移支付補助系數，建立一套有利于民族地區與東部地區平衡發展的財政轉移支付制度。針對民族地區公共服務水平落后的狀況，國家應在資金上給予大力扶持。建議設立民族地區教育和衛生專項補助，支持民族地區教育、衛生事業的發展。對民族地區的基礎設施建設繼續加大投資力度，向下延伸到縣、鄉，使少數民族群眾可以享受到經濟發展的成果。

　　（三） 逐步采用因素法核定收支基數

　　所謂因素法，即找出影響地方財政收支的各種因素核定地方“標準支出”與“理論收入”作為體制基數。對地方財政有影響的因素主要是：人口數量、土地面積、人均耕地、人均GDP、少數民族、地理條件、自然資源和社會發展情況等。在核定民族地區支出基數時，以下三個重要因素需加以考慮：

　　一是少數民族因素。對少數民族人口較多的聚居地區在財力上給予必要傾斜，以促進民族地區各項事業的發展。二是貧困因素。我國大部分貧困縣集中在少數民族地區，貧困縣財源基礎薄弱，自我化解財政困難的能力有限。就目前來說，貧困縣普遍出現發工資難的現象，公用經費不能滿足正常的需要，國家機器難以正常運轉，各項方針政策難以及時、完整地得到貫徹實施。有鑒于此，在核定基數之初就要對貧困縣作適當照顧。三是邊境縣因素。絕大多數邊境縣分布在少數民族地區，地處我國沿邊開放的前沿。由于歷史的原因，這些邊境縣經濟開發較為緩慢，有的地區經濟發展甚至處于停滯狀態，基礎設施欠賬較多，財政運行大多較為困難。為體現我國沿邊開放政策，對邊境縣的特殊因素應給予考慮。從國際經驗來看，采用因素法核定收支比較科學合理。它有利于避免中央政府與地方政府討價還價的現象，提高財政管理的科學化程度，也有利于增強民族地區的財政實力。

　　總之，財稅體制改革的完善和配套，要從貫徹黨和國家的民族政策角度考慮，對少數民族地區在財政稅收方面給予必要的傾斜，為民族地區加快由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌提供強大的財源基礎，以促進我國少數民族和民族地區盡快邁入全面小康社會。

　　參考文獻：

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