就業問題是當前理論界關注的熱門話題，如何緩解我國當前面臨的日益嚴峻的失業壓力，不僅關系到我國經濟能否持續、快速、健康發展，而且關系到我國能否保持安定團結的政治局面。現將各種觀點綜述如下：

    一、當前我國就業面臨困難的分析

    第一種觀點認為，擴大就業面臨的困難：（1）再就業率逐年下降。從1998年的50%下降到1999年的42%，2000年下降到35%，2001年則進一步下降到30%.在20世紀80年代，平均每年凈增就業人數為1297萬人，“八五”期間降為808萬人，“九五”期間又降為575萬人，僅相當于80年代平均每年創造新增就業崗位的44%.（2）鄉鎮企業吸納農村勞動力作用減弱。鄉鎮企業在20世紀80～90年代吸收了大批農村富余勞動力，最高峰時的1996年達到1.35億人，1997年后有所減少。鄉鎮企業吸納勞動力的數量，五年間（1996～2000）共減少了688萬人。與此同時，大量的農村勞動力進城務工，每年新增人數在800～1000萬人，“十五”期間，估計每年還要新增500～600萬人，由此可見，轉移農村剩余勞動力的任務十分艱巨。（3）城鎮單位就業人員繼續減少。到2002年一季度末，全國城鎮單位就業人員為11040萬人，比上年同期減少410萬人，比上年末減少126萬人；在城鎮單位就業人員中，在崗職工10662萬人，同比減少428萬人，比上年末減少130萬人。（4）事業單位和地方政府機構改革將涉及更大范圍的下崗分流。據統計，地方政府機構現有正式員工548萬人，預計將減縮一半，加上非正式員工，將有近300萬人需另謀出路；有1000多萬職工的事業單位改革，也將分流出大批人員。這兩部分下崗分流人員，將產生巨大的下崗失業沖擊，使嚴峻的就業形勢雪上加霜。（5）大學生就業率下降，待業率上升。根據教育部預測：2002年大學本科畢業生將有37萬人待業；2003年為52萬人；2004年為69萬人；2005年將達到79萬人。2001年大專、高職畢業生初次就業率為40%，待業率為60%，2002年預計43萬人待業。據此合計，2002年大學本、專科和高職畢業生將有80萬人待業。（6）就業的結構性矛盾日益突出。從產業結構來看，三次產業增加值在GDP的比重由1990年的27.1：41.6：31.3調整為2001年的15.2：51.1：33.6，第一產業降低了11.9個百分點，第二、第三產業分別提高了9.5和2.3個百分點。對應于產業結構的變動而言，就業結構的調整則較慢。2001年，三次產業從業人員比例為50.0：22.3：27.7，大量勞動力滯留在第一產業，成為制約工業與服務業進一步發展的結構性因素。（7）加入WTO后就業空間將被重構。中國加入WTO后的3～5年內，將有4000萬人變動工作或下崗。其中國有企業的6000萬人中還有2000萬要下崗，扣除下崗職工后還有30～50%的富余人員。（1）

    第二種觀點認為，由于勞動力供大于求的矛盾長期存在，加上結構調整中下崗失業矛盾的加劇，就業和再就業壓力仍然很大，就業形勢不容樂觀。一是隨著經濟結構調整力度進一步加大，結構性失業人員數量還會進一步增加。一方面，滯留在中心的下崗職工大多數年齡偏大，技能單一，再就業相當困難。另一方面，受加入世界貿易組織的影響，仍有一部分企業要進一步裁減人員，破產關閉企業職工安置工作任務也將進一步加大。二是高校擴招后第一批畢業生將于2003年進入勞動力市場，當年結存不能就業人數將比2002年增加幾十萬人，勞動力市場競爭加劇。三是隨著城市化的加快，農民在比較利益驅使下將更多選擇進城務工，農村勞動力跨地區流動規模還會加大。四是勞動力市場中用人單位對勞動者的技術技能要求不斷提高，勞動者素質與之不相適應的矛盾進一步加大。五是隨著各地下崗職工出中心向失業保險并軌工作力度的加大，部分企業的新裁減人員和部分協議期滿出中心暫無法解除勞動關系的下崗職工數量將有所增加，他們的生活保障問題更加突出。（2）

    第三種觀點認為，中國就業滯后于整個國民經濟的市場化和現代化而具有的未轉型狀態，主要表現在以下方面。（1）盡管以國內生產總值衡量的經濟現代化程度很高，2001年的第二、三產業比重已經達到51.1%和33.6%，二者之和為84.7%，但是，以農村就業比重高居不下為特征的國民經濟二元經濟結構仍然突出。該年的農村就業比重仍然高達67.2%，城鎮就業僅有32.8%.（2）美、加、英、法等發達國家的第三產業就業比重和產值比重二者基本上都是相當的，即近年都在72～74%左右的水平。中國第三產業的產值比是33.6%，就業比只有27.7%，反而小了5.9個百分點。這說明，中國的第三產業的就業機制中存在問題，很可能是具有計劃經濟特征的行政進入壁壘等舊的經濟形態所造成。（3）中國經濟的市場化改革，意味著非公有制的民營經濟將成為國民經濟的生產主體和就業主體。到2001年，雖然城鎮民營經濟的發展已經達到和超過了半壁江山，民營經濟（非國有和國有控股，非集體）的工業總產值比重達到55%，就業比重達到62.7%，但是，由于民營企業在現實發展中的困難所造成的民營經濟發展不足，尤其是在改革滯后和鼓勵民營經濟發展措施不到位的欠發達地區的民營經濟發展不足，民營企業或民間自主就業迄今為止并沒有成為支撐中國就業格局的有力主體，民間由企業創新所導致的核心就業量嚴重不足。（3）

    第四種觀點認為，我國面臨的最基本的失業模式屬于資本不足、勞動力相對過剩的資本缺口型失業。另外，由于改革開放，我國大量引進了國外先進技術，國外的高質量產品也大量涌進，國內傳統的技術、產品乃至一些老的企業被淘汰，因而引發了大量的技術型失業。與此同時，新行業、新產品、新技術的涌現，使許多工作崗位需要的技術和知識與尋找工作的人所擁有的技術和知識不一致，從而導致了嚴重的結構型失業。由于我國已經正式加入了WTO，五年以后關稅壁壘和非關稅壁壘都要徹底取消，從而真正參與進國際分工，這樣我國的經濟結構還會發生大的調整，國內產品市場還要讓出一部分給外國企業。這些因素都會加重我國未來的長期性失業問題。（4）

    第五種觀點認為，目前，我國內地“大學生就業難”，“難”主要表現在：第一，初次就業率逐年降低，資料顯示，2001年，我國研究生的初次就業率為95%，與20世紀90年代中后期的99%相比，下降了4個百分點；本科生的初次就業率為80%，與20世紀90年代中后期的90%相比，下降了10個百分點；專科生的初次就業率為40%，與20世紀90年代中后期的80%相比，下降了40個百分點。第二，大學生的預期工資與用人單位提供的工資之間具有相當差距。根據華南師范大學高等教育研究所2002年的調查，專科畢業學生一般自己預期月收入2000～4000元，大部分用人單位認為1000～2000元，甚至1000元以下比較合適。對比大學生期望的工資標準，從總體上看大學生是偏向于高薪的。大學生對于月薪的期望值高于實際，是造成大學生就業難的一個重要原因。第三，許多大學生就業“難”，是指這些大學生在發達地區、高薪部門或福利待遇高的部門難以找到工作，只好在通常人們認為是非大學生就業的領域就業。目前，深圳市約有10萬大學畢業生在自己創業或從事靈活就業。通常，人們認為這不是大學生所從事的職業。也就是說，這種“就業難”是指大學生在發達地區和高薪崗位就業難。（5）

    第六種觀點認為，我國職業教育和培訓工作受諸多因素的影響而嚴重滯后，難以適應經濟發展和結構調整的需要，制約了經濟增長質量的提高和就業問題的解決。首先，職業教育和培訓滯后加劇了勞動力供給總量過剩。據統計資料，2000年城鎮勞動力供給中來自未能升學的初高中畢業生就達220多萬人，占供給總量的12.1%.截止2001年底，我國初中升學率僅為52.9%，意味著有47.1%的初中生直接進入勞動力市場。據有關資料反映，城鎮初高中畢業生約有30%沒有經過必要的職業教育和培訓就進入勞動力市場。其次，職業教育培訓滯后導致了勞動力供求結構矛盾。由于職業教育和培訓滯后，導致新成長勞動力在基礎教育提高的同時，職業素質和技能相對較低，影響了勞動力整體素質提高。在職職工職業教育和培訓時間短，參與勞動的知識、技能貯備和更新不足，知識和技能結構老化。第三，職業教育和培訓滯后造成我國人才“金字塔”傾斜，導致有限的人才資源高消費的問題。目前，由于許多崗位因為缺乏接受過良好職業教育和培訓的勞動力，導致許多部門直接招錄高校畢業生來填補空缺，高學歷低配置現象比較普遍，影響到整個經濟質量提高和就業崗位增加。第四，職業教育和培訓滯后導致勞動生產率相對較低，加速了技術和資本擠出勞動力就業崗位。企業資源優化配置的目標就是實現利潤最大化，而我國目前使用的廉價勞動力是以較低的職業素質和技能為前提，技術創新能力差，勞動生產率低，難以滿足經濟結構調整升級和適應激烈的國際競爭需要。面對激烈的市場競爭，必然導致企業在一定程度上采取技術和資本替代勞動力的速度加快，這也是就業彈性系數呈下降趨勢的一個重要原因。（6）

    二、財政在就業與再就業方面的對策

    賈康同志認為，妥善解決就業問題，財政必須有一個戰略的思路。（1）現階段財政支持就業，首先應傾向于那些在現階段還有合理性的、有經濟和技術方面適用性的勞動密集型的企業和就業崗位，使財政資金能發揮出較高的效益。（2）隨著改革的進一步深入，財政會越來越強烈地面對社會保障的壓力，這種壓力不會緩解，只會提升。財政寧可花錢養人，也不要養企業和機構，政府不能因為有養人的壓力而刻意地組建一些因人設事的企業和機構，不如將其納入規范的社會保障體系。（3）就業問題與整個社會保障體系的綜合設計與考慮是分不開的。按照公共財政的要求，每一個公民都應享有平等的公民權和公共服務，不能總是簡單地將農村的居民和城鎮的居民分裂開來。在就業的制度設計上應引入超前因素，目前可以考慮將進城打工人員納入社會保障的范圍，長遠目標是將城鄉人口都納入社會保障范圍。（4）社會保障資金使用的管理方式有待改進。比如現在主要的低保扶助方式是現金發放，借鑒國際經驗，更有效的方式是實物配給制。（5）在農村區域，政府應采取措施，建立健全農村社會服務體系，增加農民在農村區域就業的機會，把一部分要流向城鎮的人口留在當地就業，以緩解城鎮的就業壓力。（7）

    楊宜勇認為，財政部在政府促進就業的進程中可以發揮積極的作用。（1）積極的財政政策在內需不旺、就業形勢緊張時仍有存在的必要。1998年以來，我國政府實施的積極財政政策對于促進就業也發揮了一定的作用。1998～2002年，國債項目就發揮了較好的作用，6600億元的國債投資創造了750萬個就業機會。（2）積極的勞動力市場政策離不開財政投入。中央應實施積極的勞動力市場政策，把工作重點從保障下崗失業人員基本生活轉到擴大就業上來，以解除部分下崗失業人員的后顧之憂。對于一些年齡偏大、勞動技能偏低、無法實現市場化再就業的老職工，也要通過政府購買就業崗位的方式，使他們實現再就業。同時要加大對職業培訓的財政投入。不僅要普及義務教育，而且必須鼓勵發展中等普通教育和職業教育，積極引導高等普通教育和職業教育，努力培養具有市場經濟精神和適應市場經濟要求的合格人力資源。（3）實施分享就業機會的社會政策需要財政支持。在失業問題比較嚴峻時，還可以考慮采用靈活就業的方式，實現就業機會的分享，從而使得更多的人實現就業。如英國實施就業分割制度，即企業若將一個全日制勞動者的工作分攤給兩個非全日制勞動者，政府則對該企業進行獎勵性補助，結果每年可增加20萬個就業者。德國則實行了就業市場“彈性化”，減少工作時間，設置部分時間工作崗位，勞動就業組織多樣化，減少對企業的最低工資、最低工時及解聘職工的限制，并且倡導“工作分享”，即職工減少工時20%，工資僅減少10%，政府再給企業適當補貼。（4）幫助就業困難群體創業和就業也需要財政投入。為了鼓勵扶持更多的下崗失業人員從事個體經營，減輕他們的稅費負擔，國家規定對下崗失業人員從事個體經營（國家限制的行業除外）的，3年內免征營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和所得稅，并免收屬于管理類、登記類和證照類的所有各項行政事業性收費。嚴禁各種形式的集資、攤派和亂收費。各類中介機構對下崗失業人員從事個體經營涉及的各種服務性收費，按照最低標準收取，嚴禁強制服務，強行收費。我們一定要把這些政策貫徹落實好。（5）通過財政轉移支付解決下崗失業人員的后顧之憂。前幾年，中央加大了對老工業基地改造的力度，在保障下崗失業人員基本生活方面也加大了中央財政轉移支付的支持力度，取得了一定的效果。未來3年，中央將進一步加大保護就業弱勢群體的力度，通過國民經濟和社會發展戰略的優化，把工作重點從保障下崗失業人員基本生活轉到擴大就業上來，創造更多的市場化就業機會，徹底解除部分下崗失業人員的后顧之憂。對于一些年齡偏大、勞動技能偏低、無法實現市場化再就業的老職工，也要通過政府購買就業崗位的形式，幫助他們重新就業。（8）

    朱青認為，財政一方面可以通過擴張性的積極財政政策，增加對基礎設施的投資，創造出一些就業崗位，擴大就業，緩解就業壓力。另一方面，為解決長期的就業壓力，應采取一些綜合措施。一是提高國民的教育水平，特別是要大力發展職業教育，提高勞動力的工作技能。如在西方國家中，德國青年的失業率較低，僅為7.7%，主要是因為德國重視職業教育。瑞典失業率也較低，主要是因為政府出資對職工進行在職培訓。二是加快第三產業的發展。國外第三產業的就業占60～70%，而我國僅占33%.財政應采取一些措施鼓勵第三產業的發展，同時財政支持教育發展和職業培訓也會有助于第三產業的發展。三是財政應加大對低收入者和西部地區的轉移支付力度，擴大內需，從而有助于增加勞動力就業。目前我國一方面存在產品過剩，另一方面又存在許多人沒有能力購買產品進行消費。這主要是因為我國城鎮低收入者和中西部落后地區的農村人口由于收入水平低沒有什么購買力，所以這部分市場還是潛在的，沒有開發出來。如果政府能夠采取措施，增加就業機會，他們的購買力就可以從潛在的轉化為現實的。特別是低收入群體的消費對象主要是低價的國內產品，因而他們的消費對于拉動內需有極大的促進作用。四是進一步促進企業加大研發開支，增加國內產品的出口競爭力。目前我國機械工業的研發開支僅為美國的1/5，日本的1/4.財政應進一步通過稅收優惠等手段刺激企業增加研發開支。五是繼續為下崗、失業職工提供基本的生活保障。政府應當把社會公平和社會穩定問題放在第一位，在下崗、失業和“低保”計劃上多花一些錢。另外，我國加入WTO與世界經濟融為一體以后，國際經濟一有風吹草動，國內就業形勢就會受到影響。因此，政府也應在財政上采取多渠道籌資措施，以應付社會保障計劃的資金需要。（9）

    鄭琳芳認為，根據面臨的就業形勢，財政促進就業應采取以下政策取向：一是正確把握政府財政在促進就業工作中的職責和財政政策取向。要堅持“勞動者自主創業、市場調節就業、政府促進就業”的就業方針，就業政策要遵循市場經濟的法則，實現企業自主用工，勞動者自主擇業，不能因為強調就業工作的重要性使我們的就業政策回到計劃經濟時期統包統攬的就業導向，政府只能起促進和推動作用。二是要建立市場經濟條件下的弱勢群體援助制度，為新舊體制的轉軌提供更好的鋪墊。再就業援助對象應主要為原國有身份的職工。把不以營利為目的的公益性崗位和社區服務業作為主要的安置渠道。三是健全就業服務體系。建議要推進職業介紹、職業培訓、職業指導等就業服務的社會化進程，為下崗失業人員提供免費就業服務。為免費對象提供服務的由政府給予補貼。健全就業服務體系要發揮現有勞動力市場網絡的作用，建立起統一開放的勞動力市場，使之能夠為企業和勞動者提供勞動力供求信息，為建立以市場為導向的就業機制奠定基礎。四是加強對政府促進就業資金的監管，保證促進就業經費確實用在下崗職工身上，防止用于部門的自身建設和工作經費補助。（10）

    孫勝利認為，面對就業問題，我們有很多措施可以選擇，主要有：貫徹積極的財政政策，增加就業資金投入，加大保護就業弱勢群體的力度，通過財政投入的增加促進經濟的發展，開辟新的就業崗位；加大中央財政轉移支付力度，尤其是要加大對中西部以及老工業基地等就業困難地區的轉移支付力度；加大農村基礎設施建設投入力度，促進農村經濟發展，加快農村工業化、城鎮化與現代化的步伐，吸納農村富余勞動力就業，減輕城鎮就業壓力；加強職業教育和培訓。通過教育的專項轉移支付制度及增加中央和省級財政對農村教育的支出比例，為勞動力市場培養合格的專門人才；要提高農村勞動力素質，加強對農村剩余勞動力的職業技能培訓。加大投入的力度，加強對城市貧困無業人員的培訓工作，提高其就業能力等等。（11）

    注：

    （1）（11）孫勝利：《我國就業問題對財政的影響與壓力》，《經濟學動態》2003年第1期。

    （2）馮政：《當前全國就業和再就業形勢及對策》，《中國財政》2003年第2期。

    （3）王誠：《中國的就業形勢與新就業政策》，《財經科學》2003年第1期。

    （4）（9）朱青：《財政在就業與再就業方面的對策分析》，《中國財政》2003年第2期。

    （5）丁元竹：《正確認識當前“大學生就業難”問題》，《宏觀經濟研究》2003年第3期。

    （6）朱志明：《構建以職業教育培訓促進充分就業的機制》，《宏觀經濟研究》2003年第3期。

    （7）賈康：《采取得力措施，緩解就業壓力》，《中國財政》2003年第2期。

    （8）楊宜勇：《財政政策在促進就業中的作用》，《中國財政》2003年第2期。

    （10）鄭琳芳：《正確把握促進就業的財政政策取向》，《中國財政》2003年第2期。