賈康的觀點：將分稅制改革進行到底，完善分稅制改革方案，減少政府層級和財政層級，建立財權與事權相匹配的財政體制。

　　縣鄉財政困難問題，由來已久，近日這個問題因“十一五”規劃再次成為熱點而備受關注。“十一五”規劃中提出，“要理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”，“基本完成縣鄉財政管理體制”等。如何更好地根本地解決縣鄉財政困難，實現建設社會主義新農村――生活寬裕的目標，日前記者采訪了財政部財政科學研究所所長賈康。他認為，這個問題是社會結構轉型中制度轉型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財上的反映，這個問題不是分稅制改革造成的，而恰恰是沒有將分稅制在省以下進行到底所致。財權與事權劃分模式兩相背離，加劇縣鄉財政困難

　　記者：“三農問題”、縣鄉財政困難問題等的相互交織，是當前地方財政局面復雜性的突出表現。現在省市都比照中央在集中財權。面對這些種種問題，我們應該如何認識呢？

　　賈康：我們先來分析一下縣鄉財政困難的種種原因。概括起來，現行財政體制對縣鄉財政困難的影響主要體現在：財權劃分模式與“事權”（職責）劃分模式不匹配、不對稱。

　　具體說是這樣的。1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府之間的財權和事權范圍，著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確各級政府的責、權、錢。當時尚做不到配套確定省以下政府投資權和相互之間的財力分配框架，原本寄希望于通過逐步深化省以下體制改革，在動態中解決此問題。但由于省以下分稅制改革的深化近年并未取得明顯的實質性的進展，財權劃分模式與事權劃分模式出現了兩相背離格局。這在很大程度上加劇了基層政府財政困難。

　　在實行分稅分級財政體制的國家里，中央適當集中財權是普遍的做法。但省以下政府之間的財權劃分模式并不盡然，具體格局要依職責劃分結構而定。然而現在的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應集中資金的思維邏輯。

　　目前我國政府體系內財權和事權的現狀是，層層向上集中資金，基本事權卻有所下移，自上而下轉移支付又跟不上的情況下，縣、鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現在的突出矛盾。按照事權劃分規則，區域性公共物品由地方相應級次的政府提供。很顯然，轉軌時期，工業化、城鎮化推進和社會進步所需要的大量物質條件和社會條件是要由省以下地方政府來提供的，特別是縣、鄉兩級政府，承擔著寬廣、具體的政治責任和經濟責任。在這種背景條件下，亟需在明確各級政府合理職能分工和建立科學有效的轉移支付制度的配套條件下，使基層政權的事權、財權在合理化、法治化框架下協調，使制度安排具備使職責與財權盡可能對稱的機制和導向性。這本是“分稅分級”財政體制的“精神實質”所在，一旦不能落實，則成為基層財政困難的重要原因。所以說，問題的根源恰恰在于省以下還遲遲沒有真正走入分稅制軌道。

　　五級政府，難以實現五級分稅

　　記者：您講的很深刻很深入，當然，問題和矛盾積累了這么久，原因肯定是多方面的。

　　賈康：是的。順著上面的思路往下看，我們還會發現，在我國，政府層級過多，大大降低了分稅制收入劃分的可行性。

　　實行分稅制財政管理體制，則要求政府間的財政資金分配安排，采用稅種劃分方法。我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。我國現行稅種有28個，和其它國家比，為數不算少。然而問題的焦點在于，這28種稅要在5級政府之間劃分，是世界上其它國家未曾遇到的難題。

　　很顯然，5級政府與28種稅的對比狀態，使得我國不可能象國外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。

　　那么從長遠考慮，具體而突出的矛盾馬上表現在，設立了5級政府也就是需要把稅源切成5個層次，而從稅收的屬性和各稅種的不同特點看，分成三個層次相對容易，分成5個層次難上加難。

　　目前我國省以下體制的現狀各地不一，有的安排了復雜易變的分享，有的則對縣鄉干脆實行包干制，總體而言，與分稅制的距離還相當大，并且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。這樣看來，五級政府架構與分稅分級財政的逐漸到位之間，存在不相容性質，近年地方財政困難的加劇，在一定程度上正是由于這種不相容性日漸明朗和突出所致。

　　還有一個深層次的原因是，財政支出標準決策權過度集中與規則紊亂并存。

　　作為一個行政管理規則確定權高度集中的國家，中央對財政支出標準的決策，無疑會有較大程度的集中控制，但在分稅分級體制建立過程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當調低，給地方各級一定的“因地制宜”的彈性空間。根據實際的制度安排，財政支出標準很多不是由財政部門來決定的，中央政府級次確定支出標準，有些已經具體化為中央各部門隨機和相互攀比地確定支出標準和要求。因此，下級政府的財政支出，往往要實行多個上級部門提出來的支出標準和要求。在形成了實際的紊亂情況的同時，我國現存的突出矛盾是，基層政府事權重、收入籌措功能弱、區域差異懸殊，卻又被要求實行上級政府規定為一律卻由上級部門多頭下達的財政支出標準。

　　出路：財政層級扁平化，實現財權與事權相匹配

　　記者：通過以上您分析的縣鄉財政困難問題的根由，對我們正確理解和認識問題有很大的幫助，但關鍵是要解決問題，這肯定是一件難度很大的事情，不過，辦法總還是會有的。您能夠談點看法嗎？

　　賈康：根據我們調查和研究的情況來看，很顯然，縣鄉財政解困應從財政體制創新入手。這種制度創新是一個復雜的系統工程，必須尋求和樹立標本兼治、治本為上的思路。

　　基本思路是將分稅制改革進行到底，完善分稅制改革方案，減少政府層級和財政層級，建立財權與事權相匹配的財政體制。

　　考察一下搞市場經濟的國家，尚找不出一個五級架構的政府。雖然我國憲法明確規定是五級政府，但是按這樣的架構，各級政府如都要求有自己穩定的稅基，都能夠按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少在基層看不到出路，鄉一級沒有大宗穩定收入來源來形成分稅體制。因此有必要考慮先減少財政體制層級，通過“鄉財縣管”、“省管縣”的改革，爭取把五級財政“扁平化”為中央、省、市縣三級。條件成熟時，再修憲減少政府的層級。一是把鄉一級政府變成縣一級政府的派出機構。這樣一來，鄉一級的人大主席團、政協聯絡組、政法委和其它七站八所等機構，都可以大大簡化，把政府的職能到位、效率提高、精簡機構和轉變作風結合起來，做到系統合理化。雖然前些年我們曾作過建設鄉財政的努力，但從實踐情況看，鄉級金庫的建立在大部分地區不具備可行性，鄉財政一直是很不完備的。而且，發展趨勢是近年稅務、金融、工商等管理系統都已按經濟區域而非按行政區劃在基層設所，財政系統如仍堅持按鄉、鎮行政區劃建立鄉財政機構，已喪失了基本的配套環境。二是把市、縣放到一個級次平臺上，成為“扁平化”后的基層政府。

　　當然，實際的推進必須審時度勢，建議行政跟進時先考慮鄉鎮層級的簡化。總之，現在的改革已牽一發動全身，處處要求通盤考慮，我們要改變過渡色彩濃厚的財政體制，越來越需要政府體制全局的優化設計。

　　記者：減少政府層級和財政層級，看起來是個不錯的辦法，但做起來可能會很難也很漫長。要做的話，是不是同時還要有諸多配套的措施跟進，否則將難以進行。

　　賈康：是的。減少政府層級和財政層級，這是一個構想。圍繞這一構想，我們還要有形成推進地方財政體制改革的大思路。這個大思路應是在適當簡化政府層級的前提下，按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的原則，配之以自上而下轉移支付制度的健全，來完善以分稅制為基礎的分級財政。關于如何推進地方財政體制改革的大思路，還有很多的細節分析，以后可以再詳細說，這里我就不多講了。一言以蔽之，要作好分稅分級財政良性運轉的通盤考慮，從體制創新入手完善以分稅制為基礎的分級財政。

　　記者：關于縣鄉財政解困的出路問題，您還有哪些建議？

　　賈康：要處理好深化省以下財政體制改革與相關改革的配套關系。財政改革在現階段已不可能單兵推進，解決好省以下體制問題，化解基層財政困境，在治本層次上離不開與“三農”問題密切相關的一些重大配套改革事項，其中核心的、實質的問題是如何按市場經濟原則考慮農村區域和基層政府眼界下（轄區）生產要素流動的制度安排。這必須涉及到農村土地使用權的流轉制度；資金的流動、融通制度；與市場化資源配置機制相適應的農業與農村區域稅制建設；人口的流動制度；與建立統一市場、推進工業化和城鎮化相呼應的農村區域社會保障制度建設等等諸多方面。

　　總之，我認為，只有在逐步解決“三農”問題的過程中，使農村區域經濟與財源的互動得到市場化制度創新有效支持的情況下，才能有效推進分稅分級財政改革，走活基層財政這步棋。